从统筹国内国际两个大局、发展和安全两件大事出发，谈谈对有效保障国家粮食安全的看法。
一、“近无忧，远当虑”的国家粮食安全形势
总的来说，我国粮食安全形势就是“近无忧，远当虑”。
“近无忧”是指从当前看有底气维护国家粮食安全，保障国内粮食供应稳定和价格稳定。因为有连续多年的粮食丰收作为基础，也有充足的库存做保障，而且也有强大的资源动员能力，有生产体系、储备体系和进口体系这三大体系做支撑，我们的粮食安全是有保障的。
俄乌冲突对我国粮食安全确实有一定的影响，但这种影响是在可控、可承受范围内。一是直接影响，从俄罗斯、乌克兰进口的农产品部分品种占我国农产品进口的比重较大。如我国从乌克兰进口了1460万吨的谷物，相当于我国去年全部谷物进口总量的20%左右；其中玉米进口800多万吨，约占我国玉米进口量的30%，大麦进口320万吨，约占我国大麦进口量的26%，葵花籽油进口89万吨，约占我国葵花籽油进口量的70%。中国从俄罗斯也进口了一些谷物和油料，但总量不是太大。二是间接影响。我国农产品进口量较大，自俄乌冲突爆发以来全球粮价进一步上涨，从而抬高中国粮食、其他农产品乃至钾肥的进口成本，因此输入性影响比较明显。尽管如此，俄乌进口受阻和全球进口成本增加相对我国国内庞大的产能和库存而言，影响是可控的。
“远当虑”是指从长远看要有忧患意识，因为我国的粮食需求峰值还没有到来。总的来看，国内粮食需求量会进一步增长。从国内生产发展来看，还有一定的增产潜力，但水土资源的有限性、气候变化的影响、农民老龄化和小农户分化程度加剧、农业比较优势下降等一系列因素都会对国内粮食增产潜能释放构成制约。需求峰值还没到来，未来还有增产潜力，但这个潜力释放出来要受到一系列因素的制约。在当前百年大变局的背景下，大国博弈会进一步加剧，大国效应会进一步彰显，所以未来全球进口体系的重构也会面临很多挑战，外部的不确定性会带来进口的不稳定性，这也是值得忧虑的事情。
二、用市场化思维提高国内可持续、有竞争力的粮食产能
应注重用市场化的思维来提高国内粮食产能，做到“以我为主、立足国内”。
一要处理好土地资源配置中行政规制与农民生产经营自主权的关系。按照国家发展战略，对耕地利用实行规制，包括禁止非农化、治理非粮化，是完全必要的。中国的资源特点决定，必须对土地资源的配置有非常详细、严苛的行政规制，保护耕地资源的这根弦要始终绷紧，这毫无疑问是正确的。但另一方面，农民从事农业生产，其出发点是要增加收入、有利可图。所以，要尽量适应农民的需要，在土地资源的配置上，将国家的优先序与农民的选择权统筹起来，采取一系列扶持政策，把国家的优先序转化为农民的自觉行动，转化为农民的生产经营选择行为，因此很多政策需要重塑，要围绕农民种粮有利可图来强化我们的农业发展政策。
二要处理好保重点和保多样、保数量和保质量的关系。2013年习近平总书记在中央农村工作会议上明确提出“以我为主，立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，为什么在新形势下我们依然要继续坚持实施这“五句话、二十字”的国家粮食安全战略？
2013年前后，我国农业领域发生了很多转折性的变化。比如出现了大宗农产品的成本和价格倒挂的拐点，我国农产品的成本和价格超过国外，同时也出现了稻谷、小麦、玉米等几大谷物的全面净进口。2013年以前，我国的粮食安全战略是在正常情况下保证95%以上的自给率，而且当时的粮食包括谷物、大豆、薯类，也包括食用油脂，是一个很宽泛的粮食概念，也是一个很高的自给率要求。2013年开始，我国农产品供需情况有了很大变化，特别是大豆及其他谷物和油料品种的进口量在逐步增加，已经很难达到95%以上的自给率目标。因此党中央提出确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”，本意是要集中力量保重点、保口粮、保谷物；突出将国内资源优先用来保口粮和谷物这两大重点。
2022年3月6日，习近平总书记在和全国政协农业界委员座谈时提出，要树立大食物观。大食物观是有前提条件的，即在确保粮食供给的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给。要严格区分“粮食安全”与“食物有效供给”这两个概念。冠以“安全”的仍然是粮食，上升到安全的高度，更多强调的是政府的事权和责任；至于肉类、蔬菜、水果、水产品等是有效供给，要充分利用耕地之外的其他食物资源，包括木本油料、海洋、食用菌，甚至包括植物工厂，通过多种途径来满足人们不断增长的对其他食物的需求，这应该是大食物观的本意。现在提出大食物观也指大农业观、大资源观，要深化农业供给侧结构性改革，在保护和用好耕地的同时，也要充分利用其他非耕地资源。安全和有效供给在政策口径、尺度、国家资源分配上还是有些差异。因此，根据我国资源禀赋、人口规模等基本国情制定的“二十字”国家粮食安全战略必须长期坚持。
还要处理好保数量和保质量的关系。“量”当然仍然很重要，但人的需求在变化。即便口粮绝对安全，其内涵也在变，要求也在提高。现在吃大米、面粉不仅仅是量的问题，还有质的问题，所以在保证数量安全的同时，必须提高品质安全。质量的概念，除了产品本身的质量之外，还有发展方式，即农业的高质量发展和粮食的高质量发展。
三、用全球化的思维来提高海外粮食供应链的稳定性和安全性
在“二十字”粮食安全战略中，“适度进口”这四字非常重要。“适度进口”跟“以我为主、立足国内”“中国人的饭碗要牢牢端在自己手上”的粮食安全观是什么关系？要如何平衡这中间的度？是对我国粮食安全治理能力的一大挑战。当前要用好“适度进口”需要从两个维度下工夫。
第一个维度是积极推进进口品种、来源地和渠道的多元化，降低单一产品单一国家的进口依存度。
从品种角度，现在我国大豆和食用植物油的进口依存度明显超过了安全底线，应该要亮起红灯，扩大国内大豆和植物油料的生产，逐步降低大豆和食用植物油的对外依存度。除此之外，还要把握好以玉米为主的饲料粮的进口和肉类进口之间的平衡。从产品的可贸易性、从贸易的稳定性和可靠性的角度看，应该进口饲料粮，发展国内畜牧业，来满足对动物性产品不断增长的需求；从中国十四亿人口的大体量来看，可能要更多地注意进口的稳定性和安全性问题。
从国家角度，现在全球能够批量出口大宗农产品的地区主要集中在北美、南美和黑海地区，这三个地区是我国进口多元化的重要目标区域。关于北美地区，农产品贸易是中美经贸关系的稳定锚之一，这符合双方的利益和需要，在中美第一阶段经贸协议下，中国这两年扩大了自美农产品进口；但中美关系又充满不确定性，既要进口美国的农产品，又要为中美关系的复杂多变预留空间，因此要在其他地区有备手。南美地区是我国主要的农产品进口来源地，南美地区的生产和贸易增长的潜力非常大，但在化肥、种子、物流体系等方面也存在明显短板，所以要提高南美地区进口的稳定性、安全性、可靠性，需要关注上游，在物流的关键节点提供帮助。关于黑海地区，虽然受到俄乌冲突的影响，黑海地区在进口多元化中能起到多大的作用、能够扮演什么样的角色，目前还面临很大的不确定性，但黑海地区的小麦、玉米、大豆等都是我国缺口比较大的产品，粮食生产和贸易增长的潜力很大。
从渠道角度，我国作为农产品贸易渠道的后来者，在很多方面非常被动。近年来，我们很重视培育国际大粮商，通过采取一些举措，一些企业在境外资源的掌控能力也在提高，当然还需久久为功。
第二个维度是要引起智库和媒体重视，积极营造于我有利的国际舆论环境和氛围。
首先要讲清楚，目前的国际高粮价到底是如何形成的。当前的国际高粮价与俄乌冲突有一定关系，但不完全因为俄乌冲突。据FAO食品价格指数测算，今年1月份的指数与2020年低点相比，食品价格指数涨了44%，但今年3月份跟今年1月份相比，上涨幅度是17%，也就是说新冠疫情后、俄乌冲突前，全球食品价格指数已经上涨了44%，俄乌冲突后在此基础上又上涨17%，所以不能把高粮价全部归结到俄乌冲突。从谷物价格看，与2020年低点相比，今年1月份上涨了40%；今年3月份和1月份相比，也就是俄乌冲突后上涨了21%。从植物油价格看，今年1月份和2020年低点相比上涨131%，今年3月份和今年1月份相比上涨34%。所以，俄乌冲突后全球粮价的上涨的确比较明显，但是目前全球的高粮价是多种因素起作用的结果。即便是俄乌冲突以后产生的价格上涨，也要分清楚哪些是俄乌冲突导致，哪些是西方制裁措施导致的。
其次要讲清楚，最近两年中国的粮食进口和库存变化。近两年我国粮食进口增加较多，2020年进口的大口径粮食是1.4亿吨，去年是1.6亿吨，但是我国增加的进口主要是玉米、大麦、高粱以及用作饲料的小麦和碎米，主要是用作饲料的，对其他国家口粮进口的挤出效应并不明显，我们并未抢其他国家口粮的市场份额。目前我国粮食库存量和全球占比的确比较高，但这是多年来逐步积累的。自2011年全球粮价峰值过后，2012-2014年全球粮价呈现回落走势，2015-2020年上半年全球粮价处于持续低迷和低位波动格局，我国的粮食库存正是在这个期间逐步建立起来的，并不是最近两年突然增加的。所以，我们要解释清楚目前的全球高粮价不是中国进口增加导致的，也不是中国的高库存导致的。同时，中国要积极落实全球发展倡议和全球安全倡议，帮助低收入缺粮国家渡过目前的难关，并通过加大技术援助力度来帮助低收入缺粮国家提高长期的粮食自给能力，从而营造有利的国际氛围。
中国作为一个人口大国，拥有14亿人的大市场，对全球贸易而言，中国的进口增长是一种增量贸易，百万吨级、千万吨级进口量的增长，对国际市场有很大的影响。我们要在现代化的进程中用好“适度进口”这四个字，向国际社会说明我国粮食进口增长的具体情况；同时通过南南合作、中非合作来帮助低收入国家，提高他们的农业发展能力与减贫能力。
（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长；来源：《中国乡村发现》2022年第3期）
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