金融扶贫是在财政扶贫资金的带动下，进行信贷资金市场化运作，把政府开发式扶贫和市场商业化运作结合起来，合理配置资源，加大资金投入，促进地区产业升级和经济社会快速发展的扶贫创新模式。它能够充分发挥政府和市场两方面的作用，合理有效地配置扶贫资源，有效解决农民担保难、贷款难等问题，放大资金效益，做大做强特色优势产业，加快贫困地区、贫困人口增收致富的步伐的一个有力杠杆。
一、金融扶贫的多样化探索
2014年3月，中国人民银行等七部门联合颁发了《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》，金融扶贫这一新的扶贫模式在全国各地铺开，为脱贫攻坚工作注入了新的血液，极大地推动了脱贫攻坚工作的进程。金融扶贫能够在全国铺开得益于前些年各地所进行的有益探索。
一是河南信阳的“内置金融模式”。为了解决农民“融资难”等“金融贫血症”问题，河南信阳市平桥区郝堂村进行了“内置金融”试验。即通过发展村民共同体内部资金互助合作组织，让农民的土地财产权益经过内部融通得以体现，实现村庄内部信用“变现”。2009年，著名“三农” 问题专家李昌平在郝堂村成立村社共同体——“夕阳红养老互助合作社”，他个人出资5万、平桥区政府出资10万、7个村民骨干出资14万，再加上愿意入股的老人，每人2000元入股，一共筹得34万元启动资金，通过这笔钱放贷到村民，产生的利息用于村里老人年终分红。郝堂村“夕阳红养老资金互助社”运行近4年来，入社老人年年都能分红，养老又多了一重保障，入社老人达到90多位，大约占了全村老人的80%；而想用钱扩大种养业、搞加工运输业、甚至盖房装修娶媳妇的村民，都方便快捷地得到了贷款，解了生产生活的“燃眉之急”。他们民主制定的《合作社章程》规定，合作社可以吸收村民存款，及时向村民发放生产生活贷款，3个月以上为定存，月息较信用社上浮1个点，而贷款1年月息1分，3-6个月的月息1分半，1-2个月的月息2分。还规定一个股东老人仅可以担保5000元的信贷额度，要多贷，就得同时找多个老人担保。每年利润中只拿40%用于给老人派红利，其余用于风险预控和管理成本等。郝堂村“内置金融”的试验，不仅盘活了村庄资金，促进了农民之间的合作，还让老人的社会地位提高，更重要的是这种“内置金融”让农民静态的“生产要素”变成了动态的“金融资产”。 较好地解决了农民“贷款难、养老难”的难题。
二是山西小额贷款公司的“富平模式”。2002年3月份，著名经济学家茅于轼和汤敏在北京成立了专门培养家政服务员的“保姆学校”——北京富平职业技能培训学校。“富平”这个校名是茅于轼起的。一是因为“富平”和“扶贫”谐音；二是体现了他一贯主张的“使平民百姓富起来”的美好愿望。从2006年开始，富平学校开始和山西省永济市蒲州镇果品协会联合，为农民提供小额贷款，单笔额度在2万元以下的贷款不要抵押，不要担保。在以后的3年间，这一项目累计发放贷款1687笔，贷款总额近700万元，1000多个农户家庭受益。在此基础上，2009年5月，北京富平创业投资公司（由富平学校发起成立）联合北京资和信用担保有限公司、3个自然人共同注册了永济市富平小额贷款有限责任公司，注册资本金3000万元，成为中国第一个设在村里农户家的小额贷款公司。成立仅一年时间，富平小额贷款公司就发放贷款2017笔，总金额3105万元，累计回收517笔，金额595万元。另有贷款1500笔，贷款余额2500万元，平均每笔贷款余额1.6万元，到期还款率100%。小额贷款公司为农民服务大有可为，贷款户用小额贷款买种子、买化肥，开荒地、种高粱、玉米，养猪、养牛、养羊等，尽管利息较高，但收益也很高。贷款户试验显示，一年还本付息后，还可以有一倍以上的收益。
三是金融小额信贷的“开县模式”。1997年，注册成立的开县农户自主能力建设支持性服务社，是一个非盈利性的社团组织，他们主要开展资金互助，实施小额信贷，为农村中低收入农户、城镇低收入居民、微型企业和个体工商户服务。为了推动小额信贷发展，重庆市政府、开县县政府及市人行、农行、扶贫部门先后出台文件推动小额信贷发展，明确小额信贷资金使用扶贫贴息贷款，减免小额信贷机构的所有税费，给予小额信贷机构适当的经费补贴和小额信贷奖补政策等。他们借鉴孟加拉国乡村银行“GB”模式，即整借零还模式。工作人员常年背着背包吃住在农家、游走于乡间小道，开展小额信贷，帮助贫困农户发展生产，解决农户借款难问题，被山区广大农户称为“背包银行”、“山区的流动银行”。小额信贷破解了农村金融“失血”难题,让农村闲置的房产、山林、土地等“沉睡资源”变为农民创业所需的“活资本”。
四是农行金融扶贫的“内蒙模式”。农行内蒙古分行以财政扶贫资金扶持为主导（内蒙古自治区政府每年下拨4.8亿元财政专项扶贫资金用于贫困旗县贷款的补偿担保本金），以信贷资金市场化运作为基础，以建立有效风险防控机制为支撑，积极创新信贷产品。针对贫困旗县扶贫龙头企业和农牧民专业合作社研发了“金穗强农贷”产品，针对农牧民研发了“金穗富农贷”产品，切实解决贫困旗县扶贫龙头企业和农牧民的担保难、贷款难问题，放大扶贫资金效益，做大做强扶贫优势产业，加快贫困地区、贫困农牧民脱贫致富的步伐。采取“公司+基地+农牧户”和“公司+专业合作社+农牧户”等多种模式，建立产加销、贸工农一体化的利益链接机制，实现了风险共担、互利双赢和贷款的最大效益化。截至2014年9月末，该行在贫困旗县所在地支行的各项贷款余额近200亿元，增幅达10%，增长近16亿元。这种通过用财政扶贫资金抵押担保,撬动金融部门成倍放大资金规模,发放扶贫贷款,使更多贫困人口受益,覆盖范围更广，是农村金融扶贫体制机制的重大创新，应该是今后一段时期农村金融扶贫的主要模式之一。
五是国开行金融扶贫的“勉县模式”。2013年以来，国开行陕西分行与国家扶贫开发工作重点县陕西省勉县政府合作，探索建起了“村组选点、产业推链、县区成面，点链面结合”的金融扶贫模式，累计承诺勉县扶贫贷款2.2亿元，取得了较好的经济效益和社会效益。首先是村组选点，做好对口帮扶。充分发挥金融小额贷款的作用，联合勉县发改、财政、就业、扶贫、镇村等部门，建立风险分担、资本补偿、公示监督以及财政贴息等机制，打造“四台一会”联合“互助资金协会”扶助贫困农户的“银行＋政府＋互助协会＋农户”的开发性、造血式统贷扶贫模式，动员了互助资金协会的参与意识，提高了风险防范的能力，为该村15名贫困农户发放贷款58万元，支持其发展产业，脱贫致富。其次是产业推链，发挥规模效益。结合当地油脂、魔芋、茶叶企业的实际，发挥“龙头企业＋协会＋订单＋农户”的联结机制、系统作用和规模效益，构建持续的资金进入机制和健康的商业运行模式，实现了优势产业壮大升级，带动了贫困农民脱贫致富。再次是县区成面，推进脱贫攻坚。国开行陕西分行注重将农村安全饮水、农业产业化发展、农村教育、医疗等作为重点建设和帮扶内容，从多方面助推勉县脱贫攻坚。这种以产业链贷款为抓手，发挥“龙头企业＋协会＋订单＋农户”的联结机制、系统作用和规模效益，构建持续的资金进入机制和健康的商业运行模式，有效地带动了农民脱贫致富。
二、农村金融扶贫的难点与瓶颈
农村金融是现代农村经济的核心，要加快农业发展和农民致富，离不开金融的强力支持。石门县作为全省23个金融产业扶贫试点县之一，近些年大胆探索金融扶贫的新路子，2010年8月，县扶贫办在新铺乡真武殿村、皂市镇白鹤观村设立了两家扶贫资金互助社，每个互助社由财政扶贫资金投入15万元，按照“民有、民管、民用、民受益”的原则，实行“有偿使用、滚动发展”。到2014年底，有175户农户累计贷款近300万元，入社农户通过“互帮互”解决了生产资金缺乏的问题。2014年底，引进沪农商村镇银行、中和农信项目管理有限公司，成立了石门县农户自立服务社，争取到3000万元专项资金，实施小额信贷，把“小钱快借”落到实处，支持扶贫事业。今年，又和县信用联社合作，开展对建档立卡贫困农户评级授信，实施贷款贴息，支持建档立卡贫困农户发展优势产业，破解贫困农户产业发展融资难、贷款难的问题。但从扶贫帮困任务和要求来看，农村金融扶贫发展水平还较低，发展速度还较慢，服务能力还较弱，存在许多难点与瓶颈。
一是金融服务主体比较单一。实施金融扶贫，其实质就是通过扶贫资金由无偿变有偿，促使金融机构加大对贫困地区和贫困农民的信贷额度，使财政扶贫资金的小钱放大为金融扶贫的大钱，使扶贫资金在数量上滚雪球，以逐步增加扶贫资金的总量，扩大扶贫覆盖面，加快扶贫进度。但由于金融资源主要是依照市场化原则设计的，作为金融机构主体的国有商业银行在县及县以下的机构偏少，服务于“三农”的金融资源总体不足和能力有限。就石门而言，目前实际支农的金融机构主要是农村信用联社和沪农商村镇银行，其中又以农村信用合作社为主体。农村金融机构单一，服务网点太少，无法满足千家万户贷款的需要，制约了扶贫工作的进一步发展。
二是农村信用环境不尽人意。农村金融扶贫，就是借助市场的力量，创造一种新的激励机制和金融机制，让贫困农户能够依靠自身力量，有尊严地脱贫致富。而良好的农村信用环境是农村金融扶贫的基础条件。但在农民传统的思想观念中，扶贫是政府的一项民生工程，更是一种无偿的公益行动，对于采取金融贷款方式的“有偿”扶贫，一时难以接受，存在很多误解。有人把金融扶贫资金当作政策支持资金，虽然把资金用在了产业发展增加收入上，但根本没有偿还贷款的想法；也有人把银行信贷给他们脱贫致富的扶持资金当做救济资金，内心里就没有利用这笔资金发展产业增加收入的想法，而是用来解决生活问题；更有人把扶贫资金当成了“唐僧肉”，大家争着要，不要白不要，变成了吃大户。这些模糊甚至错误的认识，导致农村金融扶贫信用环境令人担扰。同时，目前农村个人信用档案尚不健全，记录系统不完善，还没有建立系统的农村信用评级机构，金融机构对农户和涉农企业的信用信息掌握不充分。部分农户、涉农企业缺乏诚信意识，依然有故意逃债的倾向。如果面对贫困农民的金融扶贫政策宣讲不到位，金融扶贫恐怕很难实现脱贫攻坚的原始意图。
三是金融扶贫对象难以确定。金融扶贫贷款支持对象，按照精准扶贫要求，主要支持建档立卡的贫困户，对通过“能人大户”等带动贫困户共同致富的项目，也可适当支持。贷款主要用于发展生产和增加收入所从事的生产经营业务，包括种养业、服务业、运输业、农家乐旅游业及小型加工业等。贷款产品分为面向贫困农户的“扶贫小额信贷”的“富民贷”，以及面向贫困地区扶贫企业及项目的“强农贷”。金融扶贫不是简单地发放贷款和扶持产业，而是从根本上改变过去政府“一头热”的扶贫模式，变“输血”为“造血”，转变群众“过去给钱给物要我干”为“今天主动参与我要干”的思想观念，引导群众树立“借鸡下蛋、下蛋还鸡”的创业意识，推动群众依靠贷款资金自主创业、自我发展而实现脱贫致富奔小康的目标。但建档立卡的贫困户，大部分都是农村的老弱病残弱势群体，劳动能力弱，致富愿望低，信用意识差，既无财产抵押，又无信用担保，很难符合金融贷款条件。如果实行指令性分配任务，不是根据金融贷款条件确定扶持对象，极有可能导致金融风险。而那些急需资金的农村小企业，也会由于规模偏小，自身积累能力较弱，经营效益较差，加上企业管理水平有限，致使银行信贷资金不愿配置到这些企业、不愿意把资金投放到本地的特色产业上，由于资金短缺，其结果是企业做不大、产业做不强，群众难增收。
四是农户金融需求难以满足。当前，农民金融需求日趋旺盛，且趋向多样化，农村金融体系难以完全满足农民的金融需求。调查显示，有55.36%的农户表示“没有银行借款，但希望能从银行贷款”，农民认为目前银行的贷款不能满足资金需求的占80%。 如农村金融扶贫提供的都是小额信贷服务，这种信贷服务方便快捷，很受农户欢迎。但小额信用贷款，只能解决农户低水平、小规模的生产生活燃眉之急，对于正从贫困迈上整体脱贫新发展台阶、希望扩大再生产、过上小康生活的新型农民来说，又是杯水车薪。石门县太平镇有一个村民组建了一家马铃薯合作社，通过小额信用贷款贷了一些，可还是严重不足。没有办法，他请两位村干部以自身名义向信用社贷款，然后把贷款转借给他，勉强筹到20多万元贷款。但这仍与他收购马铃薯所需资金相去甚远。其实，在新的发展阶段，农民对资金的刚性需求大大增长，可服务他们的村级金融机构很少、产品不多、额度有限。
再加上受体制与机制的约束，农村金融上级行均掌握着授信控制权、制度控制权，拥有绝对的“话语权”。基层金融机构仅仅是执行者、贯彻者，没有自主权。即使基层金融机构想自主创新，推行符合当地需求的金融产品和服务方式，也得向上级汇报请示，势必影响农村金融创新时效性，极有可能因超出权限无法实施。所以，极大地削减了基层金融机构参与扶贫的主动性和积极性。
三、推动农村金融扶贫的对策建议
发挥金融机构在扶贫工作中的杠杆作用，化解其中的各种矛盾和风险，需要政府、金融机构、经营主体、村民各方的通力合作，因地制宜，大胆探索，使政策完善、产业优化、让金融机构没有后顾之忧，使金融资源配置优化，从而实现金融扶贫的可持续发展。
一是完善金融扶贫政策，激活金融扶贫内在动力。目前，我国金融扶贫还在起步和试点阶段，还需要打造良好的整体环境。因此，必须尽快完善金融扶贫相关政策，做好顶层设计，激发金融系统扶贫的内在动力。首先是完善激励政策。金融扶贫离不开银行的积极参与和大力支持，制定金融扶贫的激励政策就显得尤为重要。第一，国家层面要统筹出台金融扶贫优惠政策，扶贫贷款贴息的覆盖面要扩大，对贫困地区银行业实行税收减免政策，扶贫贷款可享受营业税优惠及奖励政策；第二，银行方面对贫困地区要投放更多的货币、实行更优惠的货币政策；第三，各级政府要引导地方财政性存款与扶贫贷款的发放结合起来，并予以奖励。其次是强化扶贫责任。各参与金融机构要结合本地的具体情况制定金融扶贫的具体办法，制定切实可行的考核机制，优化配置好资金规模、机构网点、业务人员，准入门槛要降低、审批流程要简化，把惠民、便民工作做到每一个细节上。金融扶贫机构要将新增可贷资金尽可能多留在当地使用，并且在扶贫工作中要分工合理，要形成全方位、多层次的金融扶贫样式。再次加强监管督导。金融监管部门要对金融扶贫机构工作加强督导，通过与市场准入挂钩、提高不良贷款容忍度等约束性、鼓励性措施，提高贫困地区金融服务的水平。鼓励各类金融机构将金融服务延伸到最基层，增加贫困地区的金融服务主体，把金融扶贫工作做成“保姆式”的亲民工程。
二是打造产业扶贫平台，促使金融扶贫良性循环。实践证明，金融扶贫离不开成熟有效的扶贫模式，离不开适宜于贫困村、贫困户的产业开发。因此，金融扶贫机构要做好深入细致的调研工作，从当地的优势资源、特色产业中找好切入点，培育和发展特色产业，实现银农双赢。首先是把准信贷投向。根据贫困地的资源禀赋和产业特色，做好产业发展规划，有序推进扶贫进程，加大对经济社会发展具有辐射和带动性产业链的投资力度，就石门而言，加大对像湖南湘佳牧业股份有限公司这样的农业产业化龙头企业的投资力度，石门草鸡的产业链条就会更长，扶贫对象饲养的草鸡的产品附加值就会更高；加大对几家规模茶叶企业的信贷额度，就能把绿茶做精、把红茶做响，提高茶叶原材料的利用率，茶农就不愁茶叶无处卖、低价卖的问题。同时，要对产业发展预期做出科学的研判，主动规避发展风险。其次是拓展授信范围。金融扶贫要拓宽视野，加大力度，对当地的基础设施、支柱产业、龙头企业、基地与农户要同等重视，不断满足他们的合理信贷需求。金融扶贫机构要根据自身及政策性优势确定信贷方向。农业发展银行、国家开发银行可把重点放在农田水利、乡村道路及连片整体开发上，改善当地的基础设施，像我们石门的丰瑞乐家庭农场、秋兰家庭农场就急需这样的资金扶持；其他商业银行可把重点放在骨干企业、龙头企业上，提高农业产业化率，增强发展后劲；农村信用联社、邮政储蓄银行可以发挥在农村网点多、业务广的优势，加大对经济合作社、基地和基本农户的信贷支持力度，通过信贷到户，实现助农增收。再次是做长产业链条。做长农业产业链条，能变节点支持为链条支持，加大对特色产业上下游领域的信贷投放，促进一二三产业融合，做好第六产业，特色产业发展的基础会更牢，扶贫对象脱贫的速度会更快。因此，产业化扶贫有助于金融资源投入——扶贫地区经济增长——金融资产保值增值——金融资源再投入的良性循环机制的形成。
三是筑牢担保增信体系，解除金融扶贫后顾之忧。贫困农户贷款难的一个重要原因是担保资源不足，金融风险较大。所以，充分挖掘信用资源，筑牢担保增信体系，解除金融扶贫的后顾之忧就显得极为重要。实践证明，创新授信担保方式，整合利用好经营主体、社会、政府三类担保资源，是为贫困地区企业及农户增信的可行之法。首先是用足农户担保资源。目前，农村信贷的担保方式主要是互保、联保、第三方担保等，农村贷款有效担保范围面较窄，其实，激活农村自身担保资源，就可以缓解农村贷款“担保难”的问题。如把不违反现行法律规定，财产权益归属清晰，风险可控的各类动产、不动产和权益纳入担保范围；允许农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款；拓展大型农用生产设备、水域滩涂使用权、林权、种植权抵押贷款等就能把经营主体的这些担保资源用足。其次是用活社会信用资源。国家公务人员、农村致富带头人、各类专业合作社及其他社会组织一般都有较强的信誉度，只要制定好操作办法，合理确定好担保限额和代偿方式，实行一对一担保，就能把各类社会信用资源充分用活，帮助扶贫信贷走上良性运行的轨道。再次是用好政府扶持资源。政府要在扶贫融资信用担保体系建设上积极作为，可以设立政策性的扶贫融资担保基金或担保公司，专门用于扶贫贷款的担保。近年来，石门县每年拿出300万元作为扶贫融资担保基金，主动为金融扶贫增信，带动全县金融机构为石门县产业发展投放小额信贷资金达到2.4亿元，其中48865名贫困对象就获得金融扶持资金4555万元。石门的实践证明，按照“政策引导、多方出资、市场运作”的原则，集合各类分散的扶贫开发资金用于担保，设立商业化担保公司，发挥整合联动效应，合理放大融资担保倍数，确实能提高担保效率。
四是建立风险防控机制，推进金融扶贫持续发展。金融扶贫能不能可持续发展前提在于扶贫信贷投入能不能产生效益，使贫困户真正脱贫致富，关键在于能否最大限度地防范和化解信用风险，把银行信贷的风险降到最低。首先是坚持市场化信贷原则。金融机构虽然有用真情承担金融扶贫工作的责任，但市场化信贷的原则依然要坚持，既要真扶贫、扶真贫，落实好国家的各项扶贫政策，又要主动加强风险防范，只有始终坚持审慎经营规则，严格执行贷款“三查”制度，把握农村地区尤其是贫困农村的资金运行规律，才能提高贷款使用、管理效能。同时，根据扶贫贷款的特点，注重发挥风险关联体的作用，对参与推荐贷款的政府部门或组织，协助其落实监督、清收、追偿的职责，为贷款“贷得出、收得回”增加保障。其次是完善风险防控补偿机制。就政府层面而言，要设立风险补偿基金，明确补偿办法和范围，为金融扶贫产生的损失提供必要的补偿。就保险层面而言，要拓展涉农保险的业务，引导和鼓励商业保险公司进入农业保险市场，增加自然灾害、养殖风险等险种，扩大保险覆盖面，分担产业波动风险。再次是优化贫困地区信用环境。地方政府要积极推进诚信环境建设，加快县域以及农村信用体系建设步伐。针对农户及个人建立相应的信用评级、信用登记制度，形成“农户信用数据库”。积极开展“信用村”、“信用乡镇”创建工作，加强教育宣传，进一步提高公众诚信意识。综合运用法律、行政、经济和道德等多种手段惩戒失信行为，及时纠正个别借款人将扶贫贷款等同于救助资金的错误认识。多管齐下，营造良好的金融生态环境。
中国乡村发现网转自：湖南省人民政府发展研究中心官方微信 HNDRC_GOV
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