吴意.农村公厕“建而不用”背后的形式主义困局[J].中国乡村发现,2025,(03):146-150.
2025年7月，山西运城市稷山县农村公厕“新厕锁门、旧厕熏人”的现象被媒体曝光，引发社会广泛关注。当地投入数百万资金建设的公厕设施完备、外观整洁，却常年大门紧锁，村民依旧被迫使用简陋、异味刺鼻的旱厕。据村民反映，这些新公厕“只有领导来了才开门”，成为典型的“迎检工程”。这一现象不仅暴露出农村公共设施建设中的形式主义顽疾，更折射出基层治理中“重建设、轻实效”“重形象、轻民生”的结构性矛盾。公厕作为农村人居环境改善的重要载体，其“建而不用”的困境，既是公共物品供给失效的微观体现，也是基层治理现代化进程中亟待破解的难题。
一、农村公厕闲置的成因分析
公厕“建而不用”的问题并非偶然个案，而是多重因素交织的结果。从宏观制度逻辑到微观治理实践，存在着明显的错位与偏差。这些因素既涉及基层政府的政绩取向，也关乎制度设计中的责任落实，更与村民在公共事务中的角色密切相关。
（一）政绩导向异化导致形象工程化
基层治理中的政绩考核机制长期存在“唯建设”的导向，导致公共物品供给被异化为“政绩工程”。在农村公厕建设中，这种异化表现为“重建设、轻使用”的扭曲逻辑。一方面，基层干部为应对上级检查、追求表面成绩，将公厕建设视为“形象工程”，其核心目标并非满足村民实际需求，而是打造“看得见的政绩”。稷山县的新公厕设施完备却常年锁门，正是这种“为建而建”逻辑的典型体现，公厕的存在价值被简化为“迎检道具”，而非公共服务设施。另一方面，为保持公厕的“干净整洁”以应对检查，基层政府甚至采取“锁门管理”的极端方式，领导来开门、检查完上锁。这种面子式治理的行为不仅背离了公共物品供给的初衷，更将村民的实际需求置于次要地位，导致公厕从“民生工程”异化为“政绩装饰”。
政绩导向异化的深层原因在于基层治理的“锦标赛体制”。在这一体制下，地方政府为在晋升竞争中脱颖而出，往往倾向于选择“短平快”的显性政绩项目，而忽视需要长期投入、见效慢的民生工程。公厕建设因其“投资少、见效快、易展示”的特点，成为基层政府展示治理能力的重点建设项目。然而，重建设、轻长效的后果是当公厕建设完成后，基层政府的注意力迅速转向其他“新项目”，导致后续管理使用性问题被系统性忽视，最终形成“建而不用”的恶性循环。
（二）管护责任缺失造成制度性真空
公厕“建而不用”的另一重要原因是后续管护责任的制度性缺失。在农村公共设施建设中，普遍存在“重建轻管”的结构性缺陷，即政府高度重视建设环节的资金投入与进度推进，却对建成后的管理维护缺乏系统性安排。稷山县的新公厕墙上虽悬挂着《公共卫生间日常管理制度》，但这一制度文本与实际执行之间存在巨大落差，让制度停留在“墙上”，而未落实到“行动中”。此外，缺乏必要的资金支持也是造成管护责任缺失的重要原因。公厕建成后农村公厕的运维成本，如水电费、清洁费、维修费等，缺乏稳定的财政保障机制，基层政府往往因“没钱管”“不愿管”而选择“锁门了事”。更为关键的是，公厕管理未被纳入基层干部的考核体系，导致“管好管坏一个样”，进一步削弱了地方政府落实管护责任的积极性。
（三）村民的监督反馈机制不健全
公厕建成后，村民的使用体验与评价反馈本应成为调整管理策略的重要依据，但在稷山县的案例中，村民反映“从未开过门”却无处申诉，暴露出反馈机制的严重缺失。在实际情况下，公共设施的管理应建立多元化的反馈渠道，如设置意见箱、开通热线电话、搭建线上平台等，确保村民能够便捷、低成本地表达使用体验与改进建议。村民虽然知道这个行为，但是只能停留在口头抱怨或私下议论的层面，无法转化为推动问题改进的实际行动。而村民干部则担心村民的素质不高带来的维护问题，主要还是由于这种“建而不用”的情况并不会影响基层干部的政绩评价，因为考核体系中并未设置“公厕使用率”“村民满意度”等软性指标。
二、公厕闲置引发的社会问题
公厕闲置不仅仅是基层公共建设中的功能性缺陷，更会在社会运行中产生一系列连锁反应。这些问题既表现在公共资源层面的浪费，也体现在政府与群众关系的紧张，更进一步阻滞了农村民生改善和乡村振兴目标的推进。
（一）公共资源浪费加剧财政低效
公厕“建而不用”最直接的后果是公共资源的巨大浪费，进而导致财政资金使用效率低下。在农村地区，公厕建设资金主要来源于中央和地方财政专项、乡村振兴项目资金等公共财政资源，其本质是纳税人的钱。稷山县投入数百万资金建设的公厕长期闲置，意味着这些资金未能转化为实际的社会效益，造成“看得见、用不上”的资源浪费。这种浪费不仅体现在建设资金的沉没成本上，还包括土地占用、设施折旧、机会成本等多重损失。同时，公共资源浪费的深层危害在于削弱了财政资金的可持续性。在农村地区，财政资源本就相对稀缺，公厕等公共设施的闲置浪费，会进一步加剧“僧多粥少”的矛盾。
（二）基层政府失信削弱治理公信力
公厕“建而不用”的形式主义做法，会严重损害基层政府的公信力，进而削弱治理权威。在农村社会，政府与村民之间的信任关系是基层治理的社会基础，而公厕等民生工程则是构建这种信任的重要载体。稷山县的新公厕“只为领导开门”，让村民产生政府只做表面文章的负面认知，认为政策执行“走过场”“搞形式”，从而对政府的承诺产生怀疑。政府失信会降低村民参与公共事务的积极性。当村民认为参与也没用、说了也白说的时候，他们在参与其他乡村事务时便会选择“用脚投票”，弱化村民参与行为的动机，导致基层政府的公信力受到村民的广泛质疑。从长远看，这种信任缺失将增加基层治理的交易成本，阻碍乡村振兴战略的顺利实施。
（三）农村民生改善滞后阻碍生活质量提升
公厕“建而不用”最根本的社会问题，是导致农村民生改善滞后，直接阻碍村民生活质量的提升。厕所革命是农村人居环境整治的重要内容，也是衡量基本公共服务均等化的关键指标，其政策初衷在于通过改善卫生条件提升村民生活品质。然而稷山县的新公厕长期锁门，村民仍被迫使用“旱厕”，意味着农村卫生条件未因公厕建设得到实质性改善。旱厕普遍存在“脏、乱、差”问题，不仅影响村民的生活尊严，更会带来一系列的健康隐患。公厕闲置意味着“厕所革命”从民生工程异化为“形象工程”，不仅造成公共资源的巨大浪费，更加剧了政策执行与民生需求之间的脱节。乡村振兴战略强调“生态宜居”，而公厕作为政府推进乡村振兴战略中“生态宜居”措施的载体，其闲置状态直接导致农村人居环境整治成效大打折扣，甚至阻碍了“生活富裕”“乡风文明”等目标的实现。
三、破解公厕闲置的治理对策
2022年，国务院发布的《关于加强农村公共厕所建设和管理的通知》中提到，“坚持因地制宜、科学布局、建管并重、长效运行，确保建的成、用的上、长受益，真正把好事办好，让群众满意。”要破解农村公厕闲置的形式主义困局，需要在治理理念、制度安排和社会参与等层面进行综合施策。既要从上而下改革政绩考核与责任机制，也要从下而上激活村民的主体作用，推动公共服务供给的有效化与长效化。
（一）纠偏政绩评价体系突出实效导向
破解公厕闲置问题的首要对策，是从根本上纠偏基层政府的政绩观，建立以实效为导向的评价体系。当前，基层治理中依然存在“唯建设”的倾向，将设施建设的数量与规模视为政绩，忽视了后续的使用效果与群众感受。这种短期化、表面化的考核逻辑，是导致“重建设、轻管理”形式主义泛滥的根源。因此，必须推动政绩评价体系的深层次变革。在当地绩效考核中，大幅度降低建成数量等硬件指标的权重，引入公厕使用率、村民满意度、运维可持续性等反映长效运行效果的核心指标。只有将“群众是否真正受益、设施能否持续服务”作为衡量工作成败的“硬杠杠”，才能从根本上倒逼基层干部摒弃“为建而建”的政绩冲动，将工作重心从向上负责为主转向满足群众需求为主，确保每一分公共投入都能转化为实实在在的民生福祉。
（二）落实管护责任机制保障长效运行
要确保公厕“长受益”，关键在于落实管护责任，建立一套权责清晰、运转高效的制度。公厕作为典型的公共服务设施，其价值并不体现在建成当下的“可视化成果”，而在于日常使用过程中的持续性与便利性。然而，当前农村公厕普遍存在“有人建、无人养”的问题，导致大量设施闲置甚至废弃，这不仅浪费了公共资源，也背离了厕所革命的初衷。为此，应从责任机制与资金保障两个维度入手，构建长效管护体系。在责任机制层面，必须明确管理主体，厘清政府、村集体、村民的角色分工，通过签订责任书、公示责任人等方式，避免“多头管理”导致的推诿扯皮或“无人管理”造成的责任真空。在资金保障层面，需探索多元化经费筹措渠道，如财政专项补贴、村集体经济收益、村民自主筹集等，形成稳定可持续的资金供给链，防止公厕因“无钱可管”而陷入“建而不用”的恶性循环。
（三）激活村民主体地位推进共建共享
村民是公厕最直接的使用者和受益者，他们的参与是确保公厕长效运行最深厚、最持久的力量。破解公厕闲置困局，必须充分激活村民的主体地位，变“要我管”为“我要管”，形成共建共治共享的良好格局。一方面，应组织村民共同参与制定和完善村规民约，将公厕使用、环境卫生维护、公共秩序遵守等内容纳入其中，明确规定村民的权利与义务，形成具有约束力的行为准则和道德共识，而不是仅仅将《公共卫生间日常管理制度》挂在公厕墙上。另一方面，在日常管理层面，要引入村民议事、民主监督机制。可以成立由村民代表、党员、乡贤等组成的“公厕管护监督小组”，定期对公厕的清洁度、设施完好情况进行巡查评议，并将结果公示，接受全体村民监督。通过增强村民的主人翁意识和集体荣誉感，使其从被动的服务接受者转变为主动的治理参与者，让公厕成为名副其实的民心工程。
作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院硕士研究生；来源：《中国乡村发现》2025年3期
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