——发达地区农业变迁的新趋势
摘要：在政府干预条件下, 发达地区农业经营体制发生了重大变动, 突出表现为自发形成的家庭农场经历了“单位化”过程。农业现代化背景下农业治理多元目标的体制变迁动力, 促使政府人为培育“本地农民-家庭农场”, 把市场经济条件下的外来“农民农”排除出去。为了有效支配家庭农场的经营过程, 地方政府通过农业补贴干预农业生产的各个环节, 行政代替市场成为配置资源的主要机制。发达地区新农业经营体制的代价是农业的低效率, 不具有推广性:本地化的劳动力需要较高收入, 土地承包者预期租金也大幅度提高, 地方政府必须不断向经营者输入高额补贴以维持农业再生产。
引言
城镇化进程中, 大量农民转移到二、三产业, 土地流转普遍发生, 形成各类新型经营主体。党的十八届三中全会提出加快构建新型农业经营体系, 2016年中央“一号”文件提出积极培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体。由于不同地区的经济发展水平不同, 农业经营体制存在区域差异性。相对来说, 发达地区农村劳动力转移充分, 最早面临农业经营体制改革的需求, 这是笔者关注发达地区农业变迁最新进展的原因。
已有文献发现农村劳动力充分转移的发达地区农业经营形势较早转入规模经营。规模经营有两种主要形式:一是村办 (集体) 农场, 在1980年代的北京顺义、江苏苏南, 农业生产重新纳入集体化管理;[1] (P303, 304) [2]二是家庭农场, 村集体把土地流转给本地或外地经营者, 不再直接经营农业。两种经营形式的选择主要取决于哪一个农业经营模式效率更高, 而这又受到具体市场条件的影响。在农业劳动力尚未充分流动的上世纪八九十年代, 解决乡村工业化地区“无人种田”的办法是“村办农场”。在上世纪九十年代中后期, 外地进城务工农民有少数分化为“农民农”, 他们进入发达地区或大中城市郊区农村务农, 解决了当地“无人种田”的问题。[3][4]这是典型的市场秩序, 有助于发达地区村集体从农业经营中解放出来, 改进农业经营效率。
以上是不考虑政府农业治理过程的理想分析。村集体作为制度供给主体, 应对不同的市场条件, 理性地选择不同的农业经营体制, 形成“诱致性的制度变迁”。而实践表明, 近年来农业现代化成为各级政府追求的政治目标后, 地方政府开始把农业重新纳入治理范围, 这就要求我们考察农业变迁的“政治过程”[5]。已经有众多文献在考察农业变迁时把农业治理作为内生变量。很多研究关注地方政府的农业治理在农业转型中的主导作用, 将农业变迁或转型概括为经典的“农业资本主义”路径。[6]农业现代化过程中地方政府积极培育现代农业取向的家庭农场、合作社和农业资本等新型经营主体, 甚至不惜人为推动规模经营。[7]地方政府的推动使农业可以在更为短暂的时间内走完其他国家需要上百年时间才能走完的转型道路。[8]最近有学者总结提出了“农业治理转型”的框架用于分析政府治理与农业变迁的关系, 指出引入政府干预变量的重要性, 并强调这一解释路径不排除市场因素的解释, 因加入了国家干预及其权力结构这个中介变量, 农业转型具有多种变迁路径和具体形态。[9]已有研究揭示出农业变迁背后的政治和治理逻辑, 大大拓展了这方面的研究。结合这一视角, 笔者关注了发达地区农业经营体制的最新变迁。从类型意义上, 发达地区农业干预的逻辑及农业经营体制变迁的后果可能和欠发达地区有很大的差异, 发达地区政府有强大的财政能力, 农村劳动力转移充分, 农业已经实现规模经营, 政府如何干预及后果需要学界不断地跟踪调查和研究。这正是本文问题意识来源。
本文的经验资料来源于SH市郊区农村。随着SH市工业化和城市化快速扩张, 1990年代中期之后农村劳动力已充分转移, 而同时SH市逐步为农民建立高水平的农民社会保障体系, 农业不再承担农民就业及社会保障的任务。相应地, 农业从1990年代末开始普遍从传统的家庭承包经营转为各种类型的规模经营, 以家庭为基础的经营适度规模耕地的家庭农场是主要形式。[10]同时, 该市农业经营体制也发生了一个重要转折, 地方政府在谁来种、种什么、如何种等农业全生产链深度介入, 形成本文所称的“单位化”的经营体制。在本文中, “单位化”概念指的是家庭农场脱离了市场体系, 深深地嵌入地方农业行政体系。这里借用了“单位”这一中国经济社会管理体制的微观社会组织概念来描述这个经营体制的核心特征。按照相关研究, 单位体制的基本内容是个人归属于单位, 而单位成为国家对社会进行直接行政管理的组织手段和基本环节。[11][12]
一、市场经济条件下的农业变迁
1980年代以来的SH市郊区农业变迁可分为两个阶段:第一阶段是兼业经营, 农民家庭既外出务工, 又不放弃农业, 是典型的“离土不离乡”的兼业经营阶段;第二阶段是从1990年代末期开始一直持续到最近几年的本地农民退出农业、外地农民进入农业, 农业经营快速脱离家庭承包经营, 形成外地“农民农”主导的家庭农场。这一阶段农业变迁的特征是市场配置资源形成自发家庭农场。这一经营模式是市场经济条件下全国劳动力市场形成的必然结果, 具有规模经营的现实意义。[13]下面以SH市林村为例说明这一经济社会变迁过程。
(一) 农户“兼业经营”
林村是SH市较偏远的村庄, 有844户, 3000余人口, 耕地4000余亩, 户均约5亩土地。在整个1980年代, 林村经济的主要方面是家庭农副业经营, 依托乡镇村办企业的外出务工经济开始起步, 农民家庭开始形成“半工半耕”的农村兼业经营新模式, 年轻劳动力外出务工, 年老劳动力留守务农。[14]林村1990年村办企业统计资料显示, 林村农民在村办企业就业最多时达到310人, 加上当时到乡镇企业就业的劳动力, 非农就业总数达到500人以上, 超过一半的农户有非农就业机会。
不过由于工业化程度不高, 劳动力转移还不充分, 在整个1980年代林村农民收入结构还没有发生根本性变动, 农民家庭依然是基本的资源配置单位, 这突出地表现在农副业经济上。农民依托SH市作为沿海商贸城市的优势, 充分利用庭院空间普遍发展副业经济———长毛兔养殖。一直到1980年代末这个产业才衰退。1990年代初, SH市开始融入全球经济体系。林村附近开发区不断扩张, 农民普遍转移到工商业, 在1990年代末根本改变了农民收入结构, 农民家庭普遍形成以非农收入为主导的家计结构, 农业收入成为家庭的补充性收入, 由无法外出务工的老年人从事, 获得口粮。
(二) 自发家庭农场的兴起
在1990年代末至今, 随着本村人逐渐完全转移到工商业及本地区高水平的社会保障体系的建立, 本地人几乎完全退出农业, 自发地把土地流转给外地农民。这些农民被称为“农民农”, 他们不是在本村集体承包土地、也不是流入城市工商业, 而是流动在其他农村从事农业。[3]外地农民来SH市郊区从事农业生产是市场配置劳动力和土地资源的结果, 可称之为“自发家庭农场”。相对于本地农民, 外地农民愿意从事农业获得不低于外出务工的收入。随着机械化水平提高, 他们的耕种规模从二三十亩逐渐扩大到100亩以上。以100亩为例, 按照种粮土地的租金一直不超过600元, 在无需政府补贴的条件下, 外地农民种植100亩土地能够获利5万元以上, 收入相当可观, 不低于在SH市的打工收入。且他们在从事农业之前一般从事艰苦的工厂或建筑工地劳动, 农业劳动相对来说较为轻松和自由, 可以逃避枯燥的流水线工作、被工厂主管束的生活。[14]
良好的外部制度环境也为外地“农民农”进入SH市郊区提供了条件。外地农民解决本地农民“无人种田”问题, 地方政府及村干部欢迎外地农民种地。外地农民种本地农民退出的土地, 避免了土地撂荒, 保障了粮食安全。另外在税费改革前, 村集体要完成税费任务, 当本地农民不再种地之后, 村集体就把土地收回用于出租, 完成税费任务后的差额就是村集体收入。税费改革后, 土地租金完全成为村集体经济收入, 这对工商业不发达的村庄尤其重要。林村村集体掌握了1500亩机动地年均获得90万元收入, 非常可观。因此相当长一段时间内, 地方政府把土地流转权下放给村集体, 放任外地农民进入SH市郊区。村集体则为外地农民提供良好的生产生活服务, 为他们从事农业生产提供外部环境的支持。
二、政府干预和家庭农场的“单位化”
上文表明本地农民流出土地、外地农民流入土地形成农业的市场体系, 地方政府介入很少, 这个农业经营体制也是高效率的。外地农户充分利用了本地农民退出的农业资源, 高效率地生产粮食。转折点是市政府在2013年开始支持本地农民重新进入农业建立家庭农场的政策出台。调查表明, 新的农业政策根源于地方政府建立了多元化的农业治理目标, 在农业现代化背景下, 农业不再是单纯的农业经济问题了, 农业成为政府需要全面干预的事务。在不断增加的农业补贴及相应考核体系下, 政府把家庭农场变成农业行政体系下辖的一个经营“单位”。
(一) 农业治理的多元目标
家庭农场“单位化”主要缘于地方政府农业治理的多元目标。在农业现代化的背景下, 发达地区的地方政府追求更多的价值目标。地方政府认为, 农业不仅体现农业生产效率的价值, 而且体现一些并非效率的价值。按照陈锡文的说法, 这体现了“农业的多功能性”, 或者说农业需满足多种价值理念。[15][16]由于外地农民的经营以纯粹效率为导向, 不符合新的价值理念, 也由于其外来人口的身份不容易实行控制, 因此地方政府试图把外地农民排除出去, 建立“本地农民-家庭农场”的农业经营体制来实现这些多元化的治理目标。多元化的农业治理目标包括以下内容:
一是粮食安全。粮食安全是政治问题。市政府在2015年定的粮食生产目标是:保持155万亩粮食生产面积, 年生产100万吨粮食, 这一指标又分解到各县市区。受经济利益刺激, 基层干部普遍反映外地农民以经济作物蔬果种植为主, 严重影响粮食生产安全。
二是农业可持续发展。农业可持续发展内容很广, 涉及到种植结构、农资使用和晾晒等诸多环节。流行说法是外地农民进行“掠夺性生产”, 不注重保护农业生态。外地农民种植果树等长期经济作物, 在基本农田内随意开挖排水渠道。即使是种植粮食, 外地农民在使用种子、农药和化肥方面具有较大的自主性, 部分违禁农药还在使用, 造成农产品质量不过关, 农业部门难以监管。
三是农村社会稳定。在维稳背景下, 农村社会治理秉持“不出事”的逻辑, 出了事情, 无论是非, 上级政府就要自上而下地问责党政主要领导。基层乡村干部反映外地农民的经营方式存在诸多风险因素:第一是农田违章搭建问题。大多数外地农民尤其是菜农为了生产便利直接在田里搭建“田间窝棚”居住, 私拉电线, 很不安全。第二是农村环境污染严重。外来农民生活垃圾随意倾倒, 人畜粪便随意排放, 污染农村生活环境, 引起当地农民和外地农民之间的矛盾。第三是群体性事件。在“综治维稳, 属地管理, 一票否决”的体制下, 外地农民出现了意外事故引起群体性事件, 影响着SH市农村的稳定。林村书记就反映说:外地人“亲戚带亲戚”到这里种田, 他们内部有组织性, 容易形成群体性事件。
从目前获得的资料来看, 旧秩序的问题主要源于纯粹市场导向的农业经营不再为新的农业生产价值体系所容纳。市场经济提倡面向市场的农业经营模式, 地方政府所列举的外地农民经营方式的缺陷, 包括不按照规划种植粮食、掠夺性经营、购买低成本农资、环境污染及与之相关的社会层面的问题均是市场配置资源的直接或间接的结果。就全国而言, 只要地区农业开放为全国农业的一部分, 其农业生产依据的是全国市场的标准, 就必然出现目前所看到的农业和农村治理问题。也就是说上述农业治理问题在过去20年实际上一直存在, 与外地农民的农业生产和生活方式有关。只是长期以来, 相对于外来农民带来的收益, 这些连带问题是次要的, 没有成为影响全局的主要问题。在新农业治理目标及理念下, 这些农业和农村社会治理问题才成为亟待解决的问题。在地方政府的农业治理框架中, 外地农民开始变得不受欢迎, 地方形成了吸纳本地农民回乡、排斥外地农民的政策。[17]截至我们调查的2015年年末, SH市有家庭农场1240户, 经营面积12.28万亩, 占全区粮食播种面积的90%。这里的家庭农场特指“本地农民-家庭农场”。地方政府一开始就把家庭农场定义为“以同一行政村或同一村级集体经济组织的农民家庭为生产单位, 从事粮食、生猪养殖等生产活动的农业生产经营形式。”从规范意义上, 这就把市场演进阶段形成的外地“农民农”及自发家庭农场排除在外了。
(二) 农业补贴及行政干预的路径
地方政府主要通过农业补贴的经济方式深度介入单位家庭农场的生产过程, 主要包括调控土地流向的土地流转补贴、调控农业生产过程的生产性补贴和调控家庭农场收益的额外补贴。需要注意的是, 农业补贴不仅是经济资源的输入, 还具有输入行政指令的功能, 这些行政指令构成了家庭农场“单位化”的主要机制。
1. 政府调控土地流转市场。
传统的土地流转并没有政府制定的正规协议, 村集体也没有监管农民之间的自发土地流转的义务。从2013年政府开始规范农村土地承包经营权流转工作, 地方政府要求村集体经济联合社 (又称“农业资源合作社”) 对农户委托的流转土地, 必须到镇、社区、开发区农村土地流转管理服务中心 (站) 登记备案, 数据录入平台公开, 实行市场化流转的方式。规范土地流转实质上是把土地流转的权利上收到政府, 原来是农户自发决定流转给谁、如何流转, 现在政府决定流转给谁、如何流转。为了激励农户流转土地, 放弃自发土地流转权利, 市政府从2013年开始对进入平台的承包经营土地每年每亩奖补200元。农户把承包土地委托给村委会, 村委会再统一流转给经营者, 村委会充当土地流转市场的组织中介, 这实际上是在坚持家庭承包制基础上的“反租倒包”制度, 土地流转市场从农户分散供给型土地市场向集中供给型市场转变, 这有利于地方政府及村集体控制土地流转。[18]以林村为例, 2015年林村99%以上的土地均进入土地流转平台, 仅仅有20亩还留在农户手中。
2. 政府调控农业生产过程。
为使农业生产过程满足某种政府确定的标准, 政府最好能够通过标准化的生产工序控制压缩经营者的自主空间, 理想的方式是全程机械化的生产。如果地方政府能控制农业机械这一主要的生产资料, 那么其就能控制生产过程, 把直接经营者变成一个无差别的普通管理者。具体的办法是地方政府通过农机补贴掌握了农机资本更新的权力, 从而从经济上控制这些机械所有者 (经营者) 。SH市政府补贴农机具的比例很大, 多达售价的50%以上, 部分新型机械补贴比例多达售价的70%, 如新式插秧机。在粮食烘干机等大型农机具上, 政府的一个配套项目就达到上百万元, 政府补贴成为农机所有者的主要资金来源。因此, 农机所有者无论是私人还是合作社, 均需按照政府制定的生产标准进行生产, 经营者本身的自主空间大大缩小了。
我们调查了解到, SH市的农业行政体系有能力为所有农机作业制定统一的作业标准、时间、价格及先后顺序。集体与私人经营的区别仅在于农业机械化利润分配的主导权不同, 而农机购置补贴、农机服务范围和农机作业标准、价格等均是标准化的。
3. 政府调控直接经营者收益。
农业治理的多元目标主要是地方自上而下、自外而内向家庭承包经营者输入的外部价值规范。如上所述, 政府掌握了土地及机械等农业生产资料的分配权, 因此确定了土地分配和农业社会化服务的基础秩序, 这是外部的强制性秩序。但是, 作为经营主体, 他们本并不关心这些价值。他们关心的基本问题是农业的收益空间, 如何把他们的收益空间和他们服从政府制定的生产规范标准结合起来, 成为农业治理目标是否达到的关键。
调查发现, 地方政府通过大量农业补贴建立与经营者利益的直接关联, 激发经营者遵从政府理念价值原则的积极性, 其隐秘的机制是把经营者的收益从市场条件下的农业利润置换为农业补贴, 形成农业行政对经营者全生产链的“监管权”。政府向经营者支付的农业补贴有两类:一类是生产性补贴, 针对的是农户生产环节的农资、机械和服从政府指导性的茬口安排的现金或物化补贴。按照稻-麦种植结构, 2015年地方政府支付的生产性补贴为512元/亩, 包括综合补贴212元、免费种子60元、化肥和农药补贴150元和秸秆还田90元。另一类是家庭农场补贴, 这是该市富有特色的一类补贴, 反映了地方政府对家庭农场的大力扶持。地方政府希望通过家庭农场的补贴激励本地农民回乡务农, 为了弥补本地农民的机会成本, 补贴力度很大。2015年这一补贴上涨到500元/亩。这两类补贴的根本差别在于政府考核方式不同, 经营者只需要进行粮食生产就可获得生产性补贴, 而要获得家庭农场补贴, 必须要接受和通过政府一年四次的严格考核。
(三) 小结:家庭农场的“单位化”
在政府干预的条件下, SH市的家庭农场经历了“单位化”过程。尽管地方政府的农业行政体系与家庭农场经营者并没有建立直接的行政性关系, 然而在经济理性的作用下, 经营者不得不选择获得政府补贴, 因此就自然而然选择顺从地方政府农业行政的意志, 形成了类似于单位体制中上下级的关系。
最为直观的是农业利润来源的转换。对家庭农场经营的成本-收益调查表明, 政府输入的农业补贴替代了农业本身的收益, 构成经营者收入的主要来源。经营者之所以获得体面收入, 与其说是由于其作为家庭农场主, 不如说是由于高额的农业补贴及背后经营者对农业行政体系的服从。按照家庭农场的农业生产方式, 稻麦两季经营的毛收益为2220元, 稻麦两季生产成本为1290元, 纯收入为930元 (生产成本比外来农民农要高, 因此纯收入相对较低) 。如果经营者按照向土地承包者支付规定的1050元/亩的租金, 那么家庭农场每亩平均的净收入是负数。只有获得1012元的 (512元+500元) 的农业补贴, 经营者才能获得每亩平均约900元的收入。
获利方式的根本不同决定其经济社会地位的不同。从经营者与市场、与政府的关系来看, 本地农民-家庭农场更像是隶属于地方农业行政体系的生产单位, 为获得农业补贴而生产, 而不是为获得市场利润而生产。这类农业经营主体与叶敏等学者指出的农业组织化经营后的农业经营者“雇农化”类似。“雇农”这一概念指出农业生产者部分丧失自主性, 他们不拥有土地和机械等生产资料, 仅仅是一个简单劳动力。[17]从其经济社会地位来看, 本地农民-家庭农场尽管表面上看起来是自主经营的, 并不属于“雇农”, 然而实质上由于经营者依附农业行政体系获得收入, 仍然缺乏自主性。当然这并非意味着经营者极力脱离这个秩序, 而是相反, 经营者极力挤入这一秩序。
三、家庭农场“单位化”的后果
家庭农场的“单位化”, 表明政府对农业经营控制能力的增强, 政府通过经济手段控制了生产资料及直接经营者的收益空间, 满足了地方政府农业治理要求。不过这种经营体制也意味着地方政府付出极高的经济代价, 农业经营效率降低了。这不仅仅出现在调查的SH市农村, 而且是很多发达地区政府干预背景下农业变迁的普遍结果。具体来说, 政府干预形成两个方面的高成本。
一是支付给土地经营者的成本升高, 包括直接的经营者及围绕农业经营的农业社会化服务人员。在原来的市场经济条件下, 外地农民农作为土地经营者, 通过经营获得略高于务工经商的收入, 满足了收入预期。而在政府干预条件下, 本地农民回乡, 他们要求获得远高于外地农民农的经营收入。政府为了吸引本地农民回乡, 就需要首先满足家庭农场主的体面收入要求, 其途径是要么提高经营规模, 要么提高每亩平均净收入。由于回乡农民过多, 经营规模短期内难以提高。可行的办法是提高每亩平均收入, 而通过市场条件提高收入是有限的。由于采取了全程机械化及雇工的生产方式, 农业生产成本也提高了。因此唯有政府输入高额补贴增加每亩平均收入, 才能维持本地化的农业劳动力的再生产。在SH市按照每亩平均补贴1000多元的标准, 平均一个百亩左右的家庭农场平均补贴9万多元, 最终农业补贴替代了农业经营成为经营者主要的收入来源。这种农业补贴力度是前所未有的, 只有发达地区财政才能承担, 不具有可复制性。
二是支付给土地承包者的土地成本升高。原来市场条件下, 粮食经营者只需支付600元/亩地租, 在政府干预下, 为了能顺利控制土地流转, 把租金标准定在1050元, 这个地租水平甚至超过每亩平均纯收入。政府越是要求统一土地流转, 农户的地租要价能力就越是得到增强。其意外结果是, 政府为维持经营者体面收入, 向经营者输入的大量补贴可能大部分转移给土地承包者, 经营者利益难以根本提升。有学者观察到这类现象, 认为在未来农地制度改革中, 需要抑制地租的高涨影响农业经营者的利益。[19]其例证是在2013年土地上乡镇平台统一流转时, 村民要求把租金定在1000元以上。当经营者支出1000元租金后, 经营收入所剩无几, 那么地方政府就不得不专门增加对经营者的补贴。两年后, 有村庄决定把地租提高到1450元/亩, 比政府规定的标准高出400元, 地租的提高大大挤压了本属于经营者的收入。
这种高成本和低效率的农业经营体制是土地经营者和承包者乐意维持下去的, 因为他们两者从中获利颇多, 尤其是土地承包者获得了远远超过市场均衡条件下的地租。经营者越是获得政府补贴形成的体面收入, 土地承包者就越是要通过提高租金的方式获得政府农业补贴的收入, 他们之间相互作用共同提高了政府补贴的力度。土地承包者一般能获得政府许诺的最低租金, 同时土地承包者对政府试图控制最高租金的决策是极为反对的, 这种反对是以集体的方式呈现的。村集体不断提高租金的理由是维护土地流转秩序。农业经营并没有多少技术含量, 是不应得到体面收入的职业, 如果收入过高, 那么就会引起过多的农户竞争家庭农场主。更难以监管的是土地转包———不从事经营或不善于经营的农民返乡建立了家庭农场, 他们随后可能把土地转包, 仅获得补贴收益, 引起村内的不公平感。从惠及绝大多数承包者的利益的角度, 村集体与其让少数农民流入土地获利, 不如提高租金, 让全部承包农户获利, 这样更为公平。可以预见的是, 随着土地承包者越来越高的租金预期, 地方政府不得不增加对经营者的农业补贴, 土地经营者和土地承包者提高收入的同时, 政府干预背景下形成的农业经营体制的效率将进一步降低。
结语
中国的农业经营体制具有巨大的差异性, 这不仅是经济发达程度、劳动力转移等市场条件决定的, 而且是由地方政府的农业治理决定的。不发达地区至今土地流转比例不高, 农业经营体制还保持家庭承包经营这一基本形式;发达地区则从1980年代开始就不断创新农业经营体制, 形成地方政府深度干预下的农业变迁。
本文以发达地区SH市农村为例, 调查分析得出, 在农业治理目标多元化和强有力的农业补贴政策介入下, 发达地区的农业经营体制经历了“单位化”的转型。农业经营效率本身并不是目的, 完成粮食生产的政治任务、农业生态可持续发展和农村的社会稳定才是农业经营的主要目的。因此地方政府不计成本地投入, 主动脱离了农业经营的市场体系, 转入另一套高度行政化的体系。转型的结果是, 一个市场条件下的高效率体制转变为一个低效率的体制。或许这种低效率体制是发达地区能够用巨额的财政补贴维持下去的。然而从普遍角度来讲, 这是不可复制的。在目前的发展阶段, 中国农业的主要模式是以家庭承包经营为基础的小规模农业, 市场还是配置资源的主要手段, 这是过去30多年来农业成功的关键, 也是未来几十年农业成功的关键。
中国乡村发现网转自：长白学刊2018年02期
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