——基于“农民上访”为切入点的安徽池州东至县TJ社区的个案考察
一、问题的提出
在既有的国家治理现代化论述中，对于农村的治理现代化提及的并不多见。譬如说，李昌庚的《主动改革：中国社会转型的理想选择——国家治理现代化的路径辨析》一文有谈到：应该理性的看待普通百姓。他认为，在我国改革进程中，无论官方还是民间，无论理论界还是实务界，存在这么一种不良的倾向，即认为普通百姓尤其是农民文化素质低下。这与孙中山所说的“不能借口民众的素质地下，就拒绝给予他主任的地位”[1]有矛盾之处。并且，他还说，文化素质高低只是专业知识及其职业分工的差异，但绝不可认为文化层次的高的人就一定比普通百姓聪明多少，家庭联产承包责任制就是农民发明的。[2]除此之外，还有一些文献还停留在如何进行乡村治理或基层治理的层面，用非现代治理的方式或是用了现代化治理的路径却没有将其概括为现代化治理，进而呈现一种全新视角和维度的治理策略去对待农村社区与农本社会。
笔者之所以特别的突出现代化的治理方式及其重要性，并非全是因为“人云亦云”，而是基于一种对“迟缓的政治体制改革”（包括基层政治体制）的反向性思考。因为，顶层设计，必然要左右底层社会，如果上层没有多少改动，那么下层往往也不会有多少变动。因为中国独特的“文件政治”与“会议政治”，很多时候都是出台文件（如农业税取消。2005年12月29日，十届全国人大常委会第19次会议决定，自2006年1月1日起国家不再针对农业单独征税，一个在中国存在2600多年的古老税种宣告终结，原定5年内取消农业税的设想提前实现。[3]），将下层或底层社会的变动付出实践。
所以，关键在于，国家治理现代化的程度及其操作。这无外乎直接决定了农村社会的治理现代化。二者的关系是农村社会治理现代化被国家治理现代化包括在其中，而村民自治作为体现村庄政治的一个侧面，正是国家治理现代化所应该强调的。可是，它又并非强调的如此之细，其更多的在寻找一个“远大的目标”和“现实的路径”，在它们彼此之间的“理论差距”中努力。这一点，很多文献都可以证明，此处就不过度的证伪了。
吴毅在《国家治理现代化的现实目标与可能路径》中说道：要确立中国国家治理现代化的目标和路径，必须首先要厘清一个前提，即我们现在的治理体制从何而来？有何特征？他认为，这个改革，要让有中国特色的民主要让中国老百姓所体认，而不只是为民做主的现代版，如此，就要从公平正义作为切入口和突破口进行国家治理现代化。[4]
反观我们对农村社会的考察，就可以很清楚的认知到，农村社会的农民对于公平正义同样渴求，他们甚至比城市社区里的老百姓还要渴望公平和正义。仅仅2010年就爆发出28万起群体性事件。[5]何况，还有大大小小的农民上访，次数多少，想必估算出来的数字，也非常的吓人。
安徽池州东至县TJ社区的农民集体上访就是其中的一个典型的个案。据村民反映给政府的材料中，不难发现，很大部分是因为村民认为村集体的资源被村干部侵吞，或者是把村集体的资源分配给村民时，存在不公平。而他们前后进行了数次上访，甚至是村民集体到镇政府上访和请愿。
本文认为，以安徽省池州市东至县TJ社区为例的农民抗争是与利益表达机制不通畅息息相关，甚至村霸横行乡村，导致村庄治理的失灵，却又没有更好的秩序来制约村霸的行为。而国家治理现代化背景下的农村社会治理现代化，却又是一个重建乡村秩序的契机。[6]进而这就构成了本文的问题，在面对复杂和多重的农民与政府权力代理人的冲突时，在农民上访“以气抗争”或“以理抗争”的背后，农村社会治理现代化该如何进行？或者说，以农民上访为切入点，农村社会的现代化治理的可能的路径何在？
二、农村社会治理现代化的概念界定
十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），该“决定”指出，未来全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。所谓治理能力现代化，与以往所出台的文件政治有所不同，是第一次提及，故引起了海内外的媒体和诸多学者的关注。从“决定”可以看出，主要集中在：第一，对概念的界定；第二，讨论国家治理体系和治理现代化的五个标准；第三，如何推进国家治理体系和治理能力的现代化。[7]
俞可平认为（2014），国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序。政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最中意的次级体系。[8]笔者大致同意这个说法，但是，本文所要讨论的是农村社会治理现代化，故我们需要界定的不是国家治理现代化，而是农村社会治理现代化。
所谓农村社会治理现代化，在目前的文献当中还很少有这样的提法，故而可以依据的概念和定义还不多。本文认为，农村社会治理现代化，主要是指农村制度的建设，运用法治的力量与引入市场的力量，社会的力量和乡村本土的“内生性资源”（孔飞力，2013），把农村社会治理现代化实践到程序化、制度化和民主化的程度。并且，比起“压力型”或“维控型”的治理，要更加的科学与文明。[9]从这个定义来看，农村社会治理的现代化，主要有以下几个关键词，第一，法治化；第二，民主化；第三，制度化；第四，市场化；第五，程序化。其方向是：科学化和文明化。从这几个关键词可以看到。我们并非要农村社会的冲突“一夜消失”或“不再出现”。一方面，这是不可能的；另外一方面，与科塞的“冲突论”结合在一起来思索，农村社会的冲突并非是“坏事”，其不但可以磨合农村社会，还给农村社会提供了一个“安全阀门机制”的可能性。也就是说，可以让“老百姓出气”。而暴力冲突与伤害农民利益才是坏事。
所以，农村社会治理现代化在面对上文中我们提出的28万起群体性事件和大大小小的农民上访，显得非常的急切。当然，并不是说，这28万起都是农民抗争的事件，但是绝大多数是农民的抗争，这一点相信学界是有目共睹的。
三、农村社会中的集体上访与公平诉求
（1）农民集体上访与现代化治理
在全国，每年爆发的农民上访的事件可谓是“数不胜数”，不可否定的是，如今农民在法制所规定的这个范围内，通过正当和合理的渠道表达自我利益的现象，至少还在说明农民与政府之间没有陷入到“非暴力不合作”的地步。故此，说农村社会治理现代化缺乏法治基础，是错误的，因为其在法律法规的规定中进行。
然而，不是说有上访这样的一个渠道提供给底层社会的民众表达自我利益诉求就可以了，而是这样的一个渠道的有效性有多大？同理，对于安徽省池州市东至县的TJ社区的村民而言，也存在这样的法律法规所规定的正当渠道去上访，但是，为何他们还屡次集体上访，甚至扬言：
把我们的问题不解决，就把犯事的村干部打一顿，至于坐牢也好，判刑也罢，都可以。无所谓。（村民C所说。访谈时间，2015年2月9日。同时，这类“以暴制暴”的阐述，还可以参见刘晨：麻城T村：农民权益抗争中的困惑，南方都市报，2015年1月25日。）
由此，我们也可以看到，所谓的村民自治和上级部门因为村民上访而处理犯事的村干部（分配村内公共资源不公平）是存在矛盾的，甚至是无效的。比如说，如果村干部犯错了，如果真正的实行村民自治，采取直接选举，那么村干部很可能会不再当选，或者不被选上。问题就出在，政府所规定的法制，是处于瘫痪的，是失效的，是悬浮的。故而，也就有了学界所说的，治理失灵，悬浮型政权，以及非制度的治理等描述和策略。进而，之所以说用非制度治理，而不是制度治理的一个很大的问题在于，村内原先的秩序，虽然因为土地改革等中共重塑乡村而遭受瓦解，原先的宗族社会或乡绅社会，不再存在，却也不可否定的是，人情社会内部固存的基本伦理价值，一直在农村的土地上维持着“制度的真空化”所不能处理的乡村事务和交往。
然而，农民的抗争并非是按照既有的人情关系所发展的，正如我们在调查中所得知的，W曾经说，在“抬头不见低头见”的农村社会，利益受到损害的时候，农民不会“认”这些，前提是他们实在是“忍无可忍”之后选择抗争。而做出这个抗争的行为——做出上访的行为以后，也就意味着和村干部撕破脸，并且直接性的要求在任的村干部下台才可能善罢甘休。此种做法，也不排除怕举报或上访失败以后，被村干部利用手中的“权力”打击报复的可能。
在安徽省TJ社区村民给我们的举报材料中，可以发现这样的一段话：
……县纪委领导，以上反应的问题自2014年5月至今多数社员已向TJ社区X镇反应多次，几位主要的负责人都作出了批示，表示要查处。但到现在还没有得到回复，已经有多名在《关于强烈要求罢免TJ社区中心组LMW组长职务的报告》上签名的社员遭到LMW的刁难和责骂。难道一定要发生群体性上访才能引起重视吗？（参见《关于团结社区中心居民组老资产收益分配中几个问题的反映》，2015年2月。从该举报信中的内容可以发现，该信已经递交过一次给镇的纪委，也得到了回复，而没有处理村干部LMW，所以村民表示，要继续上访，且还是群体性的上访（又可以叫集体性上访）。）
从这段材料可以发现，一个是村干部LMW已经做出了对村民的刁难和责骂，一个是被责骂和刁难的村民要表示继续上访，在不遵从村庄伦理和传统文化的内在逻辑—“多一事不如少一事”之时，村民C等在内的一群人，最后真的到镇政府进行了集体行动—集体上访。
今天我和伍位社员一起到东至县信访局再次上访，接待我们的是东至县政法委赵可静书记。我们把材料递给他，赵书记仔细看后，问了几个问题后，指出这是典型的户口买卖，并说刘木文是党员就是违纪违法。问我们到公安经侦大队去没有？我们回答已经去过了。问立案没有？我们答没有立案。他就站起来说，我知道了，我会给你们答复的，我给尧渡镇王金财书记打电话。因时间快12点了，ZKJ书记就送我们出了信访局大门。（村民C给我们回访时回复的信件。回访时间：2015年2月10日。）
可以看到，最终村民们还是走向了集体上访，他们的目的是想借助群体的力量来“说服”镇政府拿出实质性的行动处罚村干部L，并且让其承担乱作为的代价。
我们在前文中已经说到，村民之所以要上访的主要原因在于该社区的公共资产分配的不公平，并且从举报信中可以发现，这样的不公平，被有意遮蔽在了村干部手中，而1988年就颁布的《村组法》所规制的村民自治之一个要求就是村委事务的公开。由此可见，这种做法是违背村民自治的，所以村民要上访。
只是，村民并非是“依法抗争”，而是为了利益，从小农的“道义”出发，集体性的做出了上访的行为。
如果放在我们在开篇所说的农村社会治理现代化语境下来分析，以法治化、民主化、制度化和程序化来看，村干部L和村委至少违背了这四点，也就是说，村委的事务没有公开，这是非民主化，农民利益表达无效，镇政府不作为，这是非制度化和非法治化，还有就是政府处理这件事是“有反应，无处理”是非程序化，是“半拉子工程”，所以，就更谈不上所谓的“治理现代化”了。而治理现代化，在农村社会中，需要尊重农民的尊严和利益，需要把利益表达制度化，需要有一个完整和合理的处理程序，需要把法治落实到位，特别是村民自治所规定的，村民有选举权和被选举权，有权利监督村庄事务，且村民自治就是中国基层的一个被中央政府允许的民主实践。
当村庄资源被霸占和侵吞与国家文件政治所发出的声音发生内在的紧张感时，又该如何处理二者的矛盾？可以肯定的是，村庄政治要服从国家政治。可是我们在村庄中又听到了，村干部叫嚣村民“谁来调查都不怕”的言论，这是否理解为：当村治失灵以后，村干部已经成了当地的“土皇帝”或“第二个中央政府”？或者说“村霸”统治了农村。有的地区，村委还联合黑恶势力，用暴力治村，欺压百姓，比如我们在2014年底调查的麻城T村。[10]
与中央政策“背道而驰”的地方干部做法导致村民的不满和上访，而背后所诉求的不仅仅是满足底层群体的利益诉求，还应该从治理的层面上，发挥“政治想象”，把底层设计归位于国家治理现代化的语境当中顶层设计当中，进而实践出农村社会治理现代化。
（2）农民的公平诉求与现代化治理
谈到农村社会治理现代化，必然要勾连起国家治理现代化。无论是那一个治理现代化，都对民主化有一个基本的要求。
秦晖在《农民中国：历史反思与现实选择》中谈到：中国近代以来的“村级民主”在相当程度上具有国家民主理念的外部精英所推动，不同于当年草根起源的农村经济改革，如果国家政治气候改善，其后出现上级民主化乃至国家民主化并非绝无可能。即便如此，关键因素还是在于国家气候，不在于基层民主的“村治”是否成功。[11]
这也就是说，农村社会治理现代化之民主化的诉求，主要取决于国家治理现代化。而看似不公正、不公平的安徽池州的这场利益博弈，背后的主要原因还是非民主，非法治。正如政治家们所言，民主是需要依靠法治来保障的，而法治又需要民主去推进。民主可以是一种权力监督，所以村干部L，就不会在受到村民举报以后，依然嚣张不堪，依然叫嚣村民，“谁来都不怕”。法治的另外一种含义在于，谁越轨，谁就付出代价。而在安徽省的TJ社区，法律规定的村民自治的确是赋予了村民权利，却得不到落实，被违规的操作以后，村庄的利益只能无情的被盘剥到了村干部的手中，这就是我们常说的“权力寻租”。
同样，公平也需要依靠法治来保障，需要民主化去实践。历史学家们认为，中国千百年来的农民革命，基本上都是对“公平”进行诉求。比如说，老百姓口中常说的，“这不公平”，再比如“王侯将相宁有种乎？”——其也是一种不公平的体现。它背后所指涉的是，社会流动的机会不平等，而不是本文所说的资源分配不公平。本来村庄的资源，是集体性的资源，归集体所有，但是村干部变卖和强占，把收益自己获取，或者“他吃肉，百姓喝汤”，那么肯定最后的结局就是农民的不满，继而抗争，而上级政府又不作为，那就只可能引发集体上访。至于接下来怎么发展，谁都料想不到。
公平诉求也是利益诉求。利益诉求的背后是需要法治，而不是靠“草根动员”等形式达到维护和保护作为弱势群体的农民。如果利益表达不制度化，那么简单而又粗暴，希望于上级政府压下级政府，无组织性和规律性的农民集体运动，就很可能在某些时候，变成危险于社会的底层革命。这样的案例，已经在中国近代史上很多次了。而制度化，恰好就是对农村社会治理现代化的直接回应。
四、农村社会治理现代化的有限性与可能性
（1）农村社会治理现代化的有限性
所谓农村社会治理现代化的有限性，主要是指它在实践过程中遭遇到的困境和阻碍。从安徽省池州市TJ社区的考察中，我们可以发现，农村社会中的乡村治理，还有很长的路要走，也不是简单的提出“治理现代化”的口号就能“毕其功于一役”或“简单化”的把既有的问题解决掉。
我们也应该明白，之所以有当今农村中的种种问题，不是一天就形成的，而是有一个历史的脉络。这样的一个历史的脉络，在笔者看来，要追溯到土地改革时期。因为，土地改革，直接打破了原有的村庄秩序，正如杨善华在《农村社会发展的悲剧和阶级划分》一文当中所说的，1949年以后中国农村的社会变迁大致可以分成以下几个阶段：（1）1950年—1952年的土地改革；（2）1953年—1957年的合作化运动；（3）1958年—1978年的人民公社。在土地改革中，最为重要的是发动群众。而起初很多农民都认为，地主靠勤劳致富，他们有地让我们租种，是他们养活了我们，斗地主，有点忘恩负义。由此，中共看到了病因所在后，不断的向农民灌输阶级斗争的思想，将农民发动起来去“斗地主”。有的本村村民不好意思都本村的地主，那么就交换村庄的地主“斗”。这一点，在韩丁的《翻身》当中有一些记录。当然，并不是说，土地改革——这个底层社会运动就直接瓦解了所有的乡村旧秩序。但土地改革的意义在于：（1）摧毁了封建土地所有制，改变了农村中原有的封建生产关系；（2）摧垮了“三座大山”，建立了中国共产党在基层政权和党的基层组织，巩固了人民民主专政；（3）在土改之后，农民被纳入到了国家控制的基层组织范畴之中，大大增加了社会的动员能力；（4）中共从此以后可以让政府的政令直接到达村这一级基层，为农村下一步的演变创造了条件。（杨善华，2003）这样的一个运动固然创造了“高效率”控制模式，但是“权力内卷化”所引发的秩序被打破以后却又没有重建，只是单一性的把党对农村完成了一次简单的嵌入，由此也引发了多多少少的乡村秩序的危机，却日益严重。比如说，如今有的乡村政权已经在“空转”。（徐勇，2014）
从历史的维度出发，再来回过头来看当下的乡村秩序，农村社会治理现代化又该从何处着手进行？在面临非民主化，非制度化，非程序化的乡村社会，所存在的阻碍，不仅仅是村干部的“胡作非为”，不受法律的约束和民众的权力监督，还有村霸，甚至是乡村混混[12]的“渗透”。由此，当上级政府以“拖拉”和“不出事”逻辑对付农民上访、利益诉求和尊严诉求的时候，只会让村庄的治理陷入越来越“非现代化”的陷阱当中。所以，由此来看，它的阻碍（有限性）还是来自于政府的内部，而不是村民的“胡闹”。正如村民Z给我们所说，“哪个老百姓不想老老实实的过日？又不是吃多了没事干才去上访？”（当然不排除有“谋利型上访”或“闹访”的其他事件存在。）
（2）农村社会治理现代化的可能性
既然农村社会治理现代化具有有限性，但是我们不能否定其可能性的存在，甚至在国内的很多研究中，都从治理的模式，视角等出发对农民上访做了研究。比如说张康之所说的“合作治理”，他认为，依据权力的治理是一种封闭式的治理，与之相比，依据法律的治理已经开放多了，但是，法治的开放性是具备有限性的，它是在对社会治理相关过程中得以展开，这种界定决定了开放性的不足。但是，社会治理体系及其过程的开放性持续增长，必然会走向合作治理的方向。所谓合作治理，就是开放性的治理，就是多元主体并存条件下，治理主体平等合作的一个模式。[13]再比如申端锋的《乡村治权与分类治理：农民上访研究的范式转换》一文当中提出的“有分类无治理”的现象。他认为，自分田到户以来（也就是人民公社被家庭联产承包责任制瓦解以后），分类治理就是乡村治理的一个基本手段，基层政府直接面对群众，但是群众并不是铁板一块，不是一个面孔，乡村治理涉及的面广，牵涉的情况复杂，必须在合理分类的基础上，才能进行有效治理。他说，近代以来的国家政权建设其实质乃是要对国民的分类治理，而不是传统时期的通过中间人进行“双轨政治”和“经纪统治”。[14]同时还有韦加庆（2012）的“整体性治理”和“选择性治理”（刘晨，2013）等治理模式。不论什么样的治理范式，笔者认为，都可以纳入到整体性视角下的“农村社会治理现代化”的框架中。[15]因为，不难发现，很多治理范式的提出，都是基于现代中国语境下的不同类别的处理农村问题的方法或视角。并且，农村社会治理现代化，本身就包含了不同治理范式背后所指涉的农民利益诉求需要被制度化、民主化和程序化的可能。
进一步来说， 究竟有多少进路或路数可以供农村社会治理现代化来选择，其实还是一个不容易回答的问题。但是，也不是说，没有这个可能性，比如说，谢小芹等人对我国西部农村“混混治村”进行研究研究以后提出的“去政治化”的路数，只是这样的一种路数在该文作者看来，有更好的乡村治理的可能性。笔者却不怎么认同。一方面，其落入了追赶“时髦口号”的理论陷阱，另外一方面，这个方案不切合中国的基本“事实”，你不能说把“理想主义”或“浪漫主义”的“应该”强加或建构到一个根本不可能“去政治化”的社会当中，进而治理。同样，治理主体多元化，也是一个具有浪漫色彩的“策略”。
在知识分子构想的策略早先于既有的社会事实时，策略本身就是失效的，最多是一种起到呼吁的效果。而笔者认为，排除种种嫌疑，追溯到当今中国最关心的一个问题上来，追溯到本文的一个核心的分析对象上来，就是从实现公平出发来进行国家治理现代化的可能。[15]（吴毅，2014）进而，在底层社会或农村社会当中，以制度保障与法制建设，维护公平与正义的存在，且其本身就是如今无论是新左派，还是自由派，都已经达成的共识。在这点上进行改革，是最佳的一个选择。并且，另外一个共识就是法治。而具体的路径，大致可以有以下几种方案：第一，落实村民自治，训练农民的监督权力行使；第二，加强中国整体的政治体制改革；第三，利用法律保障农村社会公平；第四，提高农村社会政策引导下的民生建设；第五，重塑乡村伦理和秩序；第六，杜绝黑恶势力对乡村的渗透；第七，训练村民的公民素养。
从安徽池州的这个个案出发来看，和全国其它的农民上访的一些情况一样，都是因为缺乏法治的原因，导致农民利益受损时得不到该有的维护，进而只能走向上访，有的甚至可能走向暴力。
我们也不难发现，从农村社会治理现代化的概念出发，对于公平背后的利益诉求，需要的不是本文所提出的“底层社会—治理现代化”，更需要本质当中的制度化，法治化和民主化。也只有这样，才能让农村的一些问题，看似“无解”，变得实际上是“有解”的。
参考文献：略
刘晨系澳门大学社会学系博士研究生；张甜甜系河南科技大学助教
文字表述细节以实体书刊为准
中国乡村发现网转自：《战略与管理》，2015年第2期
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