编者按：2024年中央经济工作会议强调，扎实推动高质量发展，全面深化改革，并提出了2025年要重点做好的九个方面具体工作。2024年中央农村工作会议指出，“坚持城乡融合发展，进一步深化农村改革，完善强农惠农富农支持制度，全面推进乡村振兴”。为进一步深入学习领会2024年中央经济工作会议和中央农村工作会议精神，引导学界加强和深化相关领域的研究，本刊编辑部邀请5位权威专家对其中部分重要内容展开深度解读，以飨读者。
2025年是脱贫攻坚取得胜利后中央所设定的5年过渡期的最后一年。习近平总书记强调，“要谋划过渡期后的具体制度安排，推动防止返贫帮扶政策和农村低收入人口常态化帮扶政策衔接并轨”。2024年底召开的中央农村工作会议提出，要统筹建立农村防止返贫致贫机制和低收入人口、欠发达地区分层分类帮扶制度。其中，农村防止返贫致贫机制和低收入人口帮扶制度主要以人群为帮扶对象，而欠发达地区帮扶制度主要以区域为帮扶对象。笔者在此仅围绕统筹建立农村防止返贫致贫机制和低收入人口帮扶制度谈谈有关思考。要在继续巩固拓展脱贫攻坚成果基础上走向农民农村共同富裕，统筹建立农村防止返贫致贫机制和低收入人口分层分类帮扶制度势在必行。
一、明确未来帮扶政策的战略目标
进入过渡期以来，党中央、国务院陆续出台了一系列专项政策，脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果取得显著成效。2021－2023年，脱贫县农村居民人均可支配收入由14051元增长至16396元，脱贫人口人均纯收入由12550元增至16390元，年均增长率分别约为8.0%和14.3%，增速分别高于同期全国农村居民人均可支配收入年均增速约1.0个和7.3个百分点。从过渡期以来的情况看，脱贫地区牢牢守住不发生规模性返贫底线。习近平总书记提出：“到2035年，全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展，基本公共服务实现均等化。到本世纪中叶，全体人民共同富裕基本实现，居民收入和实际消费水平差距缩小到合理区间。”未来，要将低收入人口帮扶目标置于这一宏伟战略蓝图中来确定。帮扶目标应着眼于缩小城乡和农村内部差距、促进农村低收入人口走向共同富裕这一长期目标。
实现共同富裕，无疑必须缩小群体之间的收入和福利差距。对于帮扶对象而言，就是要使他们与其他群体之间的收入和福利差距有所缩小，也就是要缓解相对贫困。但是，在实现总体富裕的前提下，缓解相对贫困并不必然等于走向共同富裕。实现共同富裕还必须坚决守牢防止规模性返贫底线。这一底线要求，既是过渡期巩固拓展脱贫攻坚成果的基本要求，也是全面实施乡村振兴战略的底线性要求。
在这里，应对如何界定“贫困”加以讨论。在脱贫攻坚期结束之后，中国已经实现了现行贫困标准下的贫困人口全部脱贫。但是，这并不意味着今后在中国不再有新标准下的贫困问题。从全球来看，绝对贫困始终存在，只不过其标准因国家而不同。无论是2000年《联合国千年宣言》所确定的8项千年发展目标，还是2015年《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》所确定的17项可持续发展目标，均将消除贫困列为首要目标。从相关实践来看，许多国家和国际组织采用相对贫困标准来识别低收入人口。例如，经济合作与发展组织（OECD）的相对贫困线被定义为成员国居民家庭收入中位数的50%或60%，欧盟、英国和日本均使用家庭收入低于可支配收入中位数的60%的标准来识别相对贫困人口（张琦和沈扬扬，2020）。
中国不仅以斐然的减贫成绩为国际减贫事业作出直接贡献，也为世界各国减贫实践贡献了中国智慧、中国方案和中国经验。正因如此，在过渡期后，借鉴国际经验明确中国新的贫困标准，既是实现全体人民共同富裕的中国式现代化的本质要求，也是更好地在国际舞台上讲好减贫“中国故事”的需要。
基于上述考虑，统筹建立农村防止返贫致贫机制和低收入人口帮扶制度的关键要义是：建立一个体系，制定两套标准，实施分层分类帮扶。
二、建立统一的农村低收入人口监测帮扶体系
以农民农村共同富裕为目标，农村防止返贫致贫监测帮扶机制的功能应该是守牢防止规模性返贫底线；低收入人口帮扶制度则应在此基础上，以缩小城乡之间和农村内部的收入及福利差距、持续缓解相对贫困并逐步实现农民农村共同富裕为目标。基于这一逻辑，农村低收入人口的监测帮扶对象显然应包含农村防止返贫致贫监测帮扶对象。两类对象不是平行关系。目前，农村防止返贫致贫监测帮扶体系和农村低收入人口监测帮扶体系分别由不同部门主责。今后有必要整合两个体系，超越现有管理格局，建立统一的农村低收入人口监测帮扶体系，以统筹开展对帮扶人群的监测、识别和帮扶工作。
建立统一的农村低收入人口监测帮扶体系的意义主要有以下三方面。一是有利于在监测帮扶标准的制定方面统筹考虑坚决守牢防止规模性返贫底线和缓解相对贫困的需要。二是有利于整合信息收集机制。目前，农村防止返贫致贫监测帮扶体系和农村低收入人口监测帮扶体系的信息收集都依赖于农户自主申报、乡村干部摸排与部门大数据比对。监测体系的统一将使信息收集、传递和共享更为顺畅，降低基层政府及基层干部的工作成本，减少基层干部和群众的认知混乱。三是有利于帮扶机制的精准统筹。在实践中，对于有致贫返贫风险的农户或其他低收入农户，是采取兜底帮扶方式还是发展性帮扶方式，必须根据农户的具体情况来确定。统一的农村低收入人口监测帮扶体系的建立，有助于统筹考虑各类帮扶措施，进而做到精准帮扶。
三、制定两套监测帮扶标准
在统一的农村低收入人口监测帮扶体系中，针对不同的政策目标，应建立两套监测帮扶标准。
一是以巩固拓展脱贫攻坚成果为底线，制定防止返贫致贫监测帮扶对象标准。过渡期以来中西部22省（区市）防返贫监测标准在逐年提高，由2021年的平均6050元增加至2024年的平均8257元，这一标准与当年的农村居民平均可支配收入之比也由2021年的32%增长至2024年的36%，但需要注意的是，2010年的贫困标准相当于当年农村居民平均可支配收入的比重为37%。也就是说，过渡期以来防返贫监测标准与当年的农村居民平均可支配收入之比甚至要低于2010年贫困标准与当年农村居民平均可支配收入之比。今后，应提高农村防止返贫致贫监测帮扶标准、扩大帮扶范围，更好地与国际标准接轨。
二是以缓解相对贫困、走向共同富裕为目标，制定农村低收入人口标准。尽管中国已实现了现行贫困标准下贫困人口全部脱贫，但在缓解相对贫困方面仍面临巨大挑战。根据国家统计局的数据，2013年，农村居民20%最低收入组的人均可支配收入是当年农村居民人均可支配收入的31%、当年全国居民人均可支配收入的16%，2023年这两个比例分别下降为24%和13%；农村居民20%最低收入组的人均可支配收入与其他收入组人均可支配收入的比值也都在持续下降。因此，制定合理的低收入人口标准，并采取措施促进低收入人口收入的更快增长，是缓解相对贫困、走向共同富裕的迫切需要。参考相关国际经验，未来农村低收入人口的确定标准应以全国居民收入中位数的一定比例来确定。之所以以全国居民而非农村居民收入中位数的一定比例来确定，是因为农村低收入人口走向共同富裕不能仅仅着眼于缩小农村内部差距，还需要着眼于缩小城乡居民收入差距。这也是城乡融合发展理念的一个具体体现。如果将农村低收入人口标准按全国居民收入中位数的50%来确定，那么，2023年农村低收入人口的确定标准应为人均可支配收入1.96万元。由此可以看出，农村低收入人口覆盖了农村防止返贫致贫人口。这也从另外一个角度说明了建立统一的农村低收入人口监测帮扶体系的必要性。
四、实施分层分类帮扶
建立统一的农村低收入人口监测帮扶体系并不意味着对农村低收入人口采取无差异的帮扶措施。农村低收入人口在收入结构、资源禀赋、致贫原因、内生发展能力等方面均存在很大“异质性”，因此，帮扶目标和帮扶策略应具有针对性。对于纳入防止返贫致贫监测范围的农村低收入人口，帮扶的核心是强化兜底性保障；对于其他农村低收入人口，帮扶的核心是促进其收入较快增长。在帮扶策略上，纳入防止返贫致贫监测的农村低收入人口是最困难的群体，应以救济式帮扶为主、发展性帮扶为辅；对于其他农村低收入人口，应以发展性帮扶为主、救济式帮扶为辅。
需特别注意的是，以上思路只是就总体状况而言，不能绝对化。不能简单认为纳入防止返贫致贫监测的农村低收入人口都是无劳动能力人口，“一兜了之”；也不能简单认为其他农村低收入人口一律都不应享受任何兜底保障措施。应考虑个体和家庭的具体情况，针对其发展制约因素实施精准帮扶。
作者简介：林万龙，现任中国农业大学副校长、国家乡村振兴研究院副院长、经济管理学院教授，原国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员，长期从事“三农”政策和农村贫困问题研究。中国乡村发现网转自：《中国农村经济》2025年第2期
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