封建社会制度下的乡村治理制度
中国作为全球最早进入农耕文明、保持农耕文明最久的国家，发展出一整套严密维护农耕经济的政治、文化、法律、宗教、礼仪、习俗等等，用“封建社会制度”一词可“以一概全”，乡村治理制度就是这个大制度中非常重要的支撑性小制度，对于维护中国数千年的封建统治与社会稳定发挥了巨大的作用。
《周礼》之《大司徒篇》记载了夏商周三朝所形成的乡村管理制度：“令五家为比，使之相保；五比为闾，使之相爱；四闾为族，使之相葬；五族为党，使之相救；五党为州，使之相賙；五州为乡，使之相宾。”管仲为配合齐桓公夺取霸主之位，“制五家以为轨，轨为之长；十轨为里，里有司；四里为连，连为之长；十连为乡，乡有良人，以为军令。是故五家为轨，五人为伍，轨长率之。十轨为里，故五十人为小戎，里有司率之。四里为连，故二百人为卒，连长率之。十连为乡，故二千人为旅，乡良人率之。五乡一师，故万人一军，五乡之师率之”。
《管子·小匡》将乡村管理与军事训练融合一体，极大地增强了齐国的国力与战斗力。而后，秦国采用商鞅变法，在全国推行“郡、县、都、乡、邑、聚”管理体系，并在乡村基层实行“伍什制”管理制度，并配以“军功爵制”，给平民与贵族子弟同样的晋升机会，更让整个乡村既有秩序又有活力。
汉承秦制，在县下设“乡、亭、里、什、伍”，在长期的安定状态中逐步与之前“全民军事”的管理模式脱钩，落实为乡村管理制度。到魏晋南北朝时期，出现“村”的设置与称谓。隋朝沿袭北齐建立“十家为比邻，五十家为闾里，百家为族党”，到开皇九年恢复“乡”制，“五百家（户）为乡，（方圆）百里为里”。唐承隋制，也按照“村、里、乡（坊）”（百户为里，五里为乡）实施管理，以“乡、里”为主体，简称“乡里制”。到北宋王安石变法，推行“都保、大保、保”3级，并以三十税户为一“甲”，放贷青苗与收税，称为“保甲制”。元承宋制，明朝也继续实行“保甲制”，“保”下设“牌”；清承明制，直至民国。
“乡里制”与“保甲制”一直采用乡贤、三老等民间力量参与县、乡、村的治理，让我国农村形成了长期的民间自治氛围，所以有一些学者认为“自古皇权不下县”。但基于现代行政学的概念与理念，更为准确的表述应该是——从夏商周至清代，我国县域之下的治理，采用的是“自上而下的国家统治+自下而上的乡村自治”的混合模式，这种长期依赖“乡老”力量，兼具“人治、法治”特征的混合模式对于当今乡村基层治理的影响也仍然深远。
新中国成立初期的乡村治理制度
1949年新中国成立，乡村治理制度发生了巨大的变迁。首先在乡村进行了土地改革，自然村之上设置乡、镇政府。1954年我国第一部《宪法》颁布，正式规定：在县（民族县）以下，设置乡（民族乡）与镇。1956年完成高级合作社之后，从1958年8月开始，到10月底，全国74万多个高级合作社合并为2.6万个人民公社，成为既有农业合作又有工业合作的“政社一体”基层组织单位，即乡人民委员会（基层政权机构）和社管理委员会（集体经济组织的领导机构）合为一体，各县之下“乡”建制被取消。
到1978年冬安徽省凤阳县小岗村开启“包干到户”探索，再到1980年4月四川省广汉县向阳公社第一个改回为“乡”建制，乡村治理中“政社合一”的模式逐步解体。到1982年《宪法》中就明确规定：“农村人民公社是社会主义劳动群众集体所有制经济”，并规定“村、居民委员会是基层群众性自治组织”。自此，村委会作为农村社区自治组织的法律地位被国家基本大法确立，“村民自治”在国家改革开放的历程中，也一步步探索着前行。
历史是流动着的长河，时间是“国家发展”函数中一个非常重要的连续性变量，分析“发展”成效，首先要重视尊重“时间”变量的力量。例如，新中国是从一个半殖民地半封建社会的母体中诞生出来的，政治、经济、文化等全部的方面都带有传统社会的烙印，百年战乱、民穷国弱，不仅仅形成物质生产的极大不足，更形成精神生产的极大不足，当时全国5.5亿人口，文盲率高达80%，农村文盲率更高达95%以上（民族地区的情况更为严峻），这就是历史与时间交给中国的家底。
所以我们党高度重视识字班、扫盲班的开办，先后在1950—1953年、1954—1955年、1956—1958年在全国城乡掀起了三次基础性扫盲高潮，之后又持续通过“功能性扫盲”与“现实性扫盲”努力提高城乡人口的受教育程度，到2016年底全国文盲率已降至0.0442‰，主要集中在西藏、贵州、青海、四川等省份的偏远农村。
概括地讲，目前全国乡村居民平均受教育程度低于城市（西部地区乡村更差于东南地区），这主要是因为：（1）从1949年以来，城市对人才的需求一直非常旺盛，导致接受过中高等教育的农村人口都选择在城市定居工作；（2）作为典型的“公共服务品”的教育受本地经济状况的影响，在资源配置上明显地具有地区性差异，全国是东南沿海优于西南、西北，具体到各省区也是乡村差于城市、偏远乡村差于近城乡村。因此，我国农村人口文化程度一直在提升，但速度一直低于城市，人的现代性也就远远落后于城市人口。
第二个值得注意的变量是农村社会自治机制，自鸦片战争之后到新中国成立之前，尽管中国的广大乡村先后经历清末外敌入侵、封建王朝崩溃、民国军阀混战、日寇大举侵略等等历史大事件的影响，自上而下的“统治”时有时无、时强时弱、时好时坏、时善时恶，但中国的农村自治体系并没有土崩瓦解，在百年战乱中仍然基于传统制度所建构的思想文化与价值观念，一直保持着自我运行、弹性受力与有机应变。
特别是自井冈山农民运动的兴起到新中国成立之后乡村建设的各个阶段，乡村自治机制对于我国实现社会主义的伟大社会变革的支持非常巨大，农民始终是革命的主力军，也是改革的主力军。小岗村包产到户的探索是农民自发的，在工业现代化浪潮中离开土地、走进城市也是自发的，大部分积极进取的农民是主动适应现代化、发展现代性的。
当前乡村自治存在的问题及其成因
1982年建立的各个村委会也都立足本地，逐步探索着运用“现代民主思想”来进行农村基层自治；由于“现代民主思想”主要由西方国家泊来，在与我国本土行政文化的结合过程中，难免出现了一些行为价值观念的冲突或者呈现出一些变异性、偏理性的执行。
首先是村委会主任选举中容易出现的问题：一是宗族帮派斗争；二是贿选；三是村霸暴力拉票。
其次是村委会管理运行中容易出现的问题：一是村干部渎职贪腐；二是村霸横行鱼肉乡里；三是村委会弱职怠工；四是村民参与村务不足；五是村民现代化洗礼不足。
再次是村委会工作绩效评估中容易出现的问题：一是至今没有形成可操作性强、适用面积广、信度效度高的村委会工作绩效评估体系；二是由于绩效评估的缺失，村干部的工作缺乏及时的反馈与科学的监督；三是村干部因与本村村民之间（与乡镇干部之间）的血缘亲缘关系，工作的独立性与客观性不足；四是村干部晋升空间受限（因文化程度低就很难通过公务员考试），缺乏工作激励；五是城市对乡村的人才回馈严重不足，村干部素质远低于居委会干部，基层治理中“马太效应症状”突出。
这些问题导致我国乡村自治的质量提升缓慢，严重滞后于整个国家的发展速度，并成为国家治理现代化建设中的最大短板。
但上述问题成因复杂，经济、政治、行政、社会、文化与人的因素都有，其中传统行政文化的历史遗存与村民现代性的发育不足，是最为关键性的原因。一是数千年封建王朝历史遗留下来的行政文化、社会观念的软弹性很强，并对其维护的小农制度体系具有自我修复功能，“尊古胜于创新”的旧观念对人的束缚很深。二是农民受教育程度一直处于较低水平，又受交通不便、信息不畅等条件约束，与日新月异的现代性社会接触很少，观念保守，开放不足，注重过去胜于注重现在与未来，面对现代化缺乏安全感与适应性，就进一步导致传统行政文化中积极的部分没有被良好地继承，并与新思想、新价值、新理念结合形成动力性因素，反而其中消极的部分仍然在基层治理中呈现较强的干扰，形成了阻碍力、破坏力。
当前乡村自治取得的成效及改进方向
全面推行乡村自治伊始，党与国家就非常关注，一直在加强指导，并针对自治中发生的各种问题不断地找寻对策、形成制度、强化规范。例如对于选举中的问题，中共中央在1999年3月颁布了《中国共产党农村基层组织工作条例》，各省都陆续出台了《村民委员会选举办法》，每到换届选举时间，都会出台专项指导意见；对于运行中的问题，坚持以加强社会监督、基层政府监督的方式强化管理，例如福建省在全国最早推行《村干部问责条例》，治理“村委会不作为”。
特别是十八大以来，从中央到各省，对于乡镇干部、村委会人员的监管不断加强，“灭蝇行动”发挥了积极的社会影响，各地整治“乡镇干部充当村霸保护伞、村干部失职腐败不作为”绝不手软。自2013年5月第一次中央巡视组全国巡视大检查至今，在“打老虎”的同时也重拳出击“拍苍蝇”。仅以河南省为例，2014年中央巡视组第一轮巡视中对近3年群众反映强烈的基层侵害群众利益信访举报突出问题和“四风”问题进行了大排查，这一次就查处乡村干部1242人，集中清理了多年来农村低保中的“关系保”、“人情保”。
经过这不平凡的五年，系统性的乡村廉政整治发挥了效果，全国乡村风气焕然一新，2017年广东省全省村委会选举工作在省、市、县的逐级科学部署之下、在镇（乡）基层政府直接指导之下有序进行，省委省政府在选举前，将2008、2011、2013年全省两委换届中查处的6起违纪事件进行了全省通报，作为警示，所以此次选举中没有出现任何群众不满意的问题。
全面建设国家治理现代化，其中关键点与困难点是提高乡村基层治理的质量。必须加快加强对农村居民的现代性教育，特别是心理教育与信息教育，让农民掌握与市场、与国家、与国际同步发展的接轨能力，克服“小富即安、只顾自己、仇富妒邻、亲族宗派、人情胜法、法律意识淡薄”等封建小农意识；特别是通过现代性教育，将“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的三农工作队伍”与“培育千千万万个懂农业、务农活、建农村的现代专职农民”紧密地结合在一起。
同时我们要注重继承传统乡村自治中的精华部分，将“德治”与“法治”结合起来，共同塑造乡村基层自治，实现硬约束与软约束并举。孔子认为“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”，就指出了只是依靠法治是不行的，因为各种法律条文的界限往往是社会道德的最低线（例如刑法），用最低线来约束民众，民众就会动用各种小聪明、采用各种小手段以尽量不触碰法律红线为得利途径、为得意之处，但却都处于心灵无道德感的状态，整个社会的交易成本就会很高，每个人都是受损者。
加强道德教育为先，辅之以法律教育，民众就会按照高标准的道德要求来自觉约束自己，并以试探法律红线为耻，整个社会的交易成本就会降低，每个人都是受益者。还可以启用“乡贤”、“三老”参与基层治理，加强传统国学中“仁义礼智信”的教育，并与市场经济所需的信用制度、契约精神、合作精神、利他精神、法治意识等教育结合起来，共同增加基层空间中政社之间的社会资本，织密政社合作网络，增强政社沟通互信，共同抗御现代化进程中的社会风险。
所以党的十九大提出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”当代的乡村自治应该是在法治的约束下、德治的指导下，沿着社会主义道路不断进取的自治模式。我们可以借鉴西方社区的管理方式与方法，但是不能简单地照搬照抄，更不能盲目地崇洋媚外，认为国外的任何东西都是好的。
我们要按照社会主义核心价值观来培养新型的职业农民与现代的三农管理干部，在继承传统优秀文化内核的基础上发展乡村自治、建设农村社区，在直面全球化市场激烈竞争的环境里发展农业经济实力、维护食品安全战略，让新型农民成为紧跟现代化步伐的建设大军，让新型农民成为建设乡村幸福家园的工程师，让新型农民成长为积极创造美好生活的自主者，这样才能真正建成“共建+共治+共享”的乡村治理新格局，打牢国家治理现代化的基础。
作者系华南农业大学公共管理学院教授。
中国乡村发现网转自：IPP评论 微信公众号
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