摘要：近些年,农村的经济发展迅速,农村的面貌焕然一新,取得了许多可喜的成绩,但是一些农村仍存在着黑恶势力,他们简单粗暴的处事方式严重威胁和损害农民的人身安全与财产安全,严重阻碍和危害了农村的民主与法治建设。农村黑恶势力是一种社会弊病,由于农村蕴藏着巨大的经济利益及国家对农村的管控相对滞后等多种原因促使其产生,所以不可能单纯的依靠某一措施去治理,我们应当建立一整套持续性、常规化的对策,如加强对农村经济财产的监管和完善农村的相关法律制度等,用来压缩农村黑恶势力获得利益的空间,削弱黑恶势力的实力,并最终铲除农村黑恶势力产生、发展的“土壤”。
黑恶势力一词最早出现于1994年中央政法委下发的 《各地应当注意研究当前农村黑恶势力现象》 的通告里,它是一个政策性的概念而非一个专业的法律术语。黑恶势力是涉黑组织和恶势力组织的统称,在大多数农村地区主要是存在着恶势力组织,而涉黑组织主要存在于城中村和城乡结合部。俗话说“冰冻三尺, 非一日之寒”,农村恶势力组织的滋生、发展和蔓延成为涉黑组织也是一个从小到大的过程,所以中央提出对黑恶势力要坚持“打早、 打小”的原则,将其遏制在萌芽之中。近些年,在新农村建设中,政府在努力加强和创新农村社会管理模式,确保农民安居乐业、农村社会和谐安定,朝着社会主义新农村建设的总体目标奋发前进;与此同时农村的经济发展迅速,农村的面貌焕然一新,取得了许多可喜的成绩,但是一些农村仍存在着黑恶势力,他们简单粗暴的处事方式严重威胁和损害农民的人身安全与财产安全,严重阻碍和危害了社会主义新农村建设。
一、 农村黑恶势力的危害
(一) 黑恶势力扰乱了农村的治安秩序
经过30多年的改革开放,我国农村人口不断向城镇迁徙,目前常住人口城镇化率已经达到55%,现在农村主要以老人、儿童、妇女这些依附型人格主体为主,他们更容易受到黑恶势力的欺凌。例如,笔者所在的乡镇在上世纪90年代是一个远近闻名黄牛养殖基地, 大多数农民家里都养着一两头牛,但进入21世纪之后,由于大量青壮年劳动力外出打工, 村里的治安日益恶化,因当时房子都是用泥土砌的砖,从外部较容易被扒开,一些恶势力就趁深夜从屋外扒开农民的墙,将牛牵走;村民报案后派出所又无法破案,导致许多农民都不愿养牛。同时,农村黑恶势力的许多犯罪恶行事前并无预谋策划,往往因区区小事或蝇头小利临时起兴,恶性突发,随意性大,他们殴打他人毋需理由,敲诈财物不论原因;很多犯罪都是在光天化日、众目睽睽之下明火执仗地实施[1]。所有这些都说明,黑恶势力对农村的治安产生了重大的负面影响。
(二) 黑恶势力破坏了农村的民主选举
黑恶势力看到了农村蕴藏着巨大的经济利益而积极参与到农村的选举中来,为了顺利当选他们使用各种手段拉拢选民。有的许诺村民如果他当选就给予什么好处,这属于一种事后的兑现;有的直接在现场或在选举日前的几天内给选民送去一些钱财、烟酒、大米、面粉等财物,利诱选民选他;有的则是赤裸裸的现场威胁,例如贵州严郁华就是在选举现场持械威胁选民而被公安机关当场抓获的。农村黑恶势力的这些破坏行为不仅使国家耗费巨大的人力、物力、财力组织的选举流于形式,而且也没有起到培养农民权利意识、民主意识、主人翁意识的作用,严重阻碍了农村的民主、法治进程。
(三) 黑恶势力破坏了农村的法治建设
近些年,农村里的“非法讨债”现象越来越多,农民欠债主要是欠他人的债和欠银行的债。农民因各种缘由无法偿还到期的私人之债和银行的惠农贷款,在对这些农村里的“老赖”多次催款无果的情况下,债权人往往将这些债权或请农村黑恶势力去讨债,或直接干脆将这些债权贱卖给一些农村的黑恶势力,而他们会采取直接索拿欠债村民财物,殴打、非法拘禁、威胁、恐吓、甚至是绑架欠债村民及其家人,逼迫其还款,这严重破坏了国家的法治建设。另外,农村黑恶势力有时也会公然抗拒执法,例如2001年安徽省临泉县宋集镇宋寨村党支部书记宋友军不交提留、不服从县里的管理,而且宋友军带领手下肆意殴打村民,充当“地下法庭”,当临泉县公安局10名民警前往宋寨村抓捕犯罪嫌疑人时,宋友军指使手下及村民围攻办案人员,当场打伤7名公安民警。
(四) 黑恶势力腐蚀了基层的公职人员
黑恶势力与官员腐败就好像是一个人与自己的影子,只要在有“光”的情形下就能同时看到他们,而这个“光”就是农村巨大的经济利益。农村的黑恶势力很清楚如果没有政治庇护和“合法”的身份,其不可能“坐大坐强”, 既得的利益也无法保障;而基层的公职人员由于经济待遇低、意志立场不坚定等原因又很难抵制住黑恶势力“糖衣炮弹”的诱惑,这类人员往往官僚意识较为严重,认为“山高皇帝远”没人能管得到他们,当面临巨大的利益时这些人很容易相互勾结、沆瀣一气,侵占、瓜分农村的资产。
二、 农村黑恶势力产生的原因
(一) 农村蕴含的巨大的经济利益驱使着黑恶势力的出现
村委会掌管着集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等资产,也掌管着惠农资金的分配, 所以一些人仗着宗族的势力不顾一切竞选村主任,当选后就会利用职务的便利以各种非法手段侵吞、截留、变卖集体财产,在村里又横行霸道、寻衅滋事、欺压村民,最后演变为黑恶势力。而且在一些有利可图的事情上,一些人也会相互“联合”在一起,形成恶势力组织; 例如在笔者所在的乡镇,一些回民组建了一个从农村到县城的公交车队,为了保证自己的客源,不让途经该地的其他乡镇或农村的客车在他们所在的乡镇的道路上载客,否则就砸车打人,笔者在上高中时就发生了好多起砸车打人的恶性事件,现在其他乡镇或农村的客车不在这个乡镇载客已然成了一个潜规则,这些人就是靠拳头打出来的“路霸”,而起因就是为了争夺利益。
(二) 国家对农村的管控相对滞后
自从我国撤销人民公社设立乡镇政府以来,鉴于以前对农村管控的太严,严重阻碍了农村的发展,政府不断的给农村“松绑”,以便发挥农民的积极性、创造性。而现在基层政府有事才到农村或者让各个行政村的负责人到镇里去开会,平常很少去农村倾听农民的疾苦,懒政、怠政现象较为普遍。例如瓮安事件,如果一些长期积累的社会矛盾得到政府及其相关部门的重视并得到妥善的解决,就算当地黑恶势力对该事件起到推波助澜的作用, 也不至于有那么多的农民、城镇居民蜂拥而上去打、砸政府机关。而且,当农民的利益需要受到侵害而通过正常渠道收效甚微,或者根本不能得到维护和保障时,他们就将求助的视线转向黑恶势力,形成“有困难找黑社会”的尴尬局面[2]。这就为农村黑恶势力的产生提供了 “业务来源”。同时,政府没有对农村受过刑事处罚、治安处罚的人员和农村剩余劳动力进行有效的监控,也没有积极引导他们去创业或就业,这给黑恶势力提供了“人力资源”。
(三) 相关法律不健全给农村黑恶势力的产生提供了可乘之机
我国 《村委会组织法》 没有对参与村委会选举的候选人规定一些限制性条款,对资格审查的规定较为笼统,仅仅是一种形式审查,这就等于给黑恶势力介入农村选举打开了大门; 此外,对破坏农村选举的行为规定选举结果无效,由乡级或县级政府负责调查并依法处理, 处理的结果无疑是承担一些行政责任,因为我国刑法中的破坏选举罪并未将这类行为纳入打击范围,惩罚力度较小,无法威慑黑恶势力破坏农村选举的行为;同时对村民行使罢免权的规定可操作性不强,出现了罢免难的问题,也无法让村民将黑恶势力及时的清除出村委会。
(四) 部分基层政权和村委会有意识的培植农村黑恶势力
以前乡镇政府和村委会为了完成计划生育指标和农业税收缴的任务,不惜采用“恶人治村”的手段将黑恶势力扶持到村委会中,利用这些人来完成难以完成的任务。而现在,农业税早已全面取消,中央对农村采取“多予少取”的原则,农民几乎不再缴纳各种税费;而计划生育政策也发生了变化,允许一对夫妇生育两个孩子。所以,现在乡镇政府和村委会主要面临的难题是征地、拆迁和村民破坏耕地(在耕地上建住宅、将土壤卖给砖厂、擅自改变耕地的用途等)。为了解决这些难题,他们利用村民畏惧黑恶势力的心里,指使一些黑恶势力恐吓、威胁村民,强迫村民按照政府和村委会的指令行事,以达到顺利完成工作的目的,而这种“工作方式”又的确起到了明显的效果,所以部分乡镇政府和村委会愿意培植黑恶势力来充当马前卒。
三、 治理农村黑恶势力的对策
黑恶势力是一种社会弊病,由于促使其产生的原因有很多,所以不可能单纯的依靠某一措施去治理,我们应当完善政府主导、社会协同、村民参与、法治保障的社会治理体制,推进社会治理精细化。
(一) 加强对农村经济财产的监管,切断农村黑恶势力的经济来源
1. 村委会应主动引导农民去监管农村集体资产和扶贫、补助资金。村民监督村委会首先要了解村务公开的事项,知情权是监督权的前提;但在现实中,村务公开不到位的情形较为常见,村委会的成员要从权力观念向义务观念转变,主动将村财务资金的收支情况、村集体财产的承包方案、惠民补贴的事项、征地补偿款的分配与使用等等,综合运用村务公示栏、 村里广播器、村务公开事项宣传单、手机短信等等手段来让村民知悉,等了解之后,村民可以跟进监督自己所关心的事项,不给黑恶势力侵吞集体资产留下漏洞。
2. 相关主管部门对征地补偿款和扶贫、补助资金要专项核实、专项发放、专项审计。关于征地补偿款, 《土地管理法》 规定由农村集体经济组织管理、使用和安置,但实际上这个集体经济组织只是徒有虚名,在农村几乎没有成立这个组织,其职能被村委会所取代。如果黑恶势力当选为村委会的主要成员,那他们就会私自截留、挪用征地补偿款,因此土地管理部门、财政部门应依据相关法律核实每个村民应分得的钱款,并监督村委会发放补偿款,不能将钱打到农村的一些账户上就放任不管。对于扶贫、补助资金,农业部门、民政部门同样也应当担负起各自的责任,到农村去核实相关情况,要避免使这些资金成为黑恶势力“坐大坐强”的原始资本。
3. 县级主管部门要统计农村集体资产的分布状况,并建立专门的档案。将农村集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等资产登记在案,一方面是为了政府要了解这些资产的面积和使用状况,为其作出决策提供必要的参考和依据;另一方面是为了让村委会的黑恶势力成员时刻警醒的认识到政府是了解他们的“家底”的,使其不敢肆意的侵吞这些资产,这是统计资产的主要目的。
4. 农村财政由县级审计部门不定期对其进行审计。笔者建议由县级审计部门不定期对农村财政进行审计,一则审计部门的人员具有专业的知识能力,其作出的结果是可信的;再则县级政府的审计部门距离农村较远,不易受到人情关系的干扰;三则审计部门只审计农村财政的情况,不干预村委会自主管理村务。审计部门应将审计结果向村民公布,发现问题应及时转交有关部门进行处理。不定期审计就像一把利剑,悬在村委会黑恶势力成员的头上,使其不敢侵占。
(二) 加强政府对农村的管控力度
1. 创新农村警务工作机制。在我国,公安机关具有行政机关和司法机关的双重属性,在维护社会治安上扮演着关键的角色。所以,政府要加大对警务资源的投入,并定期对基层民警进行培训,鼓励民警多去自己的片区(这类警察也被称为片警) 开展便民利民工作,及时解决村民的困难,增强其服务意识和公仆意识;同时要求警察申报个人收入、财产和负债情况的证明,以切断黑恶势力与警察之间的利益输送,并对工作能力强、政治立场坚定的基层警察应当不拘一格的提拔任用。此外,应推广贵州“一村一警务助理”的改革经验,在每个行政村选拔任命该村的一个村民为警务助理,对其进行必要的专业知识技能培训并发放工资(基本工资加绩效工资),发挥警务助理人熟、地熟、情况熟的优势负责该村的治安联络工作,将该村的黑恶势力状况及时告知公安机关,以便公安机关加强对黑恶势力的管控。
2. 完善社会治安综合治理体制机制,以信息化为支撑加快建设社会治安立体防控体系, 建设基础综合服务管理平台。治理农村黑恶势力,政府和相关部门首先要了解有关黑恶势力的相关信息,只有这样才能做出科学合理的对策。所以要动员基层民警、农村警务助理、 治安联络员、农民等收集有关黑恶势力的各类信息,然后整理上报给政府和上一级公安机关,公安机关应建立一个专门的信息平台,及时掌控农村黑恶势力的动向。
3. 政府要加大对农村有案底人员的监控, 这类人员由于主观恶性较强、好吃懒做、就业难,很容易沦为黑恶势力成员。政府要积极引导这类人员和其他的农村剩余劳动力去就业或创业,比如培养新型职业农民,对他们进行农业知识的培训,鼓励他们去自主创业;同时实施新生代农民工技能提升计划,为他们提供各个区域的就业信息,使他们过上安定、和谐、 幸福的生活。以此来切断黑恶势力的“人力资源”的来源。
4. 政府应积极引导宗族势力的良性发展。 在农村,宗族势力很容易发展成为黑恶势力, 它对农村的民主、法治进程具有很大的影响。 因此,政府部门应当在大力支持村委会工作的同时,对于宗族组织进行积极的引导。宗族的 “族长”、“有威望的人”,一般都在族内具有相当的权威性和号召力,若能引导宗族这种家族内的权威转化为村民自治所需要的权威,将其对家族利益的关注引导向村落整体的责任感, 无疑将成为乡村民主政治发展的推动力量[3]。此外,在一些有条件的农村,可以尝试将几个行政村建设成一个农村社区,使几个宗族势力相互制衡,避免“一家独大”的宗族势力发展为黑恶势力。
(三) 完善农村的选举制度和相关法律
1. 在 《村委会组织法》 中对参与村委会选举的候选人规定一些限制性条款,关闭黑恶势力成员进入村委会的大门。这些限制性条款应当包括:受过刑罚处罚、治安处罚的村民;正在服刑、缓刑或被纪检监察部门立案调查、司法机关立案侦查的村民;拒不履行村民义务的村民;参与、组织或煽动群众集体上访或非法上访,影响社会稳定的村民;信奉邪教或参与非法宗教活动的村民;公安机关确定的具有劣迹的重点治安对象等等,不得作为村委会成员的候选人。
2. 将利用非法手段操纵农村选举列入破坏选举罪中。组织村委会选举的经费是由国家财政负担的,如果因为黑恶势力的破坏行为而使选举无效,这就浪费了国家的物力与财力;再则,如果黑恶势力通过贿选当选为村委会成员,基于补偿心理,就为其私吞集体财产找到了一个“心安理得”的借口;同时,也会让村民以为选举只是一种形式而失去民心。我国刑法规定破坏选举罪中的选举只有两种:一是选举各级人民代表大会代表,二是选举国家机关领导人员。其处罚范围明显过窄,对于黑恶势力破坏村委会选举的危害性和影响力,立法者不能熟视无睹,应将其纳入破坏选举罪中进行惩处。
3. 进一步完善有关村民罢免权的规定,及时将黑恶势力清除出村委会。修改后的 《村委会组织法》 虽对罢免村委会成员的程序作出了规定,但并没有规定罢免程序的召集和主持者是谁,也没有对村民无法行使罢免权后的救济程序作出规定,现实中出现罢免难的问题也就不足为奇。笔者认为村民应是启动罢免程序的主体,召集和主持的机构应当明确规定为村务监督机构,因为法律规定村委会成员及其近亲属不得担任村务监督机构的成员,其作为监督者有权召集和主持这个罢免会议,这就要求农村必须建立这个监督机构(现实中这个机构很少建立);如果村务监督机构不召集和主持这个会议,村民可以向乡镇政府请求召集和主持这个会议,对村务监督机构成员的不作为也可一并提出罢免;如果乡镇政府也不主持和召集这个会议,村民就可以通过提起行政诉讼来救济自己的权利。在这个过程中,村民必须首先向村务监督机构提出罢免村委会中的黑恶势力成员的要求,乡镇政府只能是指导这个罢免程序,不能介入具体的操作过程中。
(四) 加强和规范村委会、村党支部的人事制度建设,转变他们的工作方式
1. 在农村的选举中,一些较大的宗族利用自己的势力可以操纵选举,把自己的人选在村委会的主要职位上。而在村委会的选举中,外部是无法左右选举的结果,因为村民自治是 《宪法》、 《村委会组织法》 等规定的,任何组织和个人都无权干涉。但是,中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,在农村村党委可以发挥党组织的监督作用,若发现村委会有黑恶势力性质的违法犯罪行为的线索,其有义务向上级党组织汇报或向有关部门反映。村党委不能也不应该干预村委会管理依法属于村民自治范围内的事项,其对村委会的主要成员应加强政治、思想和组织领导,这就要求村党委的主要成员与村委会的主要成员应当分离, 某些人员不能既是村党委的成员又是村委会的成员。为了避免村党委的成员被选举为村委会的成员,也为了使这一规定更具有操作性,党组织应当挑选一些纪律性强、政策性强的党员跨行政村去担任村支书,以此来防范村委会的主要成员逃避党组织的监督。另外,鉴于村财务人员专业知识水平能力有限,其不可能将村财务管理的井井有条,不可避免的会在财务管理上出现诸多漏洞;因此,当村财务人员经过选举产生后,县级审计部门应当组织专人在规范账务、保留原始记账凭证、保证数据真实性等方面对他们进行培训,推动农村财政管理的规范化建设。
2. 如今的农村,村委会、村党支部主要成员的年龄都比较大,其思想观念还是有些保守、落后并具有官僚性,服务意识不强,义务观念也较差,他们很容易沦为黑恶势力或黑恶势力的帮凶。因此,应当积极引导返乡创业的农民工、退伍军人、毕业大学生等到农村参加社会主义新农村建设,农民工、军人、大学生等都是在外面得到过锻炼的人,他们的权利意识、纪律性、法律意识都比较强,在工作的过程中,他们的处事方式和思维方式会影响到他们身边的人,会带动身边的人踏实干事、遵纪守法,他们能合法合规地推进各项工作。同时,在农村特别是偏远的农村任职,生活会比较艰辛,给予他们必要的经济补偿是应当的; 除此之外,还要坚持能者上、庸者下、劣者汰的用人原则,为村委会、村党支部的成员的晋升提供机会,让服务基层的人员得到党和政府的认可。
中国乡村发现网转自：湖南警察学院学报2016年03期
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