内容提要：乡村治理现代化是农业农村现代化的制度基础，更是国家治理现代化的重要组成部分。本文在系统梳理治理现代化内涵的基础上，明确提出乡村治理现代化的多元化、一体化、法制化、精细化和高效化“五化”目标。在此基础上，以治理体系和治理能力现代化为框架，结合实际情况指出乡村治理现代化建设中凸显出的两大难点，即基本公共服务均等化与公共服务供给高效率间的矛盾、乡村治理自治性要求与行政性倾向间的矛盾，并从六个方面给出了针对性建议。
关键词：乡村治理现代化；治理体系；治理能力
党的十九大明确要求，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上要基本实现国家治理体系和治理能力现代化，现代社会治理格局基本形成；从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，实现国家治理体系和治理能力现代化。
乡村治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，也是建成社会主义现代化强国的题中之义，涵盖了乡村治理体系和治理能力的双重现代化。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出，乡村治理体系和治理能力现代化的推进，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持把保障和改善农村民生、促进农村和谐稳定作为根本目的，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局，走中国特色社会主义乡村善治之路，建设充满活力、和谐有序的乡村社会，不断增强广大农民的获得感、幸福感、安全感。
一、乡村治理现代化的内涵与目标
现代化是指人类从传统社会向现代社会的转变。广义的现代化主要是指自工业革命以来现代生产力导致社会生产方式的大变革，引起世界经济加速发展和社会适应性变化的大趋势。现代社会是一个相对概念，是社会发展阶段上人类的理想与现实条件和能力的一种耦合，即在某一历史时段人类向理想社会迈进所能达到的最佳状态。在现代化的语境下，中国的国家治理现代化包含国家治理体系现代化和治理能力现代化，是治理体系不断法制化、制度化、科学化、规范化、程序化的历史过程，是将中国特色社会主义各方面的制度优势转化为国家治理效能的有机整体。
（一）乡村治理现代化的内涵
治理指官方或民间公共组织在一个既定范围内运用公共权威维持秩序，满足公共需要。具体到农村地区，广义的乡村治理是指涉及乡村社会运行的基础制度安排及公共品保障体系，包括乡村财产关系的保障制度、乡村组织及居民与政府之间的公共事务往来关系，以及乡村社会通过非政府组织系统实现的公共事务往来关系；狭义的乡村治理是指政府或政府通过其他组织对乡村社会公共品保障做出的制度安排。乡村治理主要是要解决农村公共事务的高效决策和良好秩序，其关键是解决农民合作的问题。
在全力实现第二个百年奋斗目标的背景下，如何高效贯彻、落实推进乡村治理现代化，成为实现国家治理现代化和农业农村现代化的关键一环。乡村治理现代化是指在乡村公共服务治理、公共安全治理、公共事务治理以及环境治理等治理内容中，不断呈现出透明性、有效性、参与性、回应性等现代特征的乡村治理过程。党的十八大以来，在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的贯彻落实中，乡村治理的制度建设持续推进，党、政府、社会组织、村民等多元主体共建共治共享的治理格局和自治、法治、德治相结合的治理机制不断深入发展。乡村治理现代化与多元共治和“三治”结合在逻辑理路上具有内在一致性，同时也需要在体制机制上大力创新，探索乡村善治的有效实现形式。
乡村治理现代化包括治理体系现代化和治理能力现代化两方面。乡村治理体系现代化是指用规范化、程序化和规则化的治理体制替代人格化和随意性强的传统治理体制，用现代治理技术替代传统治理手段，用精准到人到户的政策替代传统的以村庄为单位的模糊政策，是一个多系统、复合式的治理体系跃升过程。乡村治理能力现代化是乡村治理主体对基层事务处理能力的整体性地、质的提升，它是一个过程，也是一个目标。
（二）乡村治理现代化的“五化”目标
从战略部署来看，乡村治理的“两步走”目标任务已经在2018年发布的《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中被明确提出，即到2020年，以党组织为核心的农村基层组织建设进一步加强，乡村治理体系进一步完善；党的农村工作领导体制机制进一步健全；到2035年，乡村治理体系更加完善。
2019年，《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中乡村治理现代化的两步走目标更为具体：到2020年，现代乡村治理的制度框架和政策体系基本形成，农村基层党组织更好发挥战斗堡垒作用，以党组织为领导的农村基层组织建设明显加强，村民自治实践进一步深化，村级议事协商制度进一步健全，乡村治理体系进一步完善。到2035年，乡村公共服务、公共管理、公共安全保障水平显著提高，党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善，乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化。
结合以上乡村治理的“两步走”目标任务、治理现代化的具体内涵与乡村治理的现实情况，可将乡村治理现代化的目标细化为“五化”。
1.从政府部门单一化推进的治理模式转向治理多元化。治理多元化包括多元主体的治理可参与性和政府治理机构的高回应性两个特点。一方面，农村居民个人、新型农业经营主体、农村其他经济组织和社会组织、农村公共服务的各供给主体，以及社会治理中的其他利益相关主体，均可以通过合法、具体的方式，真实有效地参与乡村治理。另一方面，治理机构要具备积极回应民众需求、适时调整治理内容和手段的意识及能力。提供预期稳定的治理安排可以极大地促进知识和劳动的分工，减少协调成本，提高治理效能。此处的“适时调整”并非指多变的、可能破坏稳定预期的治理模式，而是指适时调整那些已经明显不符合经济社会发展规律和治理需求的体制机制，如人民公社制度瓦解，村民自治制度建立的过程，就是“适时调整”的生动体现。单向度的、自上而下强制推行的、僵化不变的乡村治理模式，都难符合治理现代化的要求，只有与村民及村庄各类组织相互动的、上下并行的、适时调整的乡村治理模式，才能真正发挥治理多元化的效能。
2.从二元分割的治理模式转向治理一体化。将社会治理区分为城市治理与乡村治理，并在两个场域实行不同的制度，这与国家治理现代化的要求南辕北辙。社会治理的城乡二元分异，会阻碍生产要素的高效流动，影响人力资本的积累和作用发挥，最终导致经济效率降低、社会公平缺失甚至是社会动荡。因此，以城乡一体化治理进而“市域社会治理”思路来替代乡村治理，是实现治理现代化的重要目标。
3.从人格化的治理模式转向治理法制化。法制化是现代社会的突出特征之一，乡村治理的法制化是治理现代化的基本属性。当前的乡村治理体系已然处在自治、法治、德治相结合的发展路径上，但法治的程度依然有很大的提升空间。一方面，农村居民的守法行为基本源自于内化规则、习俗与礼貌，其懂法、用法程度依然较低；另一方面，村“两委”在乡村治理过程中也会有简单、粗暴的行为，甚至与法律法规有所冲突，治理的法制化亟需加强。
4.从治理内卷化转向治理高效化。治理内卷化是指乡村治理中存在的治理权力过密化、基层民主自治空间遭挤压、村民参与治理不足等导致治理成本快速增加但治理效能却缓慢提升甚至徘徊不前的问题，而治理高效化则是针对内卷化问题和现代化发展要求所提出的治理目标。治理高效化既包括用现代治理技术替代传统治理手段，也包括以透明化的治理过程和结果替代模糊的、监督缺位的治理过程和结果。一方面，以数字化、智能化为代表的现代治理技术，可以延伸民主投票、村务决策等公共事务的民主半径，提高公共产品和公共服务的供给质量，提升乡村治理的多元参与性和受监督程度，是确保善治、共治的重要手段。另一方面，治理过程和结果的透明性是保障治理主体开放多元、治理程序合法正义、治理过程高效合理、治理手段和结果都能够被监督的关键要求，是治理体系和治理能力现代化的重要目标。
5.从治理方式统一化转向治理精细化。精细化治理摒弃千村一面的治理思路，针对不同的治理对象和治理需求，采用最为适配的治理手段，以对症下药、因地制宜为原则。一方面，当下发展的不平衡突出体现在区域间、城乡间和个体间的显著差异上，不具备单一治理模式的现实基础。另一方面，治理现代化是满足个体全面发展需求的治理改进过程，而个体及个体需求的多样性就从本质上规定了治理的精细化要求。所以，现代化的治理要紧紧抓住区域发展需求和资源禀赋，立足自身特点，以差异化视角和精细化手段，精准提高治理效能。
二、推进乡村治理现代化的两大难点
在推进乡村治理现代化的进程中，面对农村空心化的突出特征和持续趋势，基层治理一方面要以共同富裕为目标，回应基本公共服务均等化的社会需求，另一方面又要将公共服务供给效率维持在合理的范围内，这是一个现实难题。与此同时，乡村治理现代化既要坚持村民自治的基本方向，发挥农民的主体性政治地位，又要贯彻国家治理理念，平衡基层治理自治性与行政性间的关系，这也是推进乡村治理现代化的难点。
（一）妥善处理基本公共服务均等化与公共服务供给高效率间的矛盾
乡村治理高效化最直接的要求就是提高治理效能，控制成本——收益比，尽量“花小钱办大事”。然而，这在农村具有较大的难度。广大农村地区尤其是中西部农村地区存在着严重的基础设施或公共服务短板，但还兼具明显的空心化、老龄化问题。一方面，基本设施和基本公共服务短板明显：饮用水安全性和便利性不足，电力供应存在缺口，道路硬化率偏低、路面狭窄、缺乏管护，医疗、养老及教育等公共服务数量不足、质量较低，互联网基础设施建设明显滞后于城市，光纤网、宽带网在农村的有效覆盖不足。另一方面，对于很大一部分“短板”明显的村镇，受地形地势、劳动力流动等因素的影响，空心化程度高，且居住形态分散。这就形成了亟待解决的治理难点：这些“短板”村镇的“短板”较短，亟需补齐，但优化提升所需的建设、管护费用高，利用率偏低，总体经济效率明显不足。基于此，学界和政界都曾提出过“有些村就几户人家，是不是也要给他们修桥、铺路，配套医院、学校？”“这样做的成本是不是过高？甚至高到与产生的社会效益不相匹配？”等疑问。所以，如何破解乡村治理在该类地区中公共服务供给“补短板”与“提效率”间的矛盾，是治理高效化进而现代化的一个难点。
（二）妥善处理乡村治理自治性要求与行政性倾向间的矛盾
“政府的边界和角色是社会科学家必须应对的一个难题”，乡村治理现代化在追求治理主体多元化的目标时，如何界定好各级政府的角色和功能，如何发挥好各治理主体的能动性，如何平衡好乡村治理的村民自治需求与落实乡镇及以上政府机构要求之间的关系，无疑是当前乡村治理现代化的难点之一。
从治理体系和治理能力现代化的内在要求出发，村民自治要向参与性、回应性、规范化和程序化推进，即加强农民的治理主体地位和自治的范围、深度。村民自治的制度化建设无疑是乡村治理体系现代化的制度基础。同时，当前乡村治理的基本格局是“乡政村治”，乡镇与村庄之间是指导与被指导的关系，而不是支配性的领导与被领导关系。这一治理安排从组织架构和事务推进上强调的也是村民自治的制度化建设。
但在具体实践中，随着国家财政支出能力增强、从严治党向基层延伸和技术治理手段的运用，目前乡村治理进入强国家阶段，村民自治被越来越大地纳入国家统一治理的整体范畴。目前，绝大多数地方的村支书、村主任和集体经济组织董事长“三职一肩挑”。村主任既是村民自治的代理人，也是党在基层自治中的代理人，这就不可避免地导致基层治理多被上级政府的诸多任务和考核要求所限制，陷入“规章驱动的政府”而不能自拔，行政化倾向日益凸显。因此，在推进乡村治理现代化的进程中，既需要激活基层治理的自主性，避免国家治理消解基层治理；又需要将国家治理能力转化为基层治理能力，实现国家治理与基层治理的相互强化。
三、破解思路
（一）以均等化的布局理念，确保兜稳农村基本公共服务网底
公共服务内容众多、外延广阔，也有多种分类方法。根据不同公共服务在公平性、重要性上的差异，可将其中最核心最基础的部分划归为基本公共服务。基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化。基本公共服务具有三个主要特征：一是惠及最大多数人；二是具有普遍社会性并由政府主导提供；三是对公平性要求较强。其中，基本公共服务中的民生类服务，即义务教育、公共医疗卫生和社会保障服务是重中之重。按照保障基本民生的总体要求，要严格遵循“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障、文体服务保障”9个方面、22个大类、80个基本公共服务项目的国家最低标准“补短板”，这一过程中不能过多考虑经济效率的问题。
一方面，对于涉及到基本生活且不易从其他渠道获得的、难以被乡级或县级公共服务覆盖到的基本公共服务，应本着“民生第一、效率第二”的原则，优先保证农村居民的正常生活，如安全饮水问题等。按照基本公共服务均等化的政策思路，这类服务的水平至少要达到标准化的程度，这是共同富裕的本质要求，也是全面建成社会主义现代化国家的要求。另一方面，从看重短期成本——收益转向对长期发展成本与效率的权衡。为仍留守在村的少数居民提供基本公共服务在短期内可能不经济，但从长期角度来看，“凋敝”的只是一个特殊阶段下农村居民的生产生活表象，而不是整个农业、农村和农民。不管未来村庄是以新型农业经营主体、龙头企业为主体在村域内进行规模化农业经营活动，还是会成为一二三产业融合发展的新业态所在地，村庄都不可能缺少必要的基础设施。因此，规划时要从长远发展的角度，合理布局公共基础设施，尤其要利用好周边乡镇甚至县级公共服务资源，注重使用的可及性而非简单平均布设设备、场所，做到在长期内提升村庄的生活、生产功能。
与此同时，要关注农村社会转型进程，强化农业农村优先发展政策体系。一方面，对于农村要充分考虑其农业弱质性和城镇化、工业化转型过程中所带给农村的更为严峻的老龄化、空巢化现实，有针对性地向农村供给专项扶助政策。以养老为例，目前国家虽然出台了一系列养老制度规定，但对于农村养老发布的专门制度却比较少，向农村的倾斜程度不足，这不利于农村养老和乡村治理现代化建设。事实上，由于农村的老龄化、空巢化程度远高于城市，且医疗服务水平较低，积极养老和健康养老的难度更大，因此，城乡间养老政策路径应该同中有异、向农倾斜。也就是说，在政策设计中，一要有针对性，在城乡融合治理的框架内考虑农村的特殊情况；二要有倾向性，适当提高农村基础养老金水平；三要考虑农村的实际情况，充分研究可行性和成本——收益问题，切勿为了政绩和形象就盲目上马“高大上”的养老项目。另一方面，城市的职业技能培训服务水平、居民数字化素质均普遍优于农村，因此要以弥合城乡间劳动力素质差异和数字鸿沟为目标，出台倾向于农村的组合政策，重点关注农民的职业技能培训、职业资格认定、数字技术培养，为农民、农村赋权赋能。
（二）以一体化为提效策略，促进公共服务可及性提高
有的放矢、对症下药，实践中要精准确定目标，并根据具体情况，找到破解“补短板”与“提效率”的可行路径。优化提升公共服务的目标是切实提高公共服务的可及性及利用效率，而非在每个乡镇甚至每个村都布置各项公共服务基础设施。医疗、教育、助餐、助浴等公共服务具有效益的外溢性特征，但在传统的政策藩篱和技术手段下，外溢半径小于潜在值。
破解思路是，要突出强调公共服务设施的共享性，以共享性促进设施布局的合理性，以布局合理性提升设施利用的高效性。县乡村公共服务一体化是在县域内的城市和乡村间实现的公共服务一体化。县域内的城区包括县城城区所在地、中心集镇等，乡村包括所有村庄及一些社区等。县乡村公共服务一体化的核心是县域内所有居民都能均等地享受到基本公共服务。这是一种在县域内城乡基本公共服务没有差异的状态，是实现共同富裕在基本公共服务方面的体现。
按照县乡村公共服务一体化的发展思路，以县域整体谋划、整体发展为方向，利用促进生产要素和服务自由流动的一整套政策和“互联网+”等数字技术，充分扩大公共服务的覆盖范围，提升边远地区、经济欠发达地区被县级、乡级公共服务覆盖到的范围及程度。县乡村公共服务一体化要在综合考虑居民际需求、公共服务辐射半径、成本——收益比等多重因素之后统筹规划，使县域内公共物品达到相对均衡的布局。
县乡村公共服务一体化，关键是提高县城辐射带动乡村的能力，促进县乡村功能的衔接互补。在公共服务的县乡村一体化过程中，要注重推进县城基础设施向乡村延伸：推动市政供水供气供热管网向城郊乡村及规模较大的镇延伸，在有条件的地区推进城乡供水一体化；推进县乡村（户）道路连通、城乡客运一体化；以需求为导向逐步推进第五代移动通信网络和千兆光网向乡村延伸；建设以城带乡的污水垃圾收集处理系统；建设联结城乡的冷链物流、电商平台、农贸市场网络，带动农产品进城和工业品入乡；建立城乡统一的基础设施管护运行机制，落实管护责任。在公共服务一体化过程中，还要注重县城公共服务向乡村覆盖：县级医院可与乡镇卫生院建立紧密型县域医疗卫生共同体，利用派驻、巡诊、轮岗等方式发展医疗服务，提升非县级政府驻地特大镇卫生院医疗服务能力；发展城乡教育联合体，深化义务教育教师“县管校聘”管理改革，推进县域内城乡之间校长教师交流轮岗；健全县乡村衔接的三级养老服务网络，发展乡村普惠型养老服务和互助性养老。
（三）以数字化为重要手段，推动优质公共服务资源的均衡配置
数字化既是治理现代化的目标，也是治理现代化的重要方法。数字化与基本公共服务的融合，一是可以使公共服务获得手段实现跃升。这可以减少空间对公共服务可及性的限制，以“信息跑路”的方式代替个体长距离奔波，提高效率、提升使用感受。以数字政务为例，个体对水、电、暖、燃气、医疗保险、养老保险、宽带光纤等服务的购买无需到实体场所，可直接通过手机“一键实现”。二是可以使服务内容获得跃升。通过数字技术，可以实现公共服务的优质资源共享，大幅提升服务质量。网络问诊、线上课堂等形式，就是个体超越空间限制、获得优质资源的典型示例。在公共卫生事件发生的特殊情况下，轻症患者可以网络问诊，学生可以通过“云课堂”停课不停学。可见，数字化的公共服务已成为解决基本民生问题、提高行政效率的关键手段。在实践中，数字技术与农村基本公共服务的融合还存在供给内容偏少、供给主体单一、供给对象有限等问题。鉴于此，要有针对性地从以下三方面入手，不断提升数字化对公共服务和农民农村共同富裕的作用。
首先，在农村基本公共服务的数字化供给内容上，要从点到线，由线及面。目前农村的很大一部分公共服务已经运用了数字化手段，提高了公共服务可及性，例如村级政务服务站、乡镇医院远程医疗、农村中小学校“智慧黑板”等。然而这些只是数字化、智慧化在公共服务中一些离散的“点”，未来的方向是在更大范围内和更深层次上的运用，是对公共服务各个领域、各个环节的数字化改造，要做到从点到线。例如，为了提高优质医疗资源的可及性，可把电话及网络预约挂号、智能排号叫号、电子化病例、手机终端缴费、药品配送等环节串联起来，提高整个服务链条的数字化水平。在从点到线的基础上，还要逐步打破不同项目之间的“各自为政”，实现民政、教育、医疗、财政、城建、司法等部门间数据信息的互联共享，建立公共服务大数据系统，使公共服务数字化由线及面。
其次，在农村公共服务的数字化供给主体上，要从政府供给转为多元供给。可将现有的以政府单主体供给为主的模式，数字化升级为多主体协同供给，鼓励农民、企业、社会组织等利用社交媒体、问政平台等，共同参与公共服务供给，表达多元化诉求、提出多样化措施，以达到共建共享、共同富裕的政策效果。
最后，在农村公共服务的数字化使用主体上，要从“数字优势”群体拓展到全部农村居民。在现阶段的农村中，还存在相当多的以老年人为代表的尚未熟练掌握数字技能的群体。公共服务数字化所带来的可及性增量对于他们来讲，恰恰是难以逾越的“数字鸿沟”。在对公共服务进行数字化升级时，要将该群体考虑在内，开发配套的适老化便利措施，使全民尤其是弱势群体共享发展成果。
（四）以多元化为发展方向，廓清政府尤其是乡镇政府在乡村治理现代化中的地位和作用，激活农民的治理主体性
与国家治理针对整体社会不同，基层治理是重点回应群众需求和维护基层社会秩序。乡村治理现代化的发展方向是公共政策精准化供给与多元主体共治，使各方诉求得以表达，各种力量得以发挥。在治理体系建设中，基层治理具备一定的独立性和自主性，推进乡村治理现代化需妥善处理国家治理与农村基层治理的关系，廓清政府尤其是乡镇政府在乡村治理现代化中的地位和作用。
首先，坚持政府和村“两委”在乡村治理中的基础性作用。我国的发展经验尤其是脱贫攻坚成果表明，村民自治不意味着政府的隐退，一个稳定的、能确保社会制度与规则有执行保障的政府是治理有效的基础性条件。治理规划必须坚持党的领导，借助国家的力量，给农村社会发展提供安全、稳定的预期。
其次，在现代化发展方向之下，乡镇政府对村级工作的指导应当保持在“原则性”层面上，适合农民自主决策的事务应当通过村民自治来完成。市县级、乡镇级政府要理顺政府行政权力与农村基层治理之间的体制关系，调整角色定位，从直接参与者向秩序维持者和公共服务提供者的角色转变，为培育村治规则和构筑村庄社会公共性提供保障，进而使农村基层治理获得必要的自主空间。同时，市县级、乡镇级政府要控制直接“交办”给村级的行政工作任务和考核任务，减少过细、过多的规章制度。在基层治理中，一定的规章制度是必要的；但如果这种些规定过繁过细，就会形成政策落实当中的形式主义和文牍主义，也会压抑组织成员的创造性，降低供给效率。
最后，制定与村民利益相容、与乡村内在规则相一致的治理办法，激活农民的治理主体性。只有治理的社会逻辑与村民的经济逻辑一致时，村民才会更多地参与乡村治理，如承担村庄的环境整治、安全巡查等公共事务；只有农村居民和乡村治理的激励机制相容且能产生较大的预期收益时，他们才有可能参与治理行为并发挥效能；如果激励机制不相容或预期收益小于成本，就会造成农民居民在乡村治理中的缺位。在构建现代化的乡村治理体系时，要突出强调农民的治理主体地位。一是基层治理机构要切实回应在村农民的治理诉求，要切实解决农民亟需的养老问题、就业信息问题、农业生产和生活的社会化服务问题以及职业技能培训问题，将农民需求放置在治理内容的最前端。二是各地要丰富农民参与治理的具体形式，完善不同类型的村庄组织，充分发挥村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等组织在村民自治中的表达意见和监督反馈功能。
（五）以法制化治理为行为底线，警惕各级政府和村“两委”的越位做法
法制化是治理现代化的底线要求，要严防各级政府和村“两委”的越位做法，真正尊重村民合法的私人空间、个人习惯和行为偏好。有些基层以乡风文明或美丽乡村建设为“旗号”，粗暴干涉村民的私人领域，不洗碗筷、蹲地用餐、客厅物品摆放凌乱等都要被罚款。治理现代化要求的是法制化、精细化，这样过细的、充满主观性的、职责越位的治理规定明显与治理现代化理念背道而驰。这种行为不仅不能起到有效治理的作用，还会使村民产生抵触情绪，破坏村民自治的社会氛围，扭曲党以人为本的执政理念，要高度警惕。
（六）以全社会之力，充盈乡村治理资源，多渠道引入、培养乡村治理人才
笔者调研发现，很多村庄治理能力低的主要原因是缺乏必要的公共事务处置资金。“穷的村集体是没办法带领富人，掌握话语权，或者做出更多决策的”，这是基层工作者表达在治理方面有心无力的现实写照。所以，上级政府应给予农村基层与其治理任务和范围相匹配的、制度性、长期性的、稳定的资金支持，切实保障农业农村优先发展；鼓励社会资本以合法合规的形式进入乡村，继续巩固市场在资源配置中的作用，拓宽基层治理的资金来源。村集体也应发挥好自己所掌握的村集体资产的最大潜在价值，利用自身优势、尊重市场规律，为基层治理提供经济支持。
缺乏人才的治理体系只能勉强维持低效运转，不可能实现治理现代化。当下普遍存在村“两委”成员年龄大、受教育程度低的问题；同时农村教育、医疗等基本公共服务也存在工作人员数量不足、质量不高、流动性大等重大问题；更为关键的是，长期存在的城乡间差异导致农村人才被源源不断地虹吸至城镇，使得城乡间人才缺口呈现扩大之势。对此，一是要根据不同区域、不同经济发展情况和治理情况，鼓励将适宜职业化的村级工作进行职业化、规范化运作，甚至可以考虑面向市场招聘村“两委”工作人员，待遇与工作量和工作绩效相挂钩，改善村级自治组织的年龄结构和教育结构，提高办事效率。二是要改良教育、医疗等公共服务共同体的运作机制，将村级公共服务与乡镇级甚至县市级纳入到一个激励机制相容的共同体之中。共同体不仅要形成利益——效益共同体，还有成本——风险共同体，缓解现阶段诸如上级医生下沉只走流程不走心，下级医生不愿利益被分割或无法获得业务水平提升机会的两难现象。
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所；中国乡村发现网转自：《乡村治理评论》2024年第2期
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