——以湘南某县为例
随着社会和经济的发展，农村“空心村”现象越来越严重，成为农村规范村民建房、推进城乡一体化以及改善人居环境工作中的难点。许多农村村民在老村外或公路边建新房，农村建设用地外延内空，不仅导致土地资源的严重浪费，而且影响了村容村貌、村民关系、安全稳定。
一、“空心村”现象及其成因
“空心村”是中国社会转型期出现的一种特殊现象，包含了双重含义：一是地理的空心，意指新建住宅集中区域快速发展，村庄外围呈现繁荣景象，而村庄中心住宅老旧、各种设施落后，呈现出衰败的景象；二是人口的空心，即农村大量青壮年劳动力外流使得村庄内部主干劳动力缺失。本文所研究的对象为地理意义上的空心。近期，笔者对地处罗霄山脉与五岭山脉腹地的湘南某县进行调研，数据显示：截止2018年12月，全县117个行政村（其中含街道村2个），有102个村不同程度存在“空心村”现象。全县30户以上的自然村有687个，有空心房4908栋，废旧杂房7117间，连片5栋以上空心房的自然村达到了182个，全县一户多宅和旧房无人居住现象较严重。与此形成强烈对比的是，一些想要建房的群众却无法获取建房地基。“外面像个村，进村不是村，老屋无人住，荒地杂草生”已成为许多农村村庄的真实写照。
从表面上看，“空心村”是农民在村外新建住宅而导致老宅闲置和荒废残破的过程，但通过深入的调查和分析，笔者认为农村“空心房”是多种因素交织和相互作用的结果。一是村庄规划不足。该县在2013年启动规范农村建房工作之前，村庄建设基本没有规划，乡镇和村干部大都缺乏规划意识，审批屋基时盲目随意。“人往高处走，房往好处建”的心理使村民纷纷到村庄外围条件相对较好、交通便利，通风、采光度高的地方去建房。有些村干部怕得罪人，批“人情地”，时间一长，老村逐渐变“空”。二是农村土地政策监管的缺失。国家一户一宅的宅基政策在许多农村很难落实，修新房不拆老房，占新基不退老基，村内大量旧宅基闲置浪费也无人管，批少占多，“挪窝”不“腾笼”的现象在该县规范农村村民建房工作以前相当普遍。而且，由于对空置户缺乏相应的政策，户主不处理别人也不好干涉，要想盘活老宅基难度很大。三是社会发展带来的农村人口外迁。随着农业产业结构调整和市场经济快速发展以及城镇化水平加快，大量农民外出打工甚至定居城镇，世居老屋逐渐被放弃或闲置。如该县袁家村五组28户108人，有9户34人因外出务工、经商长期定居城镇并购置住房，造成闲置房屋9栋35间。四是农村传统观念和习俗使然。部分农民对老宅恋恋不舍，即使定居城市，也认为老宅基地是祖上传下来的，保存老宅就是留住了“根”，因此对老旧住宅不拆不转不处理。部分农民存在错误认识，认为土地归我使用就归我所有，老旧房屋一旦拆除就会失掉土地，因此也不愿拆除。还有部分农村出于攀比等原因，拆旧建新面积受限，选择到村外宽阔地建新房，却不拆除旧房。
二、“空心村”改造工作面临的问题
“空心村”的大量存在，使得农村土地资源严重浪费，村庄自然环境恶化，影响村容村貌及农村经济发展，因此，改造“空心村”势在必行。在实践中，许多地方已启动此项工作，如笔者调研的县，政府在整治农村人居环境工作中对“空心村”改造已作出安排，并在事实上已采取部分举措，但在此过程中，也发现许多亟待解决的问题。
一是乡镇干部有畏难情绪。空心村改造是一件“揭盖子”的事情，许多矛盾交织其中。一些乡镇、村干部虽有改造“空心村”的想法，但顾虑改造会涉及利益纠纷，担心自找麻烦，推动工作不积极、不主动。二是“一户一宅”政策执行难。《中华人民共和国土地管理法》规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。笔者调研所在县“一户多宅”现象十分严重，由于历史沿袭、家族宗族牵扯等原因，解决此问题涉及面广而杂，因此执行“一户一宅”政策并不容易。三是拆迁补偿标准难统一。一方面，多方满意的补偿标准难确定，标准低了农户不同意，标准高了财政负担不起，且每户根据实际情况应有差异，差异如何确定更是难上加难。另一方面，“空心村”的一大特点是集中连片，且处在村中央，涉及多户，思想难以统一，一户不同意就难以成片改造。
三、推进“空心村”改造工作的对策建议
改造“空心村”涉及农民根本利益，政策性强，牵涉面广，要坚持从实际出发，借鉴各地成功经验，因地制宜，选择适合本地改造的方式，稳步推进。
一是出台政策，加大宣传力度。在“空心村”整治过程中，要合理制定“空心村”改造的相关政策、评估标准、验收办法和补偿安置方式，努力做到家喻户晓、意见统一，同时要确保操作程序公开透明、公平公正。要充分利用广播、电视、报纸、网络等大众传媒，加大舆论宣传，引导村民转变陈旧的思想观念，积极培育他们的发展意识、现代文明意识、权责意识和参与意识。
二是筹措资金，夯实财力保障。雄厚的财力是推进“空心村”改造的根本保障。要按照“政府主导、专款专用”的原则，各级财政拨付一定专项资金用于改建。将“空心村”改造与美丽乡村建设、农村环境整治和规范农村建房有机结合，整合各部门项目资金。要采取激励措施，鼓励各类涉农金融机构向“空心村”改造提供低息贷款。要引入市场机制，充分利用社会资本，发挥农村宅基地的一部分物权功能和价值潜能，使新农村建设产生内生性的动力，缓解农村基础设施建设和公共事业发展资金不足的问题。要发挥在外资金雄厚的乡贤作用，调动其建设美丽家乡的情感与行动积极性。
三是科学规划，完善基础功能。科学规划是搞好“空心村”改造的关键。结合城乡一体化和农村城镇化发展的历史趋势，科学规划，精心设点，合理布局。按照集约用地、少占耕地的原则，在户型设计、基础设施建设及公共服务配套等方面确保长远发展与农民的实际需要。
四是因地制宜，创新改造模式。“空心村”改造必须坚持因村制宜、“一村一策”，依据各村的自然条件和经济水平等现实条件确定不同的改造模式。从样本县情况看，其改造大致采用了结合旧宅循环利用实施统一建设型、结合农村土地流转实施商业开发型、结合重点项目建设实施拆迁安置型、结合传统古村保护实施旅游开发型等模式，根据当地村委班子凝聚力、土地资源经济价值、房屋历史文化价值等不同进行分类改造，取得了良好效果。
实施“空心村”改造，村民自愿是前提，政府引导是基础，政策扶持是关键，长效管理是保证。改造工作是民心工程、实事工程，更是一项复杂的系统工程。必须在乡村振兴战略大背景下，抓住机遇、迎难而上，切实把“空心村”改造的好事办好、实事办实，提升村民幸福指数。
作者简介：康静思，中共郴州市委党校讲师，硕士研究生，主要教研方向为基层社会治理与基层民主。
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