——湖南2016年调查
随着工业化、城镇化建设的推进，农村大量劳动力进城务工就业，农村土地承包经营权流转（以下简称土地流转）速度明显加快。新形势下，如何加强农村土地流转风险防范，创新农业经营管理体系，正确研判土地流转趋势，放活土地经营权，大力发展现代农业，是做好当前农业供给侧结构性改革和落实好农村土地“三权”分置的重要手段。下面，笔者结合前期土地流转调研情况，谈几点意见。
一、当前我省农村土地流转趋势
近年来，全省各地坚持“稳定农户承包权，放活土地经营权”的工作思路，积极推进农村土地流转，土地流转趋势总体向好。一是流转面积逐年增多。2013-2015年，全省耕地流转面积分别为1379万亩、1449万亩、1894.04万亩，2016年，全省流转耕地面积2137.26万亩，占总面积的41.71%，呈现流转面积稳步增加的趋势。土地流转逐步趋向大规模流转，向新型经营主体流转转移。2016年，流转面积2000亩以上451宗，1000-2000亩3014宗，500-1000亩5125宗，100-500亩30475宗 。二是流转形式日趋多样。全省农村土地流转主要有转包、转让、互换、入股、出租等形式，其他方式占比相对较低。2016年，转包681.33万亩、转让64.44万亩、互换112.91万亩、出租1018.12万亩、股份合作154.43万亩、其它103.27 万亩。耕地流转主要以转包和出租为主，分别占流转耕地的31.87%和47.64%。三是流转主体趋向多元。新型农业经营主体逐步成为土地流转的主体。据统计，2016年流入农户的耕地有966.06万亩，占45.2%；流入农民专业合作社的耕地有712.93万亩，占33.36%；流入工商企业的耕地有283.72万亩，占13.27%；其它174.19万亩，占8.15%。四是流转价格同比上升。近年来，受物价因素影响，全省农村土地流转价格逐年上升。目前，全省流转土地价格在每亩200元至800元之间不等。各地因经济发展差异，土地流转价格略有区别，一般地区土地流转价格平均在300元至500元之间，全省大部分县市区属于此种类型；处于城郊和产业发展较好的地区，土地流转价格在每亩600元至800元之间，长沙、株州、湘潭大部分地区属于此类情况；处于旅游目的地县市区，流转土地价格相对较高，如韶山市、南岳区、凤凰县等部分村，流转土地价格高达每亩1000元；经济相对欠发达地区，流转土地价格偏低，每亩为100元至300元不等。因农村劳动力外出务工，土地没人耕种的地方，为防止耕地抛荒，免费流转的情况也一定程度存在。五是流转体系逐步健全。目前，各县市区基本建立了土地流转服务信息平台，成立了县级土地流转服务中心，乡镇建立了土地流转服务站，行政村配备了土地流转信息员。农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系进一步健全，截止到12月底，全省有县级土地仲裁员2645人，乡镇调解员6483人，村组调解员74722人，各涉农县市区都成立了农村土地承包经营纠纷仲裁委员会，1698个乡镇成立了调解委员会，28460个村建立了调解小组，形成了县、乡（镇）、村“三位一体”的仲裁工作体系。
二、我省农村土地流转可能带来的风险与挑战
（一）流转政策的改革创新面临着风险与挑战。一是流转效益提高亟需政策支持。改革创新土地流转政策是提高土地流转效益的重要途径之一，但政策创新涉及要素众多，如土地制度、金融、税费等等，一旦改革创新不到位，很可能给农村土地流转带来隐患，当然，执行到位了，也能增强农村土地流转活力。2015年以来，我省桃江县积极探索土地流转有偿退出机制，开展1875亩土地土地流转改革试点，进展较为顺利，但也带来农民权益保障难、抵押风险大等问题。二是流转方式改变亟待理念创新。当前，部分农户的恋土情结和小富即安思想制约了土地流转速度，影响了农业适度规模经营，要想根除农户小农意识，必须更新理念，创新观念，打破制约土地流转的瓶颈。三是流转规模增大亟待制度创新。推动土地流转实现农村土地规模化、集约化经营已是大势所趋，制度创新是增大土地流转规模的催化剂。我省益阳草尾信托模式、怀化市“股田制”模式、长沙县土地合作社模式、澧县农民专业合作社模式和衡阳市 “安邦”公司模式等五种土地流转模式，在探索中得到了完善和提升。这些土地流转制度的创新，既符合我国农村土地法律规定，更顺应了农村土地改革政策导向，是农村土地流转的有效形式，能够实现土地资源有效配置、信息有效利用和激励相容，能够积极推动农村土地流转，形成规模效益。
（二）流转服务的转型升级面临着风险与挑战。农村土地流转正面临着服务机制的转型升级，政府购买社会化服务就是一种新的尝试。近年来，我省在开展政府购买农业公益性服务体系建设的基础上，积极探索社会化服务机制，通过健全土地流转服务体系，规范流转服务管理，建立流转市场、流转服务中心、流转服务平台、流转服务中介等服务，在衡阳、祁阳、澧县、涟源、桃源、湘乡等县市开展社会服务化体系试点，通过政府购买社会化服务向流转大户倾斜的方式，促进农村土地流转，带来了规模效益，试点县的土地流转比例大幅提高。流转出的土地，有的发展粮食生产，有的经营特色农业，还有的种植蔬菜、水果和食用菌，改变了以往农户“单打独挑”的老习惯，大家实行技术共享，风险共担，利益互惠。流转农户收入年增长3000元以上。土地流转服务机制转型给农户带来了实惠，扩大了流转规模，提高了流转效益，增加了就业机会，促进了农业增效、农民增收、农村发展，助推了农业转型升级。
（三）流转环境的改善优化面临着风险与挑战。一是农民法治观念需要改善。近年来，因为大规模土地流转，引发了一些纠纷和上访事件。2016年，全省发生土地承包经营纠纷20525起，调处20469起，乡村调解18753起，仲裁委受理纠纷1772起，调解1716起，仲裁56起。究其原因，主要是农民及村委会的法治意识淡薄，合同签订不规范，还有一些村委会、经济组织存在侵犯农民权益的行为，导致土地纠纷频繁发生，引发干群矛盾，造成农村社会不稳定。因此，改善农民法治观念成为政府亟需解决的现实问题。二是农村基础设施需要改善。近年我省加大了农业投入力度，但一些地方由于基础设施投入不足，实现规模经营的农业生产十分脆弱，甚至处于高风险运行状态，一些流转大户，因为自然灾害、灌溉设施不到位、烘干设备缺乏等，导致产量降低、收成减少、农产品腐烂等现象，从一定程度上影响了股份合作社、经济组织、农业生产大户和新型经营主体的流转热情，这对改善优化土地流转环境，提高政府服务效能是个考验。三是农村融资环境需要改善。近几年，我省出台了一些政策措施,先后出台了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》（湘办发〔2015〕58号）、《湖南省农村土地经营权流转交易市运行规范（试行）》（湘农发【2016】237号）等，一些投资者虽然得到了政府补贴或银行贷款，但对自身经济实力考虑不周,后续经营融资难的问题时有发生。以我省土地流转较好的沅陵为例，全县流转规模1500亩土地以上的经营主体，40%有融资需求，20%以上存在融资难的问题，从而出现了农民土地租金支付困难的情况,导致本由企业承担的市场风险和管理风险,最终由于约定的不明确而转嫁到农民头上。2016年，我省扩大了农村“两权”抵押贷款试点范围，试点县达到11个，这从一定程度上缓解了融资矛盾，规避了农民土地流转的风险。
（四）流转主体的基础夯实面临着风险与挑战。一是工商资本的介入带来经营风险。随着经济发展的转型升级，大量工商资本重新寻找新的商机，转向农业农村，给农业农村经济发展带来了前所未有的资金物质支持和经营模式创新，对农村土地流转起到了重要的推进作用，但也存在资本运作不规范、租赁土地手续不全、投资回报风险评估不足、改变土地用途性质等现象。如果政府监管引导不到位，还会导致投资经营失败、土地摞荒闲置、引发矛盾纠纷等情况,影响农村经济社会稳定。二是产业支撑的缺乏带来流转风险。从调研情况看，流转主体的多元化，给农村土地流转注入了新的活力，但全省大部分地区缺乏优势产业和主导产业引导，土地流转缺乏产业支撑，适度规模经营缺乏产业基础，给土地流转后的经营带来隐患，一些地方脱离当地自然条件和发展实际，在产业发展考虑不成熟的条件下，以低价格盲目流转土地，导致受让方对流转土地重短期利用、轻长期投入，影响土地产出和农业的可持续发展。如株州市的荒山价格定价低于正常评估的3-5倍；益阳市种植业结构中粮食比重在下降。三是流转价格的提高带来收益风险。随着物价因素的上涨，土地流转价格同比上升，增加了农户土地收益。如常德市鼎城区2016年流转土地面积42.1万亩，流转租金由过去的100-200元/亩，增长到500-600元/亩，农户既可获得500—600元/亩土地租金，还接受流转大户的请工，获取工资性收入。但是，一些地方土地流转价格高达1200元，甚至更高，这也给流入方利益保障带来风险。专家强调，只有经营获益，租金才能水涨船高，实现双赢。如果管理不善，遇上自然灾害等，造成粮食减产或亏损，就会增加承包户风险，甚至可能会出现租金得不到保障等情况。
三、对策与建议
（一）做好确权登记颁证，防范社会稳定风险。农村土地流转实质是农村土地经营权在不同主体之间的交易，做好农村土地确权登记颁证，明晰农村土地产权，就是降低了农民风险。一是进一步稳定农村土地承包关系。贯彻落实中办、国办《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（中办发【2016】67号），制定出台我省农村土地“三权分置”办法的实施意见。充分利用现有确权登记成果，进一步完善农村土地承包管理体系，真正把全省农村承包地块面积、合同、权属证书全面落实到户，实现承包经营权属证书标准化、土地承包经营权登记制度化、土地承包管理信息化，努力夯实农村土地承包关系。二是严格土地确权颁证工作程序。严格按照调查摸底、核查实测、公示审核、建立登记簿、颁发证书等工作程序，全面推进全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作，确保地块信息精准明确，权属登记客观公正。防止因土地确权登记颁证滞后，未确权先行流转引发的土地矛盾纠纷。三是妥善解决土地确权引发的纠纷。建立民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处机制。按照“保持稳定、依法规范、确地为主、民主协商、因地制宜”的原则，对有据可依的矛盾问题依法依规调解处理，对没有明确依据的问题参照相关法律法规和政策精神，秉持“尊重历史、面对现实、平等协商”的原则妥善解决，确保确权登记工作平稳有序开展，防范因确权工作引发的社会稳定风险。
（二）规范流转程序管理，防范无序流转风险。加强土地流转管理，规范流转交易行为，降低土地流转风险。一是合理确定土地流转规模。国外土地经营的经验表明，土地经营规模必须适度。过分的土地集中，过大的生产规模，容易产生“规模不经济”的现象。各地要根据区域特征、土地条件、作物品种、经济社会发展水平、农村劳动力转移情况、农业机械化水平和农业生产条件等，研究确定本地土地规模经营适度标准，一般以相当于当地户均承包土地面积10至15倍的土地经营规模为宜。不能片面追求快、求大，不能单纯为了追求土地经营规模强制农民流转土地，更不能人为垒大户，人为设置进度指标。二是加强土地流转合同管理。使用统一规范的土地流转合同文本，明确土地流转双方的信息、流转土地的情况、土地流转的形式、期限、流转价格及流转双方权利和义务等，进一步规范了农村土地流转合同签订。三是构建土地流转服务平台。健全完善县市区、乡镇、村三级流转服务与管理网络，发挥各级土地流转交易平台的功能和作用，为土地流转双方提供信息发布、政策咨询、价格评估、合同鉴证等服务，对农村土地流转的各个步骤和程序进行规范。
（三）加快服务体系建设，防范流转纠纷风险。一是加快土地流转市场建设。推动建立规范的土地流转交易市场，探索建立统一的土地流转公开市场和信息平台，积极培育土地流转中介服务组织，成立“土地托管中心”、“土地托管站”等机构，从事介绍流转对象，帮助审查接包方资格，提供有关业务咨询等，切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益。二是加强土地流转服务。依托农经机构成立农村土地流转服务组织，构建流转信息网络，及时收集发布流转信息，畅通流转渠道。三是加强土地流转监测试点，积极探索土地流转规范化管理经验模式。强化农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，稳定和加强仲裁员队伍管理，妥善调处土地承包和流转纠纷。
（四）加强工商资本监管，防范规模经营风险。一是建立工商资本进入农业农村领域服务制度。建立投资清单制度。结合当地农业农村发展情况，编制工商资本投资规划、投资指南等，引导工商资本进入农业生产发展薄弱环节，如发展装备农业、现代种养业、智慧农业、农产品流通、农村旅游业等新型业态。建立资本准入制度。要根据企业资质、经营能力、土地流转规模等实行审核准入制度，对长时间、大面积租赁农地要有明确上限控制，实行分级备案。建立建设咨询制度。加强投资建设的咨询指导服务工作，结合现代服务业发展实施方案，积极引导扶持农业生产性服务业发展，营造优良发展环境。二是建立工商资本进入农业农村领域监管制度。强化动态监管，定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途及风险防范能力等开展监督检查，查验土地利用、合同履行等情况，细化农地用途甄别标准，及时查处纠正浪费农地资源、改变农地用途等违法违规行为。统筹建设用地，结合城市周边设施农业、园艺产业和休闲农业的发展需求，适当放宽设施农业用途标准，或者调剂部分用地指标，用于支持工商资本进入农业农村领域发展。三是鼓励工商资本与农民新型经营主体开展合作经营。通过确定农企合作准则、利益分配原则、合理调整相关税率等办法鼓励企业与当地农民经营组织或农户建立土地入股分红等更紧密的利益分配合作经营模式，对农民形成带动而非挤出效应；加强纠纷调处，建立风险保障金制度，防止损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善而遭受损失。
（五）严格流转用途管制，防范粮食安全风险。加强对流转土地的用途管制，积极推进农村土地流转。一是制定产业发展规划。根据各地主体功能区分及资源环境条件制定农地利用规划和农业主导产业发展规划，按照“农地农用，产业集中”的原则，制定引导农地向当地优势产业流转的规划。二是探索建立土地流转风险防范和有偿退出机制。随着土地流转率提高，经营风险将危及农业生产的稳定，要探索对流入方“先交租金，后种地”的风险防控措施，逐步建立健全农村土地流转风险防控机制，加强流入方的事后监管，严防流转土地用途发生改变和流转后的经营风险。对因经营不善或自然风险、市场风险导致流入方生产经营无法继续进行的，要实行退出机制，切实保护农民利益。三是建立土地流转激励制度。制定土地流转激励措施，对土地流转后的“非农化”和“非粮化”问题给予处罚；对做得比较好的规模经营主体，分别在财政、金融、基础设施等方面给予政策支持。如长沙市推行土地合作社，每年安排400万元进行土地流转奖励；株洲市探索建立农村土地流转“138”工作机制，每年安排200万元对粮食生产大户进行奖励补贴；汉寿县从2015年开始每年安排700万元对流转土地100亩以上种粮大户进行奖励等。这些奖补措施的出台，既加快推进了当地土地流转速度，又全面提升了土地流转服务能力。
土地流转是一个自然的经济、社会发展过程，与农业发展要求、农村环境变化、农民对土地的认识程度密切相关。工作中，既要坚定方向、积极推进，又要谨慎稳妥、循序渐进，既要搞好引导、政策鼓励，又要加强监管、规范运行，既要促进农业增效、农民增收、农村发展，又要保障粮食安全、农民权益、农村稳定，努力建立和完善土地流转新机制，使土地流转真正成为激活“三农”工作的动力源。
作者系湖南省农村经营管理处处长（董成森）、主任科员（刘胜轩）
2017年1月22日
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