——基于90家合作社的问卷调查报告
摘要：十八大以来，各地政府积极引导支持农民专业合作社规范发展，农民专业合作社发展由注重数量逐渐向提升质量转变。为了解我国合作社发展现状，课题组对90家合作社进行了问卷调查，调查样本分布于浙江、湖北、河北等22个省份，并对河北、北京进行了实地调研。调研发现，大多数合作社尚处于起步成长阶段，50%的合作社盈利能力一般，主要采取土地托管、土地流转、土地和资金入股等经营形式，存在问题主要是农民参与能力弱、缺乏市场竞争力、成立联社和参股企业经营制度上不健全等。本报告建议加大政策扶持力度，鼓励发展多种经营形式，处理好政府与合作社关系，实行差别化扶持政策，促进合作社规范发展。
关键词：农民专业合作社 规范发展 扶持政策 调查问卷
我国农民专业合作社(以下简称“合作社”)作为新型农业经营主体之一，在各级政府大力扶持下，迅速发展，其合作类型、合作内容、合作模式不断丰富完善，在促进土地流转、提高农业市场竞争力和农民增收等方面发挥了重要作用。为了解当前合作社发展现状和存在问题，课题组①从农业部管理干部学院“农民专业合作社理事长培训班”的合作社数据库中，选择合作社共90家，调查样本分布于浙江、湖北、河北、河南、山东等22个省(区、市)，并对其中的河北、北京两地进行实地调研。调研结果如下。
一、90家合作社发展状况
(一)近年组建合作社数量增多，创建主体呈现多元化特点，业务范围涉及多领域
90家调查的合作社中，大多数为2007年以后组建的，而2012年以后组建的合作社数量增速较快，占比为45%。从合作社领办情况来看，合作社的领办人多数是以能人、大户为主，其中，曾在县乡政府和村委会、技术服务中心或协会等部门任职人员领办的有37家，占41%；由涉农企业领办的有17家，占19%，两者之和达到60%。这类领办人以投资实力或领导能力，带领合作社共同致富。
从涉及业务范围来看，主要是提供粮食蔬菜林果等种植、农资统购、畜牧水产等服务，占比分别为65.56%、46.67%、37.78%，同时还涉及农机、资金、土地托管、加工等各类服务。
(二)大部分合作社处于成长阶段，50%合作社盈利能力一般
关于“合作社成长阶段”，31.34%的合作社选择处于“起步阶段”，55.22%的合作社选择处于“成长阶段”，两者之和达到了86.67%，说明目前大多数合作社处于起步成长阶段，12.22%处于“成熟发展阶段”；关于“合作社盈利能力”，50%的合作社选择“盈利能力表现一般”，41.11%的合作社认为“盈利能力较强”，还有4.44%的合作社认为“盈利能力很强”(见下图)。调研发现，具有政府部门和企业背景领办的合作社的总体发展表现盈利能力很强；合作社的运营与发展实际上仍由少数人控制，农民与合作社的合作关系较为松散。这也在一定程度上解释了合作社盈利能力一般的原因。
图：90家合作社盈利能力
(三)大多数合作社的核心人员出资多
调研数据显示，80%的合作社的核心人员数量一般在3—22人，20%的合作社是以户为单位由农民共同出资组建的(见表1)。
从出资比例指标看，50%的合作社由3—22人的全额出资组建的，7%的合作社出资比例90%—100%，两者之和为57%。以户为单位由农民共同出资组建的合作社共27家，占合作社总数的30%。其他成员参与合作社的主要方式是资金投入，为47.78%；土地入股的占40%。建立成员账户的占86.67%，没建立成员账户的为13.33%。
表1 核心人员出资额所占比例及相应合作社数量情况
从合作社理事长的文化程度和从业经历来看，70%的理事长学历为高中及专科，大部分领办人具有一定管理能力，有从事与农业生产或农业技术服务相关的工作经历，且能及时了解和把握近年来国家有关农业扶持政策。从示范带动作用看，47.78%的合作社认为农民收入明显增加，42.22%的合作社认为农民收入稍有增加。(四)领办人文化程度高，大部分合作社示范带动作用明显
二、合作社发展促进了农业经营方式转变
调研发现，合作社发展改变了小规模、高成本的农业经营方式，通过经营和服务规模化，将合作社与农民的利益更紧密地联系在一起，不断提升了农民获得增值收益能力。合作社参与土地流转主要有三种形式：
1.土地托管合作社。即成员分户生产管理，合作社向农户提供物资供应、技术指导等全程服务的形式。这种经营形式最为普遍，农户负责从事农业生产，合作社向农户提供生产资料购买、农业技术推广、初加工和农产品销售等产前、产中、产后服务。这种模式在大田作物且土地分散难以规模化的种植产业中较为常见。
2.土地流转合作社。此种类型就是农户将承包地流转给合作社，合作社向农户支付租金，土地由合作社统一组织生产、统一经营管理，再发包给成员承包。这种模式在蔬菜产业中较为常见。
3.土地股份合作社。即农户以土地入股合作社，合作社统一经营和管理的形式。此种类型合作社不付租金，年终核算效益，给社员按股份分红。农民与合作社形成利益共享、风险共担机制，成员收益来自租金、土地分红及打工收入。这种形式多出现在劳动力转移较快和短缺、机械化程度高的地区。
表2 我国合作社土地流转三种形式的案例
从实践看，三种农业经营方式均是在不同层次生产力发展水平下的重要创新实践，在解决土地经营碎片化、农技推广难、农民组织程度低等问题方面发挥了重要作用。三种形式的案例如表2所示。注：土地托管和土地流转的资料来源于实地调研；土地入股案例资料来源于市农研中心经管站，2012，“北京郊区土地股份合作社发展的基本情况”。北京泰华芦村种植专业合作社，土地入股成员按照权益地、承包地及其他形式的补偿地等分类进行量化。其中，权益地每1.1亩地为1股；承包地每1.35亩地为1股；其他形式的补偿地每1.9亩地为一股，入股期限为10年。“-”代表收集资料不全。
如上所述，合作社与农民间的合作可采用不同形式，将农民联合起来，实现规模经营、农民增收。究其原因，是因为合作社在创新农业经营方式中具有独特的优势，主要表现在：
1.建立和完善规章制度和组织机构。从调研案例来看，大多数合作社是由提供同类农产品的生产经营服务的农民、企业和事业单位或社会团体联合而成，农民至少占成员总数的80%，其宗旨以成员为主要服务对象，实行三级制度(章程、细则和制度)，做到规范办社、民主办社、依章办事。如：北京林泽家园土地(股份)专业合作社，建立和完善合作社的各项规章制度，同时建立股份账户和分红账户。
2.维护农户土地承包经营权所有者地位，并使农民获得增值收益。从合作形式看，无论哪种合作社均是在坚持农村家庭经营基础上，保持了农户土地承包经营权所有者的地位，未改变土地承包关系及土地用途；此外，通过土地入股、资金入股等方式，盘活闲置的、未承包到户的集体土地资源和实物资产，促进已经承包到户、高度分散的耕地资源集聚，形成规模经营，使农民获得增值收益。如河北武强县心连心、武强新合油葵等合作社采用土地托管或土地流转的方式，带动农民增加收入，一年两季每亩比单纯种植小麦、玉米可增加800-1000元。
3.统一经营管理，实现规模经营。无论农户自主经营，还是合作社统一经营管理，在农户与合作社之间建立了统一的经营管理机制，实现农业规模经营。一方面，提供上游产业种子、化肥等农资购买服务、农业生产中间的技术指导；另一方面，提供下游的产品初加工、销售等其他环节的服务，降低了生产成本，提高了农民收入。如北京泰华芦村种植专业合作社统一购买农资、统一生产、统一销售，节约生产成本12%，成员收入与未加入合作社相比，增收近35%。
4.逐渐完善“利益共享、风险共担”的分配机制。相对于单纯的土地出租、资金出借，土地托管、流转经营、资金或土地入股等形式的合作，更有利于农户、村集体与合作社之间建立“利益共享、风险共担”的机制。具体表现为：土地托管、流转经营形式通过建立成员账户，记录节约生产成本、一次性支付租金或返现等；资金或土地入股的经营形式除建立成员账户外，还建立资本账户，将合作社的剩余盈余依据资金或土地入股比例进行分配，实现二次返利，增加了农民收入。如北京泰华芦村种植专业合作社，按照权益地、承包地及其他形式的补偿地等分类进行量化，土地入股成员②收益由租金+盈余分配+工资+福利津贴四部分组成，合作社保证每年每股收益回报不低于1260元。
三、合作社发展存在的问题
尽管近年来合作社发展势头较强，数量增长较快，但合作社的发展仍处于成长阶段，发展质量、规范水平等问题突出，尤其是在股份化改造、企业化经营、综合性发展为主要发展趋势下，仍存在制度上的障碍，亟须解决。
(一)“民主决策、盈余返利”的机制不完善
1.农民参与能力弱，在合作社中难以平等参与决策。调查数据显示，合作社的80%—90%的股权掌控在单个成员或几个人手中，出资多的发起人或核心成员承担合作社生产经营主要职责，其他成员与合作社之间更多的是委托关系，难以真正落实民主决策、民主管理原则。从出资情况看，合作的利润共享被资本股份分配所取代，农民参与能力弱，在合作社中难以平等参与决策。
2.制度设计上盈余返利机制未能真正实现，参与激励不足，农民分享收益有限。一方面，由于农村劳动力大量转移与农业劳动力素质低客观矛盾存在，农民保本经营的意识较强，尚未形成通过土地入股或资金入股等获得潜在利益观念；另一方面，无论出资比例，还是经营管理能力，农户与合作社带头人的实力相比处于弱势，带头人对剩余盈余拥有绝对分配权，且合作社成员也认可带头人可获得更多收益。
(二)合作社内生发展动力不强，竞争能力较弱
调研发现，虽然大部分合作社设立了成员账户，但成员账户实际运用效果不好，账户没有如实反应实质性内容和事项，农民与合作社之间的利益联结松散，合作社内生发展动力不强。从市场环境看，合作社参与市场竞争能力较弱。一方面，组建合作社普遍缺乏计划。以土地流转为例，多数理事长都存在先流转土地获得更多扶持政策再发展事业的做法，而未根据当地农业发展情况、行业未来发展前景因素来确定合作社未来发展方向。另一方面，合作发展的层次较低，拓展产业链其他环节受到制约较大，大多局限于生产和流通环节，且农产品有一定地域性。
(三)扶持政策不足，成立联合或参股经营存在制度障碍
在农业资源短缺、农业经营效益低问题越来越突出的形势下，农业规模化经营不能仅追求土地规模经营，更重要的是实现服务和经营规模化，只有进行联合社经营或参股企业经营才可能扩大农业的服务和经营规模，提高产业组织能力和市场运营能力，从而在一二三产业融合中获得更大的收益分享，但目前合作社的股份制改造还未完成、治理机制不完善，进一步参股经营还存在困难。与其他经营主体相比，合作经营在治理机制、盈余分配等方面都更为复杂，组织成本高，组织的内部治理机制还未能够实现有效的激励约束。
四、促进合作社规范发展的政策建议
(一)鼓励促进发展多种经营形式，尤其加强资金或土地入股的经营形式的政策引导
土地托管、流转和入股等土地流转形式是农户在增强自身市场竞争力中不断摸索出来的可行的经营形式，具有实践性、可操作性，但存在农业发展水平低、农户参与合作意识不强等问题。因此，需政府加强引导，规范发展，针对不同农村经济发展水平，鼓励促进多种经营形式，尤其要加强资金或土地入股等经营形式的政策引导；扶持政策向以合作社为主体的联合或参股经营适当倾斜。同时，建议建立健全合作社服务中心，发挥好引导、指导、监督和协调的作用。
(二)加大扶持力度，发挥示范社的示范带动作用
基于合作社成立目标不确定性及后续可持续发展能力较差的现状，建议政府结合本地特色产业发展现状，实行分类管理、分类支持，为合作社等多元经营主体搭建农业信息、科技、人才、培训等信息共享的公共服务平台，尤其针对示范合作社的发展，总结示范带动经验。同时为提高其核心竞争力，促进其规范发展，需将业务范围由种植生产服务进一步扩展到加工、技术培训等内容，针对新问题要聚焦，如加工厂房用地、仓储设施等，建议对此开展专项研究，联合相关主管部门，按照具体问题具体分析的思路，找到突破口和解决方法。
(三)调整扶持政策方向，处理好政府与合作社的关系
扶持政策由于存在“需求大、落实难”问题，导致支农效果不理想，为此，亟须调整扶持政策方向，处理好两个方面的关系：一是理顺主管部门与合作社关系。主管部门制定扶持政策时应按照合作社发展阶段，分类管理，分类支持。起步阶段的合作社规模小，存在发展不规范等问题，可通过提供培训、业务指导等方式促使其规范；成长阶段的合作社有一定规模且规范发展，则通过项目支持，不断增强持续发展的核心竞争力；成熟阶段的合作社，主要在推广先进技术、品种改良、品牌建设等方面给予支持。
二是处理好合作社主管单位与财政项目主管部门关系。合作社获得扶持政策的涉及部门较多，主要集中在地方经管部门和财政厅(局)，在现行行政体制下，各个单位之间存在着“管事的不管钱，管钱的不管事”的突出矛盾，严重影响扶持落实效果，突出表现在经管部门或地方合作服务中心对项目资金、项目补助的分配的权利义务不对等。建议继续深化体制改革，按照事权、财权相统一的原则，理顺各单位之间关系，调整各部门的利益关系，落实各项农业扶持政策，建立有效的激励机制，提高支农效率。
注释：
①2015年中心青年招标课题：“农民合作社扶持政策的制度研究”。
②土地入股成员总股数不得超过合作社总股数的20%。
作者单位：国务院发展研究中心信息中心
中国乡村发现网转自：《调查研究报告》[ 2016年第126号（总5009号）] 2016-9-18
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