问题是研究的起点。马克思深刻指出：“主要的困难不是答案，而是问题。”任何事物的存在发展都伴随着问题，具有根本性和本源性的基本问题起着决定性作用。只有发现和认识基本问题，才能深刻理解事物的发展形态和转变趋势。习近平总书记2020年7月指出：“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇。要不断夯实基层社会治理这个根基。”中国正处于社会主义现代化建设之中，基层治理正处于历史性的结构转换之中，这种转换将深刻影响解决基层治理基本问题的结果。
一、基层治理的基本问题
基层是结构性用语。基层相对于上层、高层而言，处于由多层级构成的系统中的基础层次。作为政治学用语，基层是指国家结构体系中的基础性部分。国家不同部分的结合形成一定的国家结构形式，主要有联邦制和单一制两类。联邦制的特点是各个地方结盟组成统一国家，注重相互间的横向关系。单一制的特点是各个部分由整体决定，注重上下间的纵向关系。中国是长期历史形成的典型的单一制国家。国家政权组织系统有三个层级：一是中央；二是地方；三是基层。与中央和地方层级相比，基层政权的主要特点是直接面对社会人群。国家基层政权及其管辖的人群共同构成基层社会。基层社会的特性表现为两个维度：一是作为国家大厦底座的基层，处于国家政权组织系统的上下结构中；二是作为国家大厦支撑的基层，是国家与社会的结合部位。基层社会特性构成了基层社会治理的特性：一是自上而下的国家政权进入基层社会的治理；二是基层社会内部国家与社会力量共同构成的治理。进而，基层社会的特性决定了基层治理的两大基本问题。
一是国家上层与基层的上下互动问题。基层是国家体系的基础性部分。在中央集权的单一制国家，代表国家整体的中央权力需要通过不同层级的政权组织进入社会，将社会成员纳入统一的国家体系，实现社会的国家化。基层政权处于国家与社会的上下枢纽部位。中央决策要经地方，通过基层政权到达社会每个人，即上情下达；社会成员要通过基层政权表达和反映自己的意志，即下情上达。只有上下双向互动，才能实现国家上层与基层的均衡。
二是基层社会的活力有序问题。基层社会的最大特点是以人民群众为主体。人民群众是财富的创造者，是国家的主要成员。人民群众是否具有为社会不断提供财富的主动性、积极性和创造性，决定着国家的治理基础。国家要凭借各种手段治理社会，但手段的终极基础来源于民众的创造。正如恩格斯所说，国家是特殊的公共权力，“为了维持这种公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税”。换言之，如果没有公民缴纳费用，不仅难以进行国家治理，就是国家政权也难以维持。当然，基层社会的活力不是自然生成的，需要通过治理将活力纳入可持续的秩序。原始社会主要依靠自我力量加以调节，社会进程十分缓慢。随着社会分化，社会进程加快，社会活力增强，产生了国家，并愈来愈需要国家加以调节。基层社会的活力有序是国家治理与社会治理结合的产物。
由基层社会特性决定的基层治理两大基本问题，具有普遍性。在不同时代，解决两大基本问题的方式和结果不一样，其重要支配因素是基层治理结构。结构是指事物自身各种要素之间相互关联和相互作用的方式，包括要素比例、排列次序、结合方式和因发展而引起的变化。事物因为结构而产生相应的功能。基层治理结构取决于国家对社会的治理和社会自我治理的要素比例、排列次序和结合方式。这种结构在不同时代有不同表现，解决基层治理基本问题的结果也会不同。
二、基层治理的板块结构
中国自秦朝开始建立统一的中央集权国家。国家在县级设立基层政权，经乡里（保甲）到达家户，政权组织得以实现“纵向到底”。国家通过这一政权组织体系，将全国所有人统一到国家体系中。美国政治学者福山指出：“依马克斯·韦伯的标准，中国出现的国家比其他任何一个更为现代。中国人建立了统一和多层次的官僚行政机构，这是在希腊或罗马从未发生的。”更为重要的是，中国通过“分家立户”“以家立户”，将作为社会基本单元的“家”与作为国家政治单元的“户”连为一体，使得国家权力一直渗透到最底层，形成“家户制”。这是中国历经多次王朝更替而能够重建的基层基础。
国家权力包括两个部分：一是专断性权力，即强制服从；二是基础性权力，即穿越和渗透于社会之中，因满足社会需要而得到社会服从。传统中国的基层国家权力主要是专断性权力。基层政权体系的主要功能是获取税役。在黄仁宇看来，“中国是世界上唯一从公元前迄20世纪始终直接向各个农户抽税的国家。这……为西方经验所无”。“分家立户”“以家立户”的目的便是国家可以直接从作为生产单位的“家”获取税役。孙中山指出：“在清朝时代，每一省之中，上有督抚，中有府道，下有州县佐杂，所以人民和皇帝的关系很小。人民对于皇帝只有一个关系，就是纳粮，除了纳粮之外，便和政府没有别的关系。因为这个缘故，中国人民的政治思想便很薄弱，人民不管谁来做皇帝，只要纳粮，便算尽了人民的责任。政府只要人民纳粮，便不去理会他们别的事，其余都是听人民自生自灭。”
正是因为“纵向到底”的国家权力的主要功能是收税，国家正式政权设立在县一级。“中央所派遣的官员到知县为止，不再下去了。自上而下的单轨只筑到县衙门就停了，并不到每家人家大门前或大门之内的。”县以下为基层社会。对于基层民众而言，基层政权外在于日常生活，不仅不是自身生活所必需，反而会经常侵扰日常生活。费孝通因此认为传统国家权力对于乡土社会“是松弛的和微弱的，是挂名的，是无为的”。乡土社会实际上是“长老统治”，大量事务主要是依靠乡土社会内在的力量加以处理。毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中提出：“政权、族权、神权、夫权，代表了全部封建宗法的思想和制度，是束缚中国人民特别是农民的四条极大的绳索。”族权、神权、夫权均内生于乡土社会。
传统中国的基层治理实际上由两种权力所构成，一是自上而下的国家权力，二是社会内生的自治权力。其基层治理结构属于板块结构，即进入基层社会的国家权力主要是收税，基层社会事务主要依靠社会内生力量加以治理。国家与社会的联结主要是机械联结，政权“悬浮”于社会之上，属于“水”与“油”的关系。
基层治理的板块结构对于解决大规模农业国家的基层治理基本问题具有一定的合理性。一是国家不直接干预农业社会自身的运转，为社会保留足够的空间，社会有活力；二是大量社会事务由社会自我调节，既可以维持秩序，又可节约治理成本；三是在国家与社会之间有一个缓冲地带（非官非民，如士绅），使得国家治理能够保持一定的弹性。中国成为古代世界最发达的农业文明国家，与这一结构密切相关。
然而，基层治理的板块结构在解决大规模农业国家的基层治理基本问题方面也有相当的局限，会造成两种结果，一是社会板结，二是基层崩溃。
传统中国基层治理中，大量事务由社会自行解决，并内生出在地性权威。他们一方面是基层社会的实际支配者，另一方面又可能阻隔自上而下的国家权力向基层社会的渗透，从而造成基层社会的板结状态。基层社会由各个小共同体构成，与国家大共同体处于分散隔离状态。孙中山先生谈到中国传统社会时说：“中国四万万之众等于一盘散沙。”准确说来，基层社会应该是“一盘散石”，即作为小共同体，其内部结构十分坚硬，外部性则缺乏有机联系。
基层崩溃是指支撑国家体系的基层基础坍塌，造成国家大厦倾覆，即王朝更替。这是中央、地方和基层共同构成的系统性问题，但起源于基层。基层社会由民众构成，基层崩溃主要指民众的反抗。秦始皇滥用民力，造成秦王朝迅速倾覆。司马迁加以总结道：“天下之患在于土崩，不在于瓦解，古今一也。何谓土崩？秦之末世是也。陈涉无千乘之尊，尺土之地，身非王公大人名族之后，无乡曲之誉，非有孔、墨、曾子之贤，陶朱、猗顿之富也，然起穷巷，奋棘矜，偏袒大呼而天下从风，此其故何也？由民困而主不恤，下怨而上不知，俗已乱而政不修，此三者陈涉之所以为资也。是之谓土崩。故曰天下之患在于土崩。”
“土崩”便是基层社会的崩溃和反叛。基层崩溃是基层治理基本问题恶化的结果。一是国家治理主要是自上而下的单向治理，中央决策不能吸纳民意，滥用民力，社会缺乏活力，“民困而主不恤”；二是国家政权组织与基层社会的政治沟通困难，“下怨而上不知”；三是基层社会治理失序而得不到及时修复，“俗已乱而政不脩”，久而久之，造成基层崩溃。数百年一次的王朝更替便成为历史周期。
三、基层治理的单向结构
近代以来的中国面临“三千年未有之大变局”，现代化成为时代主题，建构一个现代国家成为迫切任务。将“一盘散沙”状态的人民组织起来成为建构现代国家的重要内容。处于“一盘散石”状态的人民难以突破小共同体的限制进行自我联结。将人民组织起来的重要方式是国家的力量，其重要载体是公社制和单位制。国家通过这一载体实现了对基层社会的重组。
公社制和单位制的共同特点是有基层无“社会”，政府组织与社会组织合为一体，社会被包裹在国家体系之中。农村人民公社是“政社合一”的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位。农村人民公社在性质上是农村集体经济组织。每个农村成员都隶属于公社组织。在城市，企业单位为国家所有，政府直接管理，实行“政企合一”，政府组织与企业组织合为一体。城市绝大多数成员隶属于国有企事业单位。极少数未进入国有企事业单位的成员则由城市居民委员会管理。国家通过公社制和单位制及居民委员会制，将全国所有人组织到国家体系之中。在这一体系中，“社会”是一个边缘性概念，特指那些没有正式工作单位的人群，如“社会青年”，他们不属于主流人群。
以公社制和单位制为基础的基层治理结构是一种国家自上而下的单向治理结构。它是对传统中国基层社会的根本性改造和重建，在解决基层治理基本问题方面具有历史性的突破。
一是国家政权通过公社制和单位制自上而下延伸到每个人，实现了“纵向到底”，并扩展成“横向到边”。在公社制和单位制基础上，国家政权组织以下级服从上级的科层制进行自上而下的管理。农村人民公社实行“三级所有，队为基础”的管理体制。生产大队和生产队由公社直接管辖，服从上级命令。国有企事业单位有行政级别，服从上一级行政组织的命令。公社和单位内部及其与上级组织构成命令—服从关系。
二是公社制和单位制不仅造成国家强制性权力延伸到基层，而且构建了特殊的基础性权力。公社和单位属于经济组织，其成员除了从公社和单位获取报酬以外，日常生活也要依靠公社和单位。公社和单位在满足人们经济需要的同时，也满足人们的社会需要。在这一体制下，国家只需管理公社和单位这一经济组织，便可以实现对基层的治理，而没有与国家相对的“社会”，也不存在国家对社会的管理。
以公社制和单位制为基础的基层治理体系保障了国家意志在基层的充分体现。但是单向的基层治理结构在解决基层治理基本问题方面存在不足和局限。
一是人民群众的意志缺乏向上表达的机制。从所有制看，公社制和单位制都属于公有制。农村人民公社的各级组织按照民主集中制的原则办事，其权力机关是社员代表大会和社员大会。但是“政社合一”的管理体制未能为农民社员提供向上表达自己意志的机制。下级服从上级的科层化管理必然带来强迫命令和官僚主义。国家试图通过群众运动的方式来制止这种行为，但成效不明显。
二是基层组织和人民群众缺乏主动性、积极性和创造性。公社制和单位制中的命令—服从关系，造成基层和人民群众更多的是服从。而简单的服从显然不利于生产发展。毕竟公社和单位都是经济组织，其主要功能是创造更多的财富。公社制和单位制具有超稳定性，基层治理有序但缺乏足够活力和持续动力。
四、基层治理的互动结构
1978年以来，中国进入了大规模社会主义现代化建设时期。基层治理发生着深刻的结构性转换，其结构变动错综复杂，基本走向是国家与社会的双向互动，并推动着基层治理基本问题的解决。
农村的特点是分散性和多样性。单向的科层制管理与农村社会的特性发生着直接冲突，压抑了社会的活力。中国的改革率先从农村开始，目的是调动农民积极性。邓小平认为：“调动积极性，权力下放是最主要的内容。我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性。”他还强调：“调动积极性是最大的民主。”
农村改革废除了“政社合一”的人民公社体制。家庭成为独立的生产单位，农民获得生产经营自主权。农村基层治理实行“乡政村治”结构，在乡镇建立基层政权，乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治。这一结构为基层保留了足够的空间，农民获得了前所未有的自由和权利。
村民自治与发展基层民主相关联。中华人民共和国是人民当家作主的国家。这是新中国与过往国家形态的根本不同之处。在彭真看来，“十亿人民如何行使民主权利，当家作主，这是一个很大的根本的问题”。要解决这一问题，一是人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力；二是在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众直接行使民主权利。这一思路是为了从根本上解决传统国家的政治基础问题，人民群众有对上政治表达和在基层管理自己事务的权利。
随着农村改革的成功，城市启动改革，其基本方向是实行“政企分开”，企业成为相对独立的经济主体。企业员工由原来的“单位人”变为“社会人”。大量的生活问题由城市居民自己解决。住房商品化造就了独立于“单位”的生活空间，人们通过购买的方式获得住宅权，成为“业主”。
农村和城市改革的重要结果是“政经分离”，产生了一个相对独立于国家经济管理体制的“社会”。这个“社会”是由一个个具有独立利益的个体组成的。随着“政经合一”的公社制和单位制的改革，人们处于具有地域性的基层政权组织的管辖之下，由此构成了一个“基层社会”。
基层社会既充满了活力，又因为利益关系而产生了大量社会矛盾。这些矛盾造成了人们为了维护和争取权益而从事各种表达活动，包括“上访”和群体性事件。基层社会基本问题中的活力有序成为新的问题。正是在这一背景下，执政党提出了建设社会主义和谐社会和加强社会管理的施政理念。
和谐社会和社会管理理念的提出，意味着“社会”由过往的边缘地位进入到中心地位，意味着存在一个相对独立的社会。这个社会既充满活力，又充满矛盾，需要通过社会管理建构秩序。这一建构过程反映了国家决策对社会变动的应对。
中国的改革开放是为了加快社会主义现代化建设。随着现代化建设的推进，基层治理结构发生了新的变化，自上而下的国家治理向社会深度渗透。
1980年代，农村基层治理形成了“乡政村治”结构。随着工业化和城市化的推进，农民负担日益加重，“农业、农村、农民”成为严重问题。这一问题依靠村民自治和基层民主的微观治理是难以解决的。大量政府任务自上而下进入乡村，形成“压力型体制”，村落治理趋于“行政化”。与此同时，村民自治在运行过程中也存在诸多不足。在这一背景下，“乡村治理”的话语开始替代“村民自治”，愈来愈具有主导性地位。其特点是国家自上而下对乡村的治理。只是随着农业税的废除和乡村振兴战略的提出，国家对农村基层的治理更多的是依靠基层组织建设和提供公共服务。
在中国历史上，城市主要实行“官治”，自治的因素很少。改革开放以来，城市化进程加快，大量人口进入城市。如何将异质性、流动性人口组织和整合为一体，进行有效治理成为突出问题。为了解决这一问题，国家在城市建立起自上而下的政府治理体系，实行“两级政权、三级管理（街道）、四级组织（社区）、五级网格”。
总体上看，21世纪以来，基层治理主要表现为国家对基层的治理，形成“纵向到底，横向到边”的治理体系。如果说1980—1990年代的基层治理以基层自治为主，那么，21世纪以来的基层治理则以政府为主导。
改革开放后的“纵向到底，横向到边”的治理体系与改革前有很大的不同，这就是存在着一个庞大的相对独立的社会。这一社会尽管充满着矛盾，但也是活力的源泉；这一社会尽管为政府所主导，但也会提出自己的要求。国家对基层的治理必须在有序和活力之间寻求平衡，采用不同于改革前单向政府治理的治理结构，这就是政府、社会与居民的共建共治共享。
2020年习近平总书记指出：“一个现代化的社会，应该既充满活力又拥有良好秩序，呈现出活力和秩序有机统一。要完善共建共治共享的社会治理制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”这一论断为中国基层治理确立了目标和方向，搭建了互动式的基层治理结构，为解决基层治理的两大基本问题提供了明确思路。
如何在基层治理互动结构下推进基层治理基本问题的解决，还有待在实践中探索和完善。在基层治理实践中，自上而下的政府治理是优势，如何适应不断变化的社会需求并积极回应是短板；社会如何集聚民意进行有效表达并参与政府治理还有待开拓；如何通过政府与社会的良性互动构建充满活力的秩序，形成政治、自治、德治、法治、智治相统一的基层社会还需要进一步探索。
（作者系华中师范大学中国农村研究院院长、教授、政治学部部长，教育部首批文科“长江学者”特聘教授。中国乡村发现网转自：《探索与争鸣》2023年第1期）
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