乡镇政府推进乡村产业振兴的策略与逻辑——基于对泉州市H乡运作过程的观察

产业振兴是乡村振兴的基础，是解决农村发展问题的前提。现有的研究成果主要沿袭经济学式的思维，停留于农业供给侧改革、产业组织管理、产业布局优化、产业结构调整以及产业体系整合等议题。[1]但忽视了乡村产业振兴中的社会关系网络、社区组织、地方文化、村民参与等社会因素以及乡镇政府治理理念、方式等公共管理因素。而这些因素是乡村产业振兴不可缺少的要素，也是资产为本社区发展(Asset-Based Community Development，下文简称“ABCD”)的重要内容。本文调研表明，某些乡镇正在践行ABCD，探索如何立足于本地的资源优势和文化特色，建立各种社会关系网络，以村民为主体，调动村民参与社区公共事务，共同推进产业振兴。[2]这种资产为本的乡村产业振兴的绩效怎样？具体策略有哪些？如何形成？本文基于泉州市H乡的运作实践对这些问题予以解答。

经济要素配置理论认为，粮食安全是乡村产业振兴的基础和底线。因此，要严守耕地红线、保护耕地质量，不断提升粮食生产能力。[3]为了优化各类经济要素的配置，必须坚持低成本、高效益的原则，兼顾效率与公平。对于较高质量的资本和劳动力要素，要在政府引导、支持和市场机制作用下运行；对于土地这种生产要素，要采用自主治理结构。当高质量的资本、劳动力、土地等生产要素投入乡村产业后，要采用农业产业化联合体形式来有效组合和配置这些生产要素，以提高乡村产业经营效益、促进乡村产业振兴。[4]有研究认为，资本、劳动力、土地、技术设备等生产要素的挖掘与投入，要注重其内生性。强调内生为主、外援为辅已形成一种共识。[5]但对于这些要素在乡村内部如何被识别、挖掘，如何有效管理等问题，经济要素配置理论并没有给予很好的解答。资产为本的社区发展理论能够为探索这些问题给予有益的启示。ABCD作为社区社会工作的理论与实务方法，其主要观点是，社会工作者介入社区时，先要聚焦于社区的优势(有什么)，而不是将注意力放于社区的缺点与不足，然后以社区的“组织”和“关系”等社会资本作为驱动力，激活社区内在的动力，调动居民参与的主体性与能动性，实现社区可持续发展。[6]ABCD的关键要素是“优势”“关系”“内在”。其资产概念与经济学中的资产不同，它一方面指社区各种有形资产(自然资源、组织机构)和无形资产(社区成员的知识、技能、社会关系网络、社区文化等)；另一方面指社区的优势和能力。ABCD对传统以需要为本的社区发展(Need-Based Approach，简称NBA)理论与方法提出了挑战。有别于经济要素配置，资产为本的乡村产业振兴是一种社会投资。这种投资注重培育乡村社区内部的社会资本(关系)、人力资本(参与)。但现有成果在运用ABCD理论时主要局限于行政村，忽视了对乡镇政府运用ABCD促进乡村振兴的研究。此外，西方语境中的“资产”与中国乡村的“资产”也略有不同，如西方国家不存在类似土地、林地等农村集体资产。因此，有必要基于中国乡村的社会事实，研究中国乡镇政府运用ABCD推进产业振兴的策略与逻辑。

H乡位于泉州市区的最北端和最高处，距离市区55公里。其自然条件优越，生态旅游资源丰富。本文以H乡为案例的缘由包括以下方面。一是完整性。H乡人口外流严重，全乡1.3万人口，呆在乡里仅约4000人，占比30%。留守人口多数是老人、儿童和妇女。H乡没有企业，多数村民靠种地瓜、种菜谋生。2014年以前，H乡代表落后、贫困，男性村民找对象都难。但2014年以来，H乡逐步走向振兴，以全域旅游为主线，充分发掘各样资产，以旅游产业带动乡村振兴，取得了成绩，获得全国生态镇的称号，成为泉州市生态旅游的名片。这种前后发展变化有利于观察乡镇政府动员村民参与、实施资产为本社区发展策略，促进乡村产业振兴的全景。二是典型性。H乡建立了以党委领导、政府负责、社会协同、公众参与为显著特征的乡村治理体制，乡镇政府是整个资产为本社区发展策略的规划者、实施者、引导者、参与者，这是与国内外其他村庄(社区)运用资产为本社区发展策略的根本不同之处。

(一)资产清单制作

按照Kretzmann & McKnight关于资产的界定与分类方法，H乡首先运用实地观察、访谈、文献查阅等方法搜寻辖区内资产，做出社区资产清单。第一，实地观察法主要用于识别环境与物质资产。党委书记ZJS履新H乡后，就认真研究H乡地图，并多次带领乡村干部、村民代表实地考察H乡的土地、山、水、林、田、谷等自然生态资源。他们先按资源的优劣势，分出优先重点开发、稍后开发、潜在开发三个等级。再根据资产所属的村庄归类，判断动员这些资产的可行性。第二，访谈法主要用于识别个人资产与组织资产。H乡多次组织村干部、村民代表召开座谈会，列出各村的人力资本存量、组织建设情况、地方文化。例如，村民个人资产方面，H乡发现可从普通村民和乡贤两类人身上寻找资产。普通村民很多是留守老人和妇女，这些人手工本领和动手能力较强，而且在农闲时有时间，可利用他们的技能与时间发展鞋业加工。还有些老人懂乐器表演，可做成文化项目融入油菜花文化节中。乡贤PLQ在外经商多年，从事户外运动休闲项目，有较丰富的市场经验，有强烈的返乡创业意愿，有一定的人脉资源，可动员他开发石龙谷。第三，文献查阅法主要用于识别文化资产。H乡有上千年的彭祖养生文化和古建筑、书院，这些都可融入旅游产业，让游客体验地方文化。H乡将各种资产的存量、类型、属性标注在地图上，并按颜色分清开发的先后次序；制作社区资产的实时走势图，以折线图形式形象描述相关资产的联系程度和关系变化情况。

(二)资产动员

社区资产动员指盘活现有资产开展社区文化服务。H乡主要盘活了油菜花资源，举办油菜花文化节。考虑到土壤、气候、植被等独特条件适合种植油菜花，H乡鼓励村民种植油菜花。每年3月，200多亩的油菜花田喜迎各方宾客。2014年举办首届油菜花文化节时，村民、上级政府都不怎么看好，约1万经费全部源自H乡政府自筹。乡政府动员村民做当地特色小吃卖给游客，村民觉得来的人很少，基本不配合。但当天游客就达2万人，于是村民看到了希望。2015年举办第二届油菜花文化节时，很多村民就按乡政府的建议，制作特色小吃。绝大多数村民配合乡政府工作。自2017年起，区委、区政府相关职能部门积极参与，并作为主办单位，投入适当经费支持，相关领导出席油菜花文化节开幕式。这提升了H乡继续办好油菜花文化节的信心。2014—2019年，油菜花文化节的服务内容逐年增多，类型多样，使得游客数量逐年增加。

(三) 资产关系管理

资产关系管理包括互动、合作、反馈和危机介入四个机制。互动机制关注的焦点是如何让新旧资产保持可持续互动。前文交待油菜化文化节让H乡有一定知名度，许多人开始了解、熟悉、参访H乡，H乡的人气也逐渐增旺。但仅凭借油菜化文化节，要实现旅游产业振兴是不可能的。就像H乡党委Z书记说的，“油菜化文化节只是全域旅游的一个引子，让大家知道H乡，后续还需要争取许多项目落地。于是，我们2016年就开发石龙谷。” [7] Z书记说的石龙谷，本是一个荒废多年的山谷，占地3000多亩。谷下原有不少农田，村民步行到农田需要5—6公里的路程。由于耕种成本太高，许多村民逐步放弃农田，抛荒现象严重。新一届H乡领导班子在带领村民制作资产地图时发现，石龙谷有丰富的生态植被、形态各异的山石、秀美曲折的溪涧、跌宕多变的瀑布等景观，要是被开发起来，将是H乡产业振兴的亮点工程，还可弥补油菜化文化节的时间限制缺陷。于是，经村民推荐和一段时间的观察，H乡就动员返乡乡贤PLQ牵头开发石龙谷。

合作机制关注的焦点是协调相关主体的利益均衡。开发石龙谷涉及的利益主体包括村民、村集体、开发商、H乡政府、区级政府。对于村民、村集体来讲，主要是保障其土地权益和旅游产业的附加效益。调查发现，村民可获得每亩3.5万元的土地补偿金，也可以入股参与投资。村集体给开发商3年的项目建设期，3年过后开发商每年给村集体3万元的土地补偿金，逐年增长，10万元封顶。开发商还要付给村集体土地租金，每年每亩100元，租期30年。这样保证村集体有固定经济来源。开发商的获利源于门票。乡政府为开发商营造优质营商环境。H乡政府也获得了产业振兴的一个标志性项目。对于区级政府来讲，开发石龙谷是扶持H乡脱贫攻坚和乡村振兴的抓手，可提升其治理绩效。

反馈机制关注的焦点是如何建立相关利益主体之间的沟通反馈渠道。石龙谷开发过程中涉及村民、村小组、村集体利益的协调沟通，H乡充分发挥村民自治的作用，让村民自己讨论、决定。石龙谷用地涉及S村8个村民小组。S村两委多次召开村民代表大会、村两委扩大会议，并入户与村民商量土地征用模式、分红办法。H乡在开发商与区政府之间起着重要的桥梁作用。在H乡政府的申请下，区政府将开发石龙谷纳入区重点建设项目，给予政策、资金、工作指导各方面支持。

危机介入机制关注的焦点是如何有效识别、预防、应对资产建设管理过程中的各种风险。在油菜花项目的基础上，增加石龙谷项目存在不少风险。一是政策问题。二是安全问题。三是资金问题。H乡党委Z书记说，在应对政策风险方面，他们必须向上级党委政府汇报，至少获得上级的口头同意后才能做。在安全方面，只能努力做好安全生产监管工作。在资金方面，重点要向村民、村集体讲清楚投资的潜在风险，以免项目真的失败了，相互埋怨，推卸责任。[8] 

(四)资产冲突管理

社区资产的冲突管理指，由于各种因素影响，当资产的维护管理出现中断或失败时，社区应积极寻找其中缘由并做好防范工作。这主要体现在组织资产的冲突管理上。H乡在推进乡村旅游产业振兴过程中，为了给游客创造干净整洁的环境，积极培育环保志愿者协会。会员以成年人为主，主要由留守老人、妇女构成。承担任务包含环保知识宣传、垃圾分类、路面清洁、村民房前屋后卫生检查。起初，很多村民都积极报名，但活动开展半个月左右后，不少志愿者就退出了。为了让更多村民参与志愿者队伍，H乡发起“小手拉大手”倡议。具体由H乡小学组织小学生做环保志愿者，小学生回家后再带动其家长做环保志愿者，效果较好。 

(五)社区外部关系资源的链接与拓展

第一，拓展与上级政府的资源链接网络。H乡所属的L区下辖2个街道、3个镇、1个乡。不管哪个层级政府的资源都是有限的，影响上级政府对下级政府的支持力度因素，除了国家政策、政治体制、领导偏好等外部因素之外，一个很重要的因素是下级政府及其群众的表现。H乡基于自身自然资源优势，以旅游产业振兴为突破口，促进乡村全面振兴的思路引起了上级领导的注意，区党委政府才给予H乡各种支持。一是区委书记、区长、区委常委多次到H乡调研，解决难题。二是相关职能部门资源下沉到H乡。三是选派干部到H乡挂职，给予人才支持。第二，与外部企业共建。受限于地理位置、交通条件、人才引进等因素，2013年以前，H乡招商引资的阻力很大，辖区内基本没有企业。自2014年发展全域旅游以来，H乡美丽的油菜花、喜庆的文化节、令人流连忘返的石龙谷等项目逐渐有了知名度。此时，H乡的招商引资工作就顺畅许多了。近年来，H乡积极主动出击，为内部企业与外部企业共建搭台。第三，与高校合作共建。H乡积极吸引高校相关院系在其辖区内建立教学研究基地。一是邀请ZJ大学帮忙规划设计全域旅游的总体框架。二是邀请YE大学学生在油菜花文化节期间友情赞助，表演文娱节目。三是邀请HQ大学学生到H乡开展暑期社会实践，写出调研报告或制作视频宣传H乡。

(六)产业振兴：资产为本社区发展的绩效

H乡运用资产为本社区发展策略，充分挖掘各样资产，发挥优势，注重村民参与，积极拓展外部关系网络，发展全域旅游，以旅游业为优势产业，推进一二三产业融合发展，推动乡村全面振兴。许多外出打工经商的村民看到家乡喜人的变化，积极返乡创业就业。H乡也主动联系乡贤，宣讲返乡创业的好处和政府的服务、优惠政策等。经过多年培育鼓励，截至2020年12月，H乡已有10余家规模不小的编织鞋企业。这些企业的创办填补了H乡的工业空白，也促进了脱贫攻坚与乡村产业振兴的衔接。

 H乡产业振兴已开始进入良性循环。自从有了以油菜花、石龙谷为载体的旅游产业和制鞋工业的带动，H乡的其他产业项目也就更容易落地生根了。H乡在吸收油菜花、石龙谷项目发展经验的基础上，以红心地瓜为抓手，推动一二三产业融合。

 综上所述，H乡运用ABCD推进产业振兴的实践过程可概括为图1。这个过程蕴含着三种社会投资策略。一是人力资本的培育与增进。在制作资产清单过程中，乡村干部和村民都要学会使用多种社会调查方法，这个过程既让他们认识到自身的一些人力资本存量(本就拥有的知识、技能)，也让他们学会识别、挖掘别人身上的优点，打开发展思路。而后续的资产动员、关系管理、冲突管理更是提升了H乡干群组织协调、沟通合作、危机处理等能力。二是社会资本的培育与增进。在内部社会资本方面，盘活现有资产增加了村民收入，也提升了村民对乡政府的信任。资产关系管理促进了村民、村民小组、村集体的沟通协调，加强了不同利益群体的合作。资产冲突管理促进了H乡新的组织网络(如小学生环保组织)形成。在外部社会资本方面，通过资产的推介、资源链接，H乡与政府、企业、高校的合作关系网络得到了扩展。三是心理资本的累积。有效盘活现有资产(油菜花文化节的成功举办)扩大了H乡的知名度、增加了村民收入，这提升了H乡干群的自信心。

三、对需要为本与资产为本的进一步比较

在应用ABCD的社区里，社区居民的主人翁意识强，自觉承担社区建设的责任。社区领袖与社区居民共同讨论、决定如何充分利用社区已有的资产推动社区发展。在此过程中，社区居民被赋权、被激励，相互学习，共同合作。对生活充满信心和对成功充满渴望，促使他们扩大资产建设的范围。社区居民积极参与社区发展，努力让自己和邻居的生活更美好。而在应用NBA的社区里，社区领袖主要由领薪酬的干部组成，社区居民觉得社区发展事务属于公事，寄希望于外来的社会组织、地方政府直接投资项目或发放资金，满足他们的需要，解决各种问题。他们也不想参与项目规划、建设的讨论，形成对外援机构或政府的等、靠、要心态。

(二)平等还是专制——社区发展的组织过程、话语差异

在应用ABCD的社区里，各类组织(地方政府、非政府机构等)将社区居民视为学习伙伴、掌握本土知识的专家，两者属于平等合作关系。这些组织将与社区一起工作视为一种学习过程。组织结构是以团队为基础的，而不是等级森严的，组织与社区相互信任，共同构建积极的合作伙伴关系。社区居民被鼓励参与组织或社区项目建设。各类组织及时将自己所做的事情反馈给社区居民。就像H乡某养老组织负责人说的，“我们与社区是一个团队；以前社区居民与我们工作人员是疏远的，各干各的，现在是手联手，一起做事，每周都要开会共同商讨社区事务。” [9]各类组织对社区居民的称呼也发生了变化，他们不再称社区居民为“客户”“案主”“受惠者”，而是称其为“学习伙伴”“合作者”“团队成员”。

地方政府对社区居民不再停留于管治，而是与社区居民建立学习伙伴关系。H乡开展了“夜访夜谈”活动。H乡要求党政机关、企事业单位工作人员、派出所公安干警、村“两委”、治安协勤人员和网格员在夜晚值班时间进村入户，与村民聊家常，倾听村民对乡村振兴的想法，问计于民。入户访谈的工作人员听取村民意见或建议后，能当场回答或能解决的须当场处理，否则也须带回商讨，并及时回复村民。“夜访夜谈”活动改变了传统的政府治理方式，乡镇政府工作人员不再高高在上，呆在办公室等村民来反映问题。这也重塑了H乡的干群关系，增进了群众对政府的信任，激发了群众主动参与乡村治理的积极性。H乡W副乡长说，“夜访时，有些村民会建议我们，哪段路需要增加反视镜，哪段路的亮化设施要更换，哪段路要增加防护设施等。这些建议对我们改善环境，促进乡村产业振兴都有帮助。” [10]

 在应用NBA的社区里，组织程序方面，公共事务的决策通常以专制方式进行。外援机构的管理者是社区发展项目的主要决策者。据H乡某干部介绍，以前有家鱼类养殖公司，来H乡投资。村民建议该公司，H乡不适合发展渔业。该公司负责人偏不听，这个项目前后折腾了三年，以失败告终。话语方面，各类组织的管理者都称社区居民为“受恩者”“受施者”等。

四、结论与讨论

 H乡的实践表明，要实现资产为本的正功能，在个体层面，乡镇社区要让村民认为自己是推动乡村发展的主体力量，乡村社区发展是一种自下而上、由内而外模式；在组织层面，乡村各类组织与村民要形成合作伙伴关系，与村民平等对话。

注释