日前,财政部印发的《开展农村综合性改革试点试验实施方案》将广东列为农村综合性改革试点试验省,并指出,从完善乡村治理机制、健全村级集体经济发展机制、构建农民持续增收机制、建立农村生态文明发展机制等方面,推动农村改革向纵深发展。
广东一直是全国农村综合改革先锋,多个市、县(区)相继承担国家级试验试点任务,数个地区的改革经验被上升为中央决策。去年发布的《关于广东省深化农村改革综合性实施方案》显示,广东农综改将农村产权制度改革放在了首位,明确分类推进农村集体资产确权和股份合作制改革。近日,南方农村报记者采访了5位长期关注、推动广东农村综合改革的专家,他们在为广东农综改点赞的同时,也为深化改革提供了可行性建议。
乡村治理：改革经验上升为中央决策
广东在完善乡村治理机制方面,清远等地的探索经验已上升为中央决策。2015年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》要求,探索村民自治的有效实现形式,在有实际需要的地方,依托土地等集体资产所有权关系和乡村传统社会治理资源,开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点。在中央党校经济学部教授、三农问题研究中心副主任徐祥临看来,这正是吸收了清远农村综合改革中“村民自治重心下移”的经验。
“清远的改革是里程碑式的,就像当年搞‘大包干’一样,在全国有普遍推广意义。”徐祥临对清远的改革给出了高度评价。他认为,清远的“三个重心下移”是农村治理体系的一个重大变化,把基层治理的单元放到自然村、村民小组这一层级,具有科学性和合理性。一方面,在村民小组范围内,大部分村民之间具有血缘亲缘关系,大家关系密切,认同感强,约束和监督也会更加有效；另一方面,产权不清的问题也会随之化解。
同样以基层治理创新为农村综合改革破题的梅州市蕉岭县,探索“一核三元、四权同步、多层共治”的模式。不断加强和改善党的领导,强化村级党组织的核心作用为“一核”；在此基础上,协商议事会进行决策、村民委员会负责执行、村务监督委员会监督为“三元”；村民通过村民理事会、协商议事会实现“多层共治”。这一模式为当前蕉岭新农村建设提供了源源不断的动力。华中师范大学中国农村研究院院长邓大才教授认为,蕉岭在新农村建设的实践中,通过村民理事会激发村民的内生动力,这实际上是抓住了乡村宗族文化的关键,增强了村民的认同感和凝聚力。
集体经济：土地确权后如何防止抛荒
广东省委农办主任陈祖煌认为,广东省农综改的特色之一是注重基础性制度建设,产权制度建设是农村综合改革的基础,在实现农村集体资产确权后,需要一个公开透明、制度完善、合法有序的平台。
佛山市南海区是村级集体经济发展改革的探路先锋,开启了以“政经分离”为切入口的试验。在中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英看来,这一举措符合社会经济管理的规律和社会大分工的理念,将集体经济组织成员权和社区居民权区分开来的同时,在公共物业经营和公共事务管理之间划出了界限,“这是南海‘政经分离’的经验得到中央肯定的原因”。在党国英看来,目前南海“政经分离”更多强调的是从机构、管理人员上分开,“只能称为1.0版本”。如果能在社区公共服务上实现公共财政全覆盖,同时建立现代税收制度,让所有村集体经济组织照章纳税,“才能算得上是2.0版本”。
土地确权是农村综合改革的一项基础性工作。华南农业大学广东农村政策研究中心杜金沛副教授认为,从未来中国农村的改革和社会的发展来看,土地确权是非常必要的,但由于部分人认识不到位,社会上存在一些反对的声音。事实上,确权不是制造了矛盾,它只是把已经存在的老问题的盖子揭开,“把这些问题暴露出来,让全社会来关注和解决,是好事”。
“不过,若没有后续的配套措施,土地抛荒的现象得不到遏制。”杜金沛建议,一方面要改变农民零成本持有土地承包经营权的现状,让集体经济组织所有权的地位得到尊重。“其实,在最初的制度设计中,集体经济组织要对农户的承包经营收取承包金,因为承包土地并不是用来做公益,而是要产生经济价值的,很多地方一直以来并没有这样做,导致集体经济组织就是一个空架子,一个重要体现就是农户即使将土地全部抛荒也不用付一分钱,权责利不匹配。”
另一方面,要探索建立承包经营权的彻底退出机制,有偿让渡给集体。比如,广东少数地区存在全家移民海外或者早已在城市安家落户的村民依然享有村里承包经营权的情况。“如果持有成本为零,任何人都不会愿意退出,但如果集体要按期限收取土地承包费,这一局面将会扭转。”
徐祥临也坚持在土地确权过程中,应该有相应的制度安排。“如果单将分散的土地确权到户,不仅解决不了土地细碎、撂荒和共同致富等问题,集体经济组织的地位还会被削弱。”
制度建设：农综改的关键是因地制宜
“当前农村改革的综合性还是不够,往往只关注一个方面、一个领域,结果使改革呈现出‘条条块块’的状态,无法有效破除农村发展体制机制上的壁垒。”在山西大学中国城乡发展研究院执行院长、南方报业传媒集团三农研究院特聘专家马华教授看来,农村综合改革涉及政治、经济、文化等诸多领域,需要更加注重系统性和整体性,更强调多要素的协同性和联动性。
马华指出,广东省村情复杂多样,相关改革举措和经验的推广复制在一定程度上会面临普适性问题。农村综合改革需要总结典型经验和做法以节约改革成本和提高改革效率,但热衷于制造农村综合改革模式和经验也值得警惕。农村综合改革的关键是因地制宜,积极调动农民群众的参与热情,充分发挥农民群众的首创精神。
杜金沛也提出,目前广东少数试点区域缺乏深入研究分析,对于自身主要矛盾的定位并不清晰,往往把各个领域的改革拼凑在一起就称之为综合改革,缺乏系统性。
中国乡村发现网转自：南方农村报 2017年06月24日
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