进入新世纪以来，我省农村土地流转活动持续升温、一路高歌、如火如荼，既产生了许多令人振奋的积极作用，亦呈现出不少亟待解决的负面效应。
一、湖北农村土地流转模式及存在问题
过去，人们习惯将农村土地流转活动按照“转包、出租、互换、转让、入股”的模式进行分类和统计，这些似是而非的概念极易混淆人们的视线和导致重复统计。所以，我认为根据“流入方”的差异来区别土地流转模式，应该比传统的“五类说”更清晰合理，有助于科学准确地分析问题。
（一）面向个体小农户的土地流转
我省农村土地流转的主要“流入方”仍旧是个体小农户。通过我对4个县8个乡镇16个自然村483户农民的具体调查得知，这个结果不像当前主流媒体宣传报道的是那些代表农村先进生产力的种养大户、合作社和农业产业化“龙头”企业，而绝大多数是一些传统的、分散的、被视为“落后生产力代表”的个体小农户。根据我的估计，这种比例在全省占到了当前农村土地流转总面积的70%左右。
（二）面向种养大户、家庭农场的土地流转
1998年，我省总农户为1085万户，其中拥有土地承包经营权的农户数为961万户，户均4.7亩。这个阶段由于以“三提五统”为内容的农民负担很重，谁种田谁倒霉，承包地成了农民的“烫手山芋”，大多采取撂荒的办法“一甩了之”，很少有人主动承接。2002年农村税费改革之后，承包地开始成为“香饽饽”。但到了2012年底，全省从事农业的农民却只有808万户，大幅度下降了16%。即使是留守家园种田，高达60%农户拥有的承包土地数量也明显“缩水”，实际耕作面积平均不到3.8亩。承包地去了哪儿？我认为，这些承包土地一部分被国家征收成了建设用地，但多数还是通过流转“飞入”了种养大户与所谓家庭农场的“门庭”。
（三）面向社会资本的土地流转
进入新世纪以来，随着工业化、城镇化的快速推进和农村剩余劳动力的大量转移，一直紧张的人地关系开始得到缓解，也给一些愿意下乡“务农”的社会资本提供了投资农业领域的“立锥之地”与从事农产品种植、加工、销售等“一条龙”发展的机会。特别是政府优惠财税政策的不断倾斜，更是为社会资本在广大农村的“生根发芽”与“开花结果”提供了肥沃的土壤和温暖的气候，从而使得我省以农业产业化“龙头”企业为主体的社会资本组织形态，在短短的十几年间便迅速茁壮成长起来。
（四）面向专业合作社的土地流转
近十年来，我省新型农民专业合作社的发展一路高歌，蔚然成风，已成为转变农村经济发展方式的重要组织力量和增加农民收入的有效途径。2012年，全省农民专业合作社突破2万户大关，达到20245户。专业合作社形式多样化，既有种养大户牵头、“龙头”企业带动，也有科技人员领办、社区组织联合等多种主体格局。目前，合作社的业务领域从过去单一的种养业，逐步扩展到养殖、农机、加工、运输、销售及农民生活服务等多个产业。按主流媒体时髦的说法是路子越走越宽广，前景越来越光明。
我省农村上述四种土地流转模式，除了个体农户之间的“互转”之外，都在不同程度上推动了农业生产要素由高度分散向相对集中的变化。从宏观上看，这种土地规模的不断扩大和集约化经营的逐步提升，不仅把农业生产及其产业化水平抬到了一个空前的高度，而且由此促进了农村生产关系与社会结构的深刻调整。现在的态势虽然还不能说就到了“柳暗花明又一村”的局面，但已呈现出明显的从量变向质变的自然过程。
在高度肯定成绩的同时，我们也必须清醒地看到，农村土地流转也存在着一些需要引起我们高度重视和亟待解决的问题。
一是有些地方政府片面理解规模经营，单纯追求经济效益，在土地流转过程中无视多数农民群众的切身感受与自主选择，喜欢“为民作主”，习惯于“短期突击”，不当行政干预过多，导致土地流转经常出现“刮风”现象。
二是社会资本“上山下乡”呈风起云涌之势，但泥沙俱下、鱼目混珠，非粮化经营活动和非农化投机现象也日趋突出。如何科学驾驭社会资本，坚决抑制异化行为，有效呵护农民群体，积极构建和不断完善利益共享机制成为难题。
三是通过土地流转走规模经营之路，实质上就是“减人增效”之法在农业领域的翻版。如果不能妥善解决好农村剩余劳力的就业和剩余人口的安置，一旦工业化与城镇化建设出现“风吹草动”，这些农民群众便很可能变为进城没有工做回乡没有田种的无业游民。
二、进一步完善农村土地流转的政策建议
（一）毫不动摇地坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制为特点的农村基本经营制度
我们一定要保持清醒的头脑，不能“食洋不化”，简单地照搬照抄西方国家某些超前概念与特殊经验来描绘我国农村经济发展的“路线图”，盲目地推行土地集中与规模经营，搞“土地大集中、资本大投入、装备高科技、企业式管理”的所谓农业现代化模式。在当前乃至今后很长的一个时期，我们都应该坚决贯彻落实党的十七届三中全会在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出的方针、路线，毫不动摇地坚持“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”这一农村基本经营制度。尽管现行的家庭联产承包责任制在很大程度上表现为一种传统意义上的小农生产方式，并显露出诸多不足和明显弊端，但这种小农生产方式符合当前我国尚处在工业化、城镇化初级阶段的具体国情和广大农村“人多地少”的客观实际，能够有效地解决数亿农民群众的就业与生活难题，从而延缓农村贫富两极分化的危险进程，维护公平正义，促进社会和谐，保证现阶段农村的稳定大局，并为我国深化改革、扩大开放以及工业化、城镇化建设的快速发展，赢得极其宝贵的时间与空间，进而为实现国家长治久安创造条件。
（二）变“效率优先”思想为“民生第一”理念，让土地有序流转紧密围绕农村基本经营制度服务
既然以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制不仅适应我国农业生产的特殊情况，而且还具有如此巨大的经济效益、政治效益和社会效益，也就充分说明了作为生产资料与社会保障的土地——哪怕是分散的一小块承包责任田，对于当前农民生活仍然极端重要。农村基本经营制度能否维系正常运转的“底线”在哪里？我看就在于“耕者有其田”，即把土地的有序流转建设成一个能够让缺地少地的农民不断获得合理的土地补充的制度平台。虽说这看起来好像有悖于“有恒产者有恒心”的逻辑规则，并且在传统的小农生产方式条件下，特别是在国家现行农业政策指引下，这个办法也只能维持农村社会的基本稳定而很难有效促进农业经济的繁荣昌盛。但当前农村土地通过流转向社会资本集中以进行规模经营的客观条件尚未成熟，仍然有数以亿计的由于各种原因无法向城镇转移的农民需要从事传统的农业生产才能消除衣食之忧。“民生第一”应该成为我们一切政策的出发点与归宿点，这既是具体国情，也是根本大局。如果我们无视这个实际，而是高举“效率优先”的旗帜，盲目地运用政府强大的行政动员能力甚至法律、政策手段，超越农村生产力的发展水平去追求所谓的农业现代化，则很可能会引发灾难性社会后果。
（三）实行“大稳定，小调整”原则，鼓励各地不断改革创新，包括允许按照“增人增地，减人减地”的要求对农户承包的土地面积定期进行适当调整
我认为，中央文件中“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的主要精神，实质上是指“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”这一宏观意义上的农村基本经营制度，恐怕不能将其简单片面地解读为“增人不增地、减人不减地”的具体规定，更不能使之绝对化和僵硬化。土地既是农村经济发展的重要条件，更是农民主要的就业场所和养家活口的根本手段。随着时间的推移，农村的人地关系必然出现“有人无地种，有地无人种”的失衡现象。如果这种直接关系到农民生产生活重大利益问题的渐增性矛盾得不到及时有效的解决，势必会由小到多、从浅至深，最后积重难返，导致局面不可收拾。因此，我们应该解放思想、实事求是，全面、准确地理解中央的政策精神，积极探索“大稳定、小调整”的路径，努力把人地关系的渐增性矛盾及时有效地化解在萌芽状态。所谓“大稳定”就是在一定的承包期限内，作为发包方的农村集体组织必须保证农民的承包经营权益不受侵占；所谓“小调整”，就是按照2004年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第十四条之规定，当一定承包期限届满之时，经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报上级政府农业行政主管部门批准，可以按照“增人增地，减人减地”的要求对农户承包的土地面积进行适当调整，以切实维护农村公平正义。县级政府只规定基本原则与办事程序并承担协调与监督职责，具体是“五年一调”还是“十年一调”合适，应由农村集体组织自己说了算。
（四）正确运用市场和行政“两只手”的功能作用，积极整合与努力盘活农村现有土地资源，真正构筑“统分结合”的双层经营体制
改革开放之初，各地农村几乎都普遍性采取了“一分了之”的办法。原因主要有三条：一是过度迁就农民群众“宜分不宜合”的落后性；二是为了防止村组干部利用集体资产谋私分肥；三是县乡政府缺乏驾驭复杂事务的能力。如此“一刀切”，导致绝大多数村级集体组织的各类资产被分光卖尽，成为名副其实的“空壳村”。虽然土地的所有权仍旧“挂”在村集体名下，但实际上早已名存实亡。同时，原由基层政府担纲的农村公共公益服务体系，也在暴风骤雨般的“分田析产”运动中被冲得摇摇欲坠、七零八落，造成广大农村只有家庭经营这一层，而缺乏集体组织统一经营这一层，不能形成相互支持、相互促进、相得益彰的局面，便必然会是“剃头挑子一头热”，不可避免地要暴露出许多深层次的尖锐矛盾。解决统一经营层面缺失的问题有三个办法，一是按照1995年12月31日《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》（国发〔1995〕35号）的要求，逐步做实农村土地集体所有制；二是整合和盘活集体组织依法预留的机动地和通过依法开荒、复垦、迁村腾地等方式增加的新地，并在政府财政支持下，把那些已经进城入镇或者因各种缘故不需要再从事农业生产的农户土地，采取赎买的政策予以回购并储备起来；三是由集体组织通过“调整”的形式将上述储备的土地低价租赁甚至免费分配给本村那些缺地少地的农户耕种，就像城市政府为低收入群体建设公租房、廉租房一样，既可以及时有效地化解渐增性人地矛盾，又能够获得长期而稳定的经济收益。集体经济的发展壮大，能使过去大事小事都得“等、靠、要”上级政府支持方可解决的困境为之一变，也必然促进党支部与村委会的战斗力以及在群众心目中的向心力、凝聚力得到有效提升。如此，“三农”问题便可能“满盘皆活”。
（五）采取有力措施防止社会资本下乡恶意“圈地”和向非农流转，切实保护农民在农业经营中的主体地位，不断完善社会化的农业服务体系
早在2001年，中共中央18号文件就明确提出：国家不提倡工商企业长时间大面积租赁农民的承包地。之所以作出如此限制，战略意义非常清楚，就是要从宏观上防止社会资本下乡恶意“圈地”，控制农地受市场逐利主义的影响向非农产业流转，从而确保农民在农业经营中的主体地位。因为当绝大多数农民还得依靠承包地来满足基本的生存需要的时候，我们必须高度重视并坚决保障农民在农业经营中的主体地位，这既是农业与农村稳定的前提，也是整个社会和谐的基础。当然，国家并非要禁止工商企业下乡，而是要正确引导社会资本到农村去建立社会化的服务体系，为农民提供产前、产中、产后的各种服务，帮助农民搞农产品营销和加工等，以提高农业生产的组织化和社会化程度。要做到这一点，就要坚决打破过去那种由政府大包大揽、自操自办、封闭性服务、垄断性操作，而结果却往往是成本高、效益低、政府吃了亏群众不满意的传统格局，按照改革开放的原则并充分利用市场经济的合理手段，重新构建和不断完善以政府公共服务机构为依托、社会合作经济组织为基础、公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。这个多元化、多层次、多形式的覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系，不仅能够有效地帮助分散的个体农民解决很多产前、产中、产后各个生产环节以及生活中的困难，而且作为一根无形的纽带使众多农户融合成一个内在的利益共同体。同时，还能把传统的农业生产中“小而全”的封闭式篱笆墙拆开，促进社会分工的不断发展和劳动生产率的显著提高，从而有力地支撑起农民通过农业本身来持续增收和推动农村经济的快速发展。在我看来，这正是构建中国特色农业现代化的重要内容。
(作者系湖北省社会科学院院长、博士生导师)
文章来源:《中国乡村发现》（2015年2期）
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