——县域主体下的政策考察
3月7日举行的十三届全国人大二次会议记者会上，据国务院扶贫开发领导小组办公室主任刘永富介绍自实施“精准扶贫”以来，收效很大，贫困人口已经下降到了1660万，832个贫困县有一半已经摘掉贫困县帽子。这显示了精准扶贫的宏观效果。自2014年中央实施了精准扶贫、精准脱贫战略以来，作为“精准扶贫”的战略实施主体，地方政府也推出一系列新型的扶贫政策。这些行动，政策已经积累了相当多的中观和微观成绩，亟须我们进一步研究发掘，从而更好掌握扶贫进程并根据反馈优化扶贫方案和措施，进而最大化扶贫资源的使用效率，确保全面脱贫目标如期实现。
精准扶贫有着政策创新意义
纵观国际实践和学界研究，主张消除贫困的方式主要有两大流派：一派是以Sachs为代表，认为贫困的根源是“贫困陷阱”，主张实施 “大推动”策略以快速消除贫困。“大推动” 策略的特征有三：一是提供大量的资金，保证贫困国家的资本积累满足经济增长所需要的最低标准；二是实施综合全面的投资包，诱发贫困的因素多而复杂，投资必须成组出现才能做到全面根治；三是“计划者”（如联合国代理机构、国家政府等）负责投资规划和监督，并通过自上而下大规模动员确保尽量多的项目落地实施。
另一派是以Easterly为代表，认为贫困的根源在于“政府腐败”，在信息不对称和缺乏有效激励机制情况下，“大推动”策略是低效率的，主张采取“小规模局部改革”策略，由“搜寻者”（如社会企业家、专业研究者等）通过经验或反复的证伪实验，寻找解决某个具体问题的答案，并通过项目数量、时间和空间的逐步累积以达到消除贫困的目的。
过去70年的扶贫历程，中国取得了举世瞩目的减贫成绩。随着贫困人口的减少和减贫边际效果的减弱，新时期中央政府启动了有史以来政策面最全的精准扶贫、精准脱贫战略；地方政府因地制宜采取了一系列精准扶贫政策包，力争在2020年全面消除贫困。我们以河南省新县作为典型代表，基于全球视野来审视精准扶贫政策的内容和特征。
新县位于河南省南端、豫鄂两省接合部，总面积1612平方千米，辖17个乡镇区（街道）、206个行政村（居委会），总人口36.8万，是国家扶贫开发工作重点县和大别山集中连片特困地区脱贫攻坚重点县。为贯彻落实精准扶贫、精准脱贫方略，新县在实践过程中按照“扶持谁”、“谁来扶”、“怎么扶”进行了一系列的探索。
具体在贫困户的识别方面，政府派驻村第一书记和驻村工作队，所有帮扶干部和责任人通过入户调查，掌握不同家庭的住房、资产、收入和支出，了解致贫原因和贫富情况；然后对照贫困标准、综合考虑“两不愁三保障”因素，坚持公平、公开、公正的原则评议村民都认可的贫困户。这些初选对象进一步接受乡镇审核和县级复审，通过的家庭即被视为贫困户并享受政府提供的政策。
贫困户的救助和帮扶方面，新县政府制定了全生命周期精准扶贫策略，依据人的不同发展阶段实施不同的扶贫政策。对贫困家庭未出生的婴儿，当地政府实施了免费孕检，鼓励在孕期的妇女积极参加免费孕检，了解出生缺陷发生的风险，尽可能减少残疾儿童、患病儿童的出生；对0-6岁的儿童发放免费营养包，改善儿童营养状况；进而避免贫困的代际传递。对6到18岁的贫困儿童和青少年，实施教育扶贫政策，包括在农村学校提供营养餐、建立寄宿学校、为在校贫困大学生提供每年5000元的补贴，以解决贫困家庭子女受教育问题。对18-65岁的农村贫困群体，重点实施就业扶贫和人力资本提升政策。
就业扶贫方面，采取了以下政策组合，一是提供交通补贴鼓励劳动力外出务工，以期增加其工资收入；二是实施易地搬迁政策并将扶贫车间引入集中安置点附近，保证搬迁人口有充分的就业机会；三是开发公益岗位，通过政府购买服务的方式重点雇佣贫困群体，使得劳动技能较低又无法外出的贫困群体能够参与就业；四是实施“雨露计划”，即对贫困人口提供培训以提高其就业技能水平和综合素质，进而实现贫困户增收和就业脱贫。
人力资本提升方面，针对贫困妇女提供开展宫颈癌、乳腺癌“两癌”免费筛查，保证农村妇女的健康问题。对65岁以上的农村贫困老人而言，提供免费体检、抓好五保供养并通过政府购买服务的方式雇佣养老院护理员，解决老年人健康和养老问题。
此外，政府还实施了覆盖所有年龄阶段贫困人口的兜底保障政策、产业发展项目和光伏扶贫政策，其中兜底保障政策主要是基本医疗保险、大病保险、大病补充保险、医疗救助、医疗保障政府财政补助“五道保障线”以及转移支付，目的是减少因病致贫家庭的医疗支出，保障农户的基本生活；在产业扶贫政策下，政府为有劳动能力和产业发展意愿的建档立卡贫困户提供产业扶贫贴息贷款，以发展脱贫产业；在光伏扶贫政策下，政府利用当地较好的光照条件，选择在贫困村和易地搬迁安置点附近建立光伏电站，并将光伏发电出售给电网以增加发电收入助力贫困群众脱贫。
我们可以发现，新县在落实精准扶贫方面，明确使用“大推动”策略对农业、健康、教育和基础设施方面进行投资。相较于非洲的MPV，中国的减贫方案有新的突破：一是扶贫类别多了住房一项，旨在通过易地搬迁和危房改造保障居民住房；二是农业方面侧重于将土地集中起来交由专业化的组织和机构经营，在提高生产率同时通过租金和收益分红的方式分配给农户；三是在健康方面的投资还考虑了未出生婴儿，目的是避免贫困的代际传递。另外，扶贫中也发挥“搜寻者”的角色，例如因村、因户派帮扶官员了解贫困户的致贫原因和需求等信息；寻找与本地资源禀赋相适应且具有带贫作用的产业；对外出务工人员提供交通补贴；对参与培训的贫困户提供补贴；为贫困户、带贫企业提供免息的小额贷款等等。我们认为新时期的精准扶贫政策在结合基本国情的基础上，有机融合了国际两大扶贫流派的政策主张，实现了扶贫的模式创新。
精准扶贫的收效非常显著
我们基于扶贫办登记注册的贫困人口数据，采用模糊断点回归设计方法，评估新县精准扶贫项目对贫困户劳动收入与劳动供给的短期影响。数据显示精准扶贫的收效非常显著，不仅增加了贫困群体的收入，而且大大提升了贫困群体的劳动生产率。从长期来看，精准扶贫的政策仍然有极大潜力尚待挖掘。
第一，精准扶贫项目显著提高了贫困户的劳动收入，且2017年的收入效应大于2016年，收入效应呈现扩大趋势，扭转了已有文献提到的减贫边际效率递减的问题。2016年精准扶贫项目使得贫困户的人均劳动收入显著增加了1377-1752元，相当于平均劳动收入的40%-50%。2016-2017年两年累计的精准扶贫项目对贫困户的劳动收入效应进一步扩大，达到4433-4572元，相当于平均劳动收入的80%。由此来看，2017年的收入效应大于2016年。换句话说，精准扶贫项目对贫困户劳动收入的影响随时间递增。
第二，贫困户的劳动供给受精准扶贫项目影响显著增加，但在短期内劳动生产率的变动并不显著。这一发现要求后续研究对精准扶贫政策的劳动力收入效应进行持续的评估。因为从长远角度看，提升贫困户的劳动生产率是帮助其脱贫乃至致富的有效路径，也是使精准扶贫政策边际效果递增的着力点。如果最终的效果仅仅是延长了工作时间，那么贫困户的收入不会有持续地增加；且随着技术的进步，这部分劳动力面临被替代的风险进而返贫。政策制定者需要有意识地加强对农村劳动力的持续培训，提升其劳动技能进而有感地参与到经济增长中来。精准扶贫项目显著增加了贫困户的工作时间。2016年贫困户的工作时间约增加了2个月，且通过5%的显著性水平检验；2017年贫困户的工作时间增长了3.6个月，且通过1%的显著性水平检验。整体而言，2017年增加的工作时间大于2016年。
第三，精准扶贫项目在短期内对男性劳动人口的劳动供给的促进作用大于女性，但从长期发展趋势来看，女性劳动供给增加的潜力更大。换言之，农村还潜藏着大量的劳动力红利，特别是农村妇女的劳动力供给。有必要加强针对农村贫困妇女劳动力供给决策的研究，助益政策制定者优化政策方案以激励妇女参与劳动力市场，进一步增加贫困户的收入。我们通过数据研究发现，2016年，精准扶贫项目对女性工作时间没有显著的影响，但2017年开始变得显著，女性的工作时间平均增加了1个月，不过显著性水平不是很强，仅通过了10%的显著性水平检验。但对男性而言，2016和2017年精准扶贫项目对其工作时间的影响显著为正，工作时间平均增加了4.3和4.9个月，均通过了1%的显著性水平检验。比较而言，我们发现2017年劳动供给的扩大效应主要来源于女性劳动供给的增加。
第四，通过机制挖掘，我们发现精准扶贫过程中易地搬迁是促进贫困户劳动供给的最主要渠道，产业扶贫的促进效应也十分显著。相对于传统扶贫政策，异地搬迁和产业扶贫项目的一个重要突破和创新是改变了要素的结合方式。将“劳动力与土地要素结合”转变为“劳动力要素与资本、技术、市场要素结合”，使得农户变为工人或“职业农民”，劳动边际产出增加。与此同时，我们也观察到光伏扶贫项目对贫困户的劳动供给并无显著影响。理论而言，光伏扶贫等同于政府直接现金补贴，收入增加对劳动力供给会产生负激励。不过从短期来看，我们没有发现显著的负作用，有待后续研究进行长期地评估。
新县是中国精准扶贫过程中一个代表性较高的缩影，一定程度上有着普遍意义，能让我们深入认知精准扶贫的政策效果。但需要说明的是，我们研究的范围有限，指导意义有限，结论也需要进一步研究论证。目前正处于精准扶贫中后期，丰富和拓展对现有精准扶贫政策的研究，可以很好地捕捉到精准扶贫政策的短期效果，有助于政策制定者对当前精准扶贫效果的把握，并为政府完善政策设计，优化配置扶贫资源以打赢脱贫攻坚战、决胜全面建成小康社会提供决策基础。
作者郑新业系中国人民大学应用经济学院院长；张阳阳系中国人民大学经济学博士生
中国乡村发现网转自：21世纪经济报道
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