城乡融合要“两手抓”
——让进城农民工“走得出”，让回流农民工“留得住”
党的二十届三中全会决定指出，积极稳妥推进农业转移人口市民化，是促进城乡融合、实现新型城镇化战略的关键举措。国家统计局发布《2023年农民工监测调查报告》显示，目前我国农民工总量已达到29753万人，较上年增长0.6%，其中外出农民工增长达到2.7%。报告同时显示，从农民工的分布与流向来看，农民工向中西部地区回流的现象明显增强。从输入地看，在东部地区就业的农民工15277万人，比上年减少170万人，下降1.1%；中部地区达6982万人，比上年增长3.1%；西部地区6552万人，比上年增长1.8%；东北地区872万人，比上年增长3.4%。可以说，回流农民工数量也在持续增长。
农业转移人口市民化与加快城乡融合具有根本性联系。农民工群体是城乡融合的重要力量，农业转移人口市民化是城乡融合过程中“人”的要素的客观流动，推动这一进程有利于缩小城乡居民收入差距、促进城乡间的合理要素流动。2025年中央“一号文件”明确提出这一政策导向，要求健全农业转移人口市民化机制，一系列相关举措为加快农业转移人口市民化进程提供了有力保障。2025年中央“一号文件”将在县域内进一步支持发展就业容量大的富民产业，促进农民就近就业增收，作为“拓宽农民增收渠道”的重要举措之一，特别强调正确处理好在城市的“农业转移人口市民化”和在县域内的“回流农民工就业、县域农民增收”之间的辩证关系，为新型城镇化战略与乡村全面振兴战略有效衔接指明了方向。如何让进城农民工“走得出”、让县域回流农民工“留得住”，加快推动城乡融合、实现乡村全面振兴和新型城镇化战略目标，是当前学界和政府十分关注的重大课题。
一、中央“一号文件”精神是农业转移人口市民化的定海神针
党的二十届三中全会精神强调，要积极实施新型城镇化战略，推动以人为本的城乡融合，实现共同富裕和乡村全面振兴。2025年中央一号文件更是将进一步落实中央各项农业转移人口市民化的政策，放到促进以人为本的城乡融合大方针之中，作为实施新型城镇化战略行动的具体抓手。2025年中央一号文件中有关加强“农民工”工作、促进“城乡融合”的直接要求归纳起来有两条，一是落实好让进城农民工“走得出”，确保进城农民工落户及土地“三权”权益，落实好进城农民工基本公共服务均等获得；二是加快发展县域经济，让回流农民工在县域就近就业“留得住”，确保农民家庭“工资性收入”持续增长，不让城乡居民收入差距再扩大。
2025年中央一号文件从农民工进城成本分担机制、农民工进城落户、住房保障、随迁子女义务教育、农村土地“三权”保护的角度，进一步强调“健全农业转移人口市民化机制”。文件要求推动转移支付、新增建设用地指标、基础设施建设投资等与农业转移人口市民化挂钩。完善全国公开统一的户籍管理政务服务平台，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。鼓励有条件的城市逐步将稳定就业生活的农业转移人口纳入城市住房保障政策范围。进一步提高农业转移人口义务教育阶段随迁子女在流入地公办学校就读比例。全面取消在就业地参保户籍限制。依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。
2025年中央一号文件从支持发展县域劳动力密集型产业、增强农民工就近就业能力、维护农民工权益等一系列民生惠农政策出发，进一步强调落实好“拓宽农民增收渠道”。文件要求引导农民发展适合家庭经营的产业项目，因地制宜发展庭院经济、林下经济、民宿经济。加大稳岗就业政策支持力度，强化就业服务和劳务协作，培育推介特色劳务品牌。推进家政兴农行动。加强大龄农民工就业扶持。推动农民工工资支付保障制度全面覆盖和有效运转，依法纠治各类欠薪问题。发展各具特色的县域经济，支持发展就业容量大的富民产业，促进农民就近就业增收。实施数字乡村强农惠农富农专项行动。扩大以工代赈项目实施规模，在重点工程项目和农业农村基础设施建设领域推广以工代赈。
2025年中央一号文件在“城乡融合”框架下，对“农民工”工作提出的这两大核心要求，深刻揭示了农业转移人口市民化与回流农民工县域就业增收的辩证关系。一方面，文件通过健全农业转移人口市民化机制，以户籍改革、基本公共服务均等化、住房保障、农村土地“三权”保护等举措，破除农民工进城障碍，解除农民工进城的后顾之忧，让想进城的农民工从农村“走得出”、让有条件进城的农民工能进城，推动农民工有序融入城市，加快实现新型城镇化战略；另一方面，近年来受国内外经济“双循环”影响，城镇农民工用工结构与数量发生了巨大变化，农民工回流压力日益增强、回流规模逐渐扩大，而县域内就业容量大的富民产业基础还较弱、劳动力密集型产业体系支撑力弱。针对县域回流农民工的就业服务诉求，“一号文件”强调发展县域富民产业，推广以工代赈，保障农民工工资支付，强化就业服务和劳务协作，培育推介特色劳务品牌，推进家政兴农行动，加强大龄农民工就业扶持，种种措施都意指让县域回流农民工在县域“留得住”，防止发生系统性返贫、防止城乡居民收入差距扩大。同时，也能更加充分利用好科技与制度进步给农业农村发展释放也的农村剩余劳动力红利，更加有效利用好回流农民工在劳动力、信息、技术、资金方面给县域经济发展带来的增量效应，有力推动以县城为重要载体的城镇化进程，把县域经济发展与巩固农村脱贫攻坚成果、实现共同富裕和乡村全面振兴战略有机结合起来，稳步推动实现以人为本的新型城镇化战略目标。
二、如何走得出：健全农业转移人口市民化机制，落实基本公共服务均等化
国家统计局发布的《2023年国民经济和社会发展统计公报》显示，2023年末我国常住人口城镇化率为66.16%，户籍人口城镇化率为48.3%，两者差距高达17.86个百分点，可见全国至少还有2.5亿在城镇居住的人口没有取得城镇户籍，这些居住城镇而无户籍的人口主要是进城农民工，包括二代农民工。针对进城农民工在城镇落户难、享受基本公共服务难、保障性住房难求、随迁子女进入公办学校享受义务教育仍然困难、农民工劳动合同不稳定、维权制度不健全、维权渠道不畅通等一系列实际问题，2025年中央“一号文件”从落实农民工进城户籍政策、享受基本公共服务、住房、加强劳动权益保障等重点领域，提出了构建农业转移人口市民化长效机制的要求，有力地促进和保障进城农民工向城镇转移“走得出”。
一是深化户籍制度改革，把该消除的“落户门槛”尽快消除。各城市要严格对照落实党和国家“全面落实城区常住人口300万以下城市取消落户限制要求，全面放宽城区常住人口300万至500万城市落户条件，完善城区常住人口500万以上超大特大城市积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制”的政策要求，将不合理门槛逐步破除。在户籍办理上，可建立“容缺受理”机制，对非关键材料缺失的先受理，后补交。
二是完善进城农民工基本公共服务体系。尤其是落实党和国家一直要求的“健全常住地提供基本公共服务制度”。各地要加大公办学位供给，保障随迁子女在流入地公办学校就读比例；推动农民工医疗保险，提高工伤保险、生育保险等参保率；推动新业态劳动者参加社会保险，建立灵活参保机制。农民工流动性大，要简化异地报销流程。
三是加强进城农民工的住房保障。各地政府可以主导建设小户型、低租金保障性住房，鼓励各类企业通过投资、运营等手段参与公租房建设；可以在全国各地推广成熟的“以租代售”模式，对稳定就业农民工提供更多元、更大力度的租房补贴。
四是强化进城农民工劳动权益保障。建立农民工工资支付监控预警平台，畅通跨部门维权通道；推广“法律讲堂进社区”，提高农民工维权意识；对恶意欠薪企业实施联合惩戒。尤其是强化企业参保责任。将农民工参保情况纳入企业信用评价，对未依法参保的企业实施联合惩戒，倒逼企业规范用工。
三、如何留得住：发展特色县域经济，促进农民就近就业增收
农民收入问题仍然是“三农”问题中的首要问题。根据国家统计局的数据（参见图1），2023年农村居民的工资性收入占农民家庭纯收入的比重高达42.2%。可见农民工打工收入的稳定与增长，既是保障农民家庭防止系统性贫困的生命线，又是缩小城乡居民收入差距、促进城乡融合发展的重要而关键的底线措施，必须抓牢抓实抓好。图1还显示，与农民工资性收入占比不断上升相比，经营性收入却逐年下降，也就是说农民务农收入占家庭收入的比重在逐步缩小。可见，要保障农民家庭收入稳定，必须长期保持农民工有稳定的就业增长。2025年中央“一号文件”提出一系列措施促进县域回流农民工稳就业、“留得住”：
一是强化“回流农民工”的“县域稳岗就业”支持。“一号文件”要求，加强县域内农民工技能培训，推行“订单式”培训模式，提高就业竞争力；扩大劳务品牌培育，打造区域特色劳务品牌，增强就业稳定性。各地要积极推动成熟的“家政兴农行动”，搭建家政服务供需平台，组织专项技能培训，让农村剩余劳动力向家政服务员等新业态从业者转型。
二是集中、聚焦县域的特色富农产业，有重点地壮大县域产业。立足当地县域最具特色、最有利的资源禀赋，发展好农产品加工、手工艺制造等劳动密集型产业；培育“一县一链”特色产业，给农民创造更多家门口就业机会。充分发挥当地资源优势，为农民工提供“又好又擅长”的就业机会，发展“庭院经济”。引导农民利用房前屋后空间，发展“微菜园”“微果园”等庭院经济；推广林下种植、养殖立体模式；规范民宿经济发展，发展乡村旅游业等。
三是扩大以工代赈规模。在农田建设、乡村道路等工程中，优先吸纳当地农民工参与，设置大龄农民工专项岗位；建立“以工代赈+技能培训”模式，实现就业增收与技能提升双赢。
作者李燕凌系西安交通大学公共政策与管理学院，教授、博导；来源：《中国乡村发现》2025年2期
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