摘要：从政策过程的视角看, 脱贫攻坚中的形式主义是政策异化的结果, 其异化的过程比较复杂。各级政府层层加码、决策不科学、下级政府责任和能力不平衡等都可能造成政策异化, 从而形成形式主义。治理脱贫攻坚中的形式主义, 不能简单地“一刀切”, 更要提防为反对形式主义, 从一个极端走向另一个极端。具体的解决办法可以从加强沟通协调、改进过程控制方式、搭建学习和培训平台、对基层政府放权四个方面着手。
脱贫攻坚进行两年多来, 各地各级政府积极响应中央号召, 迅速进行统一部署, 从“六个精准”到“五个一批”, 从行业专项扶贫方案到企业社会积极参与帮扶, 从扶贫纳入政绩考核到多轮多层次的检查督导, 付出了大量的资金、人力、精力和时间, “脱贫攻坚战取得了决定性进展, 六千多万贫困人口稳定脱贫, 贫困发生率从百分之十点二下降到百分之四以下”[1]。不可否认, 脱贫攻坚战中也出现了一些难以根治的形式主义问题, 花费不少但对贫困人口的脱贫没有实质帮助, 不仅容易引起干部和群众反感, 还会混淆上级视听, 让决策部门做出错误判断, 从而造成政策目标扭曲, 弱化政策执行效果。
脱贫攻坚中的形式主义本质上是政策异化的结果。本文从政策异化视角对这一问题加以分析。
一、脱贫攻坚政策异化造成形式主义的过程
政策异化是指在特定的环境下, 由于各种原因, 政策的判断和导向作用以及政策运行的结果严重偏离或否定了原来的预期目标, 变成了另外一种状态, 甚至转化成为对立面的现象。[2]脱贫攻坚中的形式主义, 不管是主动迎合上级所好, 还是逼不得已的被迫行为, 其根源都来自上级的政策要求, 而无论什么样的政策, 只要最后沦为形式主义, 就都偏离了脱贫攻坚政策的总体导向。
(一) 各级政府层层加码导致政策异化和形式主义
例如检查评估多的问题, 这些检查评估来自中央、省、市和县级政府。省级政府为了迎接国家的检查评估一般在全省范围内针对各市县进行检查、督导和评估;市级政府有时候为了表明自己重视的态度, 也会进行检查、评估和督导;县级政府为了更好地迎接上级评估, 也会自己先请第三方机构进行模拟评估。这样层层重视、层层加压, 就造成基层政府忙于应付检查评估, 想方设法完善被检查项目, 甚至不惜造假, 而无暇顾及实际脱贫工作的开展。另外, 检查评估没有统一的标准, 各个专家从自己的角度出发, 检查评估的内容和重点并不一样, 给出的改进建议和指导意见也不一样, 这就造成基层政府无所适从, 方方面面都需要重视, 客观上加重了基层的负担。
各级政府层层加码的原因在于各级政府都面临着很大的政治压力, 一旦出了问题就面临着被问责甚至被免职的风险, 因此, 从省政府到市政府再到县政府, 各级领导都高度重视, 都希望能够掌握第一手的材料以避免出现失误, 但同时又缺乏统一的协调, 各自为政, 最后导致基层政府压力过大, 不得不针对检查搞各种形式主义, 从而严重偏离了检查督导的本来目的。
(二) 过程控制简单粗暴形成的政策异化和形式主义
过程控制是组织控制的一种基本形式, 但在当前的行政管理过程中, 过程控制却经常被用于使行政过程的结果尽量能够指向某种特定的结果, 或者避免最坏结果的出现。换句话说, 就是在结果和过程并不是完全确定的情况下, 过程控制也经常被使用, 这样当过程控制的手段不能达到目标, 甚至妨碍目标的实现时, 这些手段就变成了形式主义。
地方政府采取这种低效的过程控制方式, 一方面是无奈的选择, 另一方面是为了避免最坏结果的出现。首先, 最基层的扶贫工作具体情况千差万别, 农户贫困的原因各种各样, 帮扶的力量多种多样, 脱贫的路径和方式也各有不同, 有的是政策保底性脱贫, 有的是对口扶贫单位的项目支撑脱贫, 有的是县级政府的统筹安排脱贫, 有的是帮扶人员的帮助脱贫, 更多的可能是多种政策叠加的效果, 这样就很难分清楚农户脱贫的具体原因, 因而对具体的帮扶人员无法进行有效的结果控制, 只能进行过程控制。其次, 从前期扶贫工作的经验看, 一些扶贫干部不深入农村农户踏实工作, 对上级要求敷衍塞责、应付差事的情况时有发生, 而这些情况不仅严重损害脱贫攻坚的最终成效, 并且一旦被上级发现, 就会对直接领导造成非常不利的影响, 因此, 需要通过一定的过程控制手段来防止这种最坏结果的出现, 而且制度设计越完善越不容易被钻空子。
但在过程控制中, 如果制度设计不合理, 就会使得为避免工作中的形式主义而采取的措施逼得工作走向另一个极端的形式主义。例如, 扶贫干部被“打卡”拴住, 其本意是严防驻村干部不深入农村农户, 但要求其一个月内必须有20天以上吃住在村, 则属于简单粗暴、不经推敲的制度设计。这种政策设计把驻村干部牢牢拴在农村, 使其没有充足的时间接触外部世界, 也就不能引入外部资源帮助当地脱贫。这种制度安排在设计之初就埋下了政策异化的祸根。
(三) 脱贫责任和脱贫能力不平衡造成的政策异化和形式主义
脱贫责任和脱贫能力不平衡主要表现在两个方面:一个是乡镇政府在管理驻村工作队、帮扶责任人时出现的权责不平衡, 另一个是基层政府和帮扶人员在发展地方经济、帮扶贫困户时出现的责任和能力的不平衡。对于前者来说, 驻村工作队和帮扶责任人一般是上级政府部门下派到基层的工作人员, 有的还是重要单位的领导, 碍于面子或为以后考虑, 基层政府很难有效管理他们, 甚至有些重要部门的领导会把自己的帮扶责任转嫁给基层政府, 从而导致管理制度不能发挥作用, 沦为一纸形式。对于后者来说, 乡镇政府、村“两委”和各扶贫工作队、帮扶责任人是主要的扶贫政策的执行者和具体农户脱贫责任的承担者, 无论是检查督导、考核评估还是完成上级布置的任务, 最终的责任大部分落到了乡镇政府和帮扶人员的头上。同时, 他们也是最了解贫困户具体情况、地方实际和脱贫难点的人群, 也是帮扶贫困户脱贫最需要倚重的人群。但是相对来说, 这些基层政府和帮扶人员在招商引资、发展扶贫产业、给予优惠政策等方面的行政能力并不能与他们承担的责任和所应起到的重要作用相匹配。当他们的能力无法匹配这种责任, 同时又面临着严格考核的时候, 就不得不想方设法寻找捷径以应付考核, “数字脱贫”“产业扶贫中的形式主义”等大多与此有关。在这一过程中, 政策异化是政策执行者 (基层政府和帮扶人员) 的主动行为, 但是这种主动行为具有被迫的性质, 或者说是无奈的选择, 需要和地方政府自利性的主动异化政策执行相区别。
总之, 脱贫攻坚中的形式主义可以看作政策异化的结果, 但这些政策异化表现出的一些新的特征需要注意:一是政府层层加压导致政策客观地产生异化;二是下层的政策设计未考虑总体政策目标导致的政策异化;三是在上级压力下, 下级政府被迫主动异化政策。这三种政策异化是目前政策异化研究领域很少被注意到的问题, 对于研究政策异化过程的“黑箱”有很重要的意义。
二、治理脱贫攻坚形式主义的建议
政策异化的治理并没有固定的模式, 对政策异化的原因从不同的角度分析, 针对不同的具体事例分析, 得出的结论往往大相径庭, 治理的思路也存在很大差异。仅就本文的主题——脱贫攻坚中的形式主义而言, 治理的思路可以从以下四个方面着手。
(一) 省市两级政府和有关领导部门要加强沟通协调, 提高政策和行动的协调性和统一性
完全禁止市级政府的检查督导是不合理也是不可能的。首先, 任何一个层级的政府都面临着脱贫考核的压力, 必然要关心脱贫工作的进展情况, 因为这关系到主要领导干部的政绩, 容不得半点马虎。在这种情况下, 即使政府出台政令禁止他们随意检查督导, 他们也会想其他办法应对。其次, 省一级的检查考核毕竟有限, 很难真正起到督导的作用, 而县级政府工作人员和基层的关系盘根错节, 也很难有效监督, 所以市一级的检查督导仍然是有必要的。为避免前文所说的层层检查造成的形式主义, 关键在于改革检查督导的方式。例如, 市级检查督导全部实行不定时暗访, 事先不打招呼, 直接进村, 这样可以有效降低基层负担;省级检查时要抽调市级人员参加, 以便市级了解上级意图和基层实际;市级检查标准和内容也要和省级的相统一, 以免基层政府无所适从。
(二) 改进过程控制方式, 根据扶贫的客观发展阶段对帮扶人员设置不同的考核管理制度
一般来说, 扶贫工作可以分为四个阶段——了解阶段、制定帮扶措施阶段、措施实施阶段和脱贫巩固阶段。在不同的阶段, 帮扶人员的扶贫工作有不同的重点, 相应的管理制度的设计也应该有不同的侧重点, 而不能只是针对帮扶人员是否在岗进行检查考核。在刚进入扶贫点阶段, 帮扶人员的工作重点主要是先了解所在村和贫困户的具体情况, 分析贫困户的致贫原因和地方经济落后的瓶颈所在。在这一阶段, 对帮扶人员的管理和考核应该侧重于其是否真正沉入基层工作, 是否真正了解贫困户和贫困村的情况, 这时用严格打卡的方式进行考核是必要的, 同时也可以对其进行随机抽查, 看其是否真正掌握了贫困户 (村) 的情况。在第二阶段, 检查考核的重点则应该落实到帮扶措施的制定情况上, 即看其是不是有具体的帮扶措施、措施是否符合实际情况、是否具有可操作性等方面, 而对人员在岗情况的考核可以适当放松。在第三阶段, 应该主要针对措施的落实情况进行检查考核, 即帮扶人员是不是积极落实脱贫项目和帮扶计划、贫困户的脱贫进展情况等。在第四阶段, 应该主要针对脱贫措施的实施效果进行考评, 检查扶贫项目的后期效果, 检查贫困户是否实现了稳定脱贫, 帮扶人员是否进行了后期的跟进等。这样考核的难度和成本会有所增加, 但是能够将结果控制和过程控制很好地结合起来, 真正实现控制目标。
(三) 针对具体的扶贫工作人员和基层政府搭建学习和培训平台, 拓展其发展地方经济的思路, 丰富其帮扶手段
针对帮扶人员脱贫攻坚能力不足的问题, 解决的思路:一是各帮扶单位要尽量选派精干人员, 最好是选择有责任心、吃苦耐劳、学习和沟通能力强、愿意投身于扶贫事业的人员下乡扶贫。二是增强其帮扶能力。可以组织帮扶人员到成功脱贫的地区交流学习经验, 组织帮扶人员中的先进分子介绍典型案例和成功经验, 集中帮扶人员听专家讲座, 搜集扶贫资料, 构建网上学习平台等。三是在建立有效的绩效考核制度的前提下优化激励制度, 调动其帮扶的主动性和积极性。例如, 将优秀的帮扶人员优先列入后备干部, 同等条件下优先提拔等。四是在企业、金融机构、地方政府和帮扶人员之间搭建交流沟通的平台。交流平台可以宣传扶贫优惠政策, 吸引投资, 可以整合扶贫项目库, 以供市场选择和地方政府改进;还可以在一定程度上解决整合企业、金融、政策、公益等方面的社会资源, 形成合力脱贫的攻坚态势。
(四) 给基层政府更多自主发展的权力
针对基层政府权责不对等的问题, 应该增强基层政府的权力, 具体可以从人员管理、财务管理和行政审批三个方面着手。第一, 在人员管理方面, 要加强基层政府对上级下派的驻村工作队和帮扶人员的管理。比如, 将帮扶人员纳入基层党组织生活中, 对其加强党内监督和领导;赋予基层政府对帮扶人员扶贫工作的考核权, 将考核结果作为其以后升迁提拔的重要依据等。第二, 在财务管理方面, 要给予基层政府更多的整合资金、自主使用扶贫资金以及利用社会资金和金融信贷资金的权力。当然, 这需要以完善资金使用责任追究制度为前提, 以免资金被挥霍浪费。第三, 在行政审批方面, 主要是扩大基层政府在招商引资方面的审批权限、给予引进企业优惠政策的权力、政府公益性项目的自主建设权力等。当然, 这些权力的扩大也需要以加强指导和划定底线为前提, 以避免恶性竞争和盲目上马项目。
中国乡村发现网转自：领导科学2018年20期
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