2015～2018年，经过全国人大常委会和中央全面深化改革领导小组授权，在全国33个地区进行宅基地制度改革试点。中办、国办要求“在坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的前提下，探索宅基地自愿有偿退出机制、探索宅基地有偿使用制度”。宅基地制度改革焦点在于“双有偿”策略，即宅基地自愿有偿退出和宅基地有偿使用策略，关键在于充分考虑并尊重农户的意愿和地方的资源禀赋，根据不同人群的需求进行调整，从而实现政府与农民利益“双赢”的政策目标。
一、现有宅基地“双有偿”策略存在的问题
1. 有效阈值问题
“有效阈值”是指宅基地“双有偿”涉及的费用、面积、期限等“最低值～最高值”。宅基地有偿退出，涉及补偿的下限和上限，即宅基地退出农民能接受的最低补偿值，村集体或者地方政府能承受的最高补偿值，是补偿的有效区间范围，既要符合农户的实际情况，又要起到政策激励的效果；宅基地有偿使用，则涉及有偿使用的面积、期限、费用、缴纳频率等阈值，以及缴纳对象界定、费用缴纳方式与管理等内容。
关于宅基地面积阈值。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款明确规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。而《湖北省土地管理实施办法》（2014年9月第4次修订）第三十三条规定，“农民兴建、改建房屋宅基地（含附属设施）总面积，使用农用地的每户不得超过140平方米，使用未利用土地（建设用地）的每户不得超过200平方米。市、县人民政府可以在上述限额内，根据本地人均耕地情况确定本行政区域内农民住宅占地标准”。由此可知，相关法律规定农村村民一户一宅，面积法定。有些农户为了获得多处免费的宅基地，竟采用了夫妻离婚或者子女与父母分户的方式。在实地调研中，当我们问及农民是否知道“一户一宅”的法律规定时，农民经常会反问我们：“法律是否也规定了城里人一户一宅。为什么城里人一户多宅无人关心，而关心农民的一户多宅？”。农民的反问，应该引起我们对一户一宅、面积法定的反思，其主要问题在于户与宅不匹配、人均面积标准值的缺失。
目前“户”的概念内涵明确，就是公安部门颁发的户口簿所登记的全部家庭成员，一本户口簿中所登记的全部家庭成员为一户。但一户家庭成员数量的差异没有反映宅基地面积差异性。因此，现有宅基地面积标准值按户执行，存在如下问题。一是没有体现区域差异（如经济发达地区、传统农区与落后的丘陵山区等）；二是没有体现区域内人均资源禀赋、宅基地容积率、建筑密度、地下空间使用等差异；三是没有考虑户内总人口、人口结构等差异。因此，宅基地制度改革应该因地制宜、因人制宜，综合考虑户均、人均宅基地面积标准值，防止部分家庭利用政策漏洞，通过离婚分户、大户分小户，免费取得更多宅基地。
“双有偿”策略之一就是探索有偿退出宅基地。即对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的农户或者进城农户探索自愿有偿的方式退出宅基地。由于有偿退出的宅基地，涉及历史遗留原因、合法继承、超法定面积、一户多宅、一户多基，非本集体成员等多种情形。确定其补偿阈值应该遵循“尊重历史，以质划级，按级作价，梯度递增，集体能接受，农民能承受”等原则。
“双有偿”策略之二是探索宅基地有偿使用制度。即对符合宅基地退出条件而不选择有偿退出的，采用有偿使用的约束机制。根据我们的调研，部分地区收取的有偿使用费用过低，涉及农户数量少，费用级差小。如果大幅提高有偿使用费，其效果反而不好，因为面大额高，多数人交不起也不愿意交，村集体又没有强制执行力，那么规定就形同虚设。这就意味着目前部分地区宅基地有偿使用费的阈值设计没有达到改革初衷。另外，由于我国宅基地制度历经数次变迁，成因复杂，时间节点不一。在实施“双有偿”策略时，需要尊重历史，既要保护大多数农民的利益，又要保证国家法律法规的严肃性，还要确保农村社会稳定。
2.宅基地退出指标的使用问题
关于废弃、闲置宅基地处理及其指标的使用，我们目前采用较多的是设置建新区和拆旧区，通过城乡建设用地增减挂钩政策，实现土地与财富互换的目标。例如通过规划引导农户到城镇、中心村或者居民点集中建设（建新区），将废弃的、闲置的、一户多宅、一户多基、易地搬迁的宅基地（拆旧区）复垦，产生的多余用地指标通过城乡建设用地增减挂钩政策进行交易。据报道，在国家级贫困县金寨县，到目前为止，全县已腾退宅基地2.3万亩，复垦新增耕地1.8万亩。通过在全省范围内流转交易城乡建设用地增减挂钩的节余指标1009亩，以每亩48万元价格，收益达到4.84亿元。而河南省郑州市则通过宅基地“复垦券”交易方式实现城乡建设用地增减挂钩。其中，易地扶贫搬迁贫困户和同步搬迁户农村宅基地及相应的其他农村集体建设用地拆旧复垦的为A类复垦券。其他农村宅基地及农村建设用地拆旧复垦的为B类复垦券。按照复垦后耕地地类、质量等因素确定不同类别的起始价。2016年12月，首批6000多亩宅基地A类复垦券以每亩30万元的熔断价格全部售出，总成交额达18.4亿元；2017年3月，首次拍卖宅基地B类复垦券7300余亩，拍得7.26亿元。在浙江义乌市，则通过宅基地“集地券”的模式实现城乡建设用地增减挂钩。“集地券”是义乌市将全市范围内农村地区的零星建设用地复垦为耕地等农用地，经验收合格后折算成的建设用地指标。通过“集地券”管理制度，义乌市将废弃闲置的农村低效建设用地进行复垦，腾退的建设用地指标和耕地指标在全市统筹使用。根据政府公布的“集地券”兜底价每亩40万元，扣除相关安置成本后，村里可以得到一笔可观收入。由此可知，目前城乡建设用地增减挂钩，实质就是建设用地的指标转移。城乡建设用地增减挂钩政策的实施，为区域发展拓宽了资金来源渠道。
但是此政策实施过程中存在以下问题。一是增的地方建设得很漂亮，但减的地方复垦不尽人意。调研发现，建新区借助新农村建设、美丽乡村建设等措施，的确是建筑外观整齐划一，房屋错落有致。但建设美丽乡村，是要给乡亲们造福，不要把钱花在不必要的事情上。二是，将农村建设用地复垦产生的指标全部通过增减挂钩转移到城镇或者发达地区，但欠发达地区下一步要实施乡村振兴或者产业发展时，就受到基本农田保护率高、建设用地指标少等瓶颈制约。因此，部分地区不能只顾眼见利益，将全部旧宅基地复垦为耕地，并通过城乡建设用地增减挂钩的方式转移出建设用地指标，一旦将来要发展和振兴，将会遭遇到发展无地的硬约束。
二、宅基地功能拓展及案例分析
随着经济社会和城乡融合发展的推进，宅基地内涵发生了很大变化。近期研究农村宅基地功能扩展的理论与实践模式时发现，宅基地功能在时间、空间和属性上其内涵都有很大扩展，已经从生产和居住功能，扩展到文化、生态、景观、财产、社会保障和政治稳定功能等。基于宅基地功能扩展理论，绝望之处就是希望之地，当前农村破败的房屋和废弃的宅基地就有了用武之地。下面分析两个案例。
案例一：湖北省广水市武胜关镇桃源村。十多年前，该村多是石头垒砌的房屋，断壁残垣、破烂不堪。但是，历史的破败却受到艺术家的青睐，且通过他们的智慧变成旅游胜地。北京绿十字生态文化传播中心主任孙君的出现，让村庄起死回生。由于该村四面环山，一条溪流穿村而过，将村落一分为二。200多处石头民居，田野间2万多棵柿子树，茶园、稻田、山林、水库星罗棋布，是一个山清水秀、鸟语花香、群山环绕、民风淳朴的地方。孙君按照“保持原貌、修旧如旧”的规划理念，对每个自然湾、建筑景点、居民石屋、林场河流以修复为主，充分彰显古朴风貌。通过产业融合、三产联动，发展农家乐，如今这个村成为了全国“十佳美丽乡村”。
案例二：湖北省宜城市流水镇莺河村。2015年至今，承担宅基地制度改革的宜城市相继编制并出台了关于宅基地退出的相关政策，产生了良好效果。其中一个典型就是流水镇莺河村。村集体没有实行大拆大建的模式，而是利用15户腾退的和80多户使用权流转的宅基地，由村集体经济组织进行连片开发，依托自然风光和资源优势启动“醉美莺河”建设，打造有乡土味道的特色村庄。原来农户旧住宅，现在变成了农家餐馆；以前的茅坑，外观不变，里面却装上了现代化的抽水马桶；以前低矮的畜禽舍，如今通过修缮，成为现代化的自动麻将室和棋牌室；建成索桥、漫水桥、樱花大道等观光旅游景点，装扮古井、吊桥、水车等设施，让乡村靓起来；通过种植蔬菜、绿篱、花卉，让乡村美起来。现在该村成为了湖北省美丽乡村建设试点村，每天接待游客平均800余人次，全村呈现出一派“村美、人和、业兴、家富”的景象。
三、讨论
宅基地制度改革试点工作2018年底就要收官了，在调研中，有些地方提出了一些问题。例如试点区和非试点区、传统农区与发达地区，偏远农村与城镇郊区、成员权与非成员权、历史遗留和现实情况等出现不平衡，改革的短期成效和长期目标存在不一致等，另外还存在宅基地有偿使用费的长期收取、有偿退出的补偿资金筹集、宅基地房屋等贷款抵押物处置、宅基地增值收益分配以及改革政策的持续性等问题。因此，需要对宅基地“双有偿”策略的成效进行系统总结、对下一步修法进行科学设计，循序渐进。城乡建设用地增减挂钩更要先谋而后动，不能被眼前的指标红利冲昏了头脑，应该为本地的乡村振兴预留后备资源。
（作者单位：华中农业大学公共管理学院）
中国乡村发现网转自：中国土地科学（微信公众号原创）2018-05-25
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