耕地占补平衡制度目前成为我国耕地保护的基本制度之一。1996年原国家土地局提出了耕地总量平衡的概念和思路,1997年土地整理复垦开发作为完成耕地总量平衡的主要措施,写入了中央十一号文号文件。1998年修订1999年1月实施的《土地管理法》规定：国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。补充非农建设占用耕地的来源主要是开垦荒地等未利用地和复垦低效的农村和城市低效的建设用地。
学界已经有很多文章就补充耕地中存在的问题进行了论述，[1]但有理有节的学术批判不仅没能遏制疯狂圈地的势头。受土地相关暴利驱使，一场以推进圈地合法化和土地暴利实现为目的，以“占补平衡”、耕地保护和土地流转创新为中心的话语风暴迅速形成，并不断制造着环境和“村将不村”带来的各种劫难。
目前补充非农建设占用耕地主要有两个途径：一是开垦荒地等未利用地，二是复垦的农村和城市低效的建设用地。本文基于大量的调查和文献梳理，对当前以“占补平衡”立论的“增加耕地”的探索中有代表性的观点和实践进行梳理、分析和回应。并重点结合天津市和河南省周口市的经验，对土地流转占补平衡模式的典型案例包括嘉兴“两分两换”、天津“宅基地换房”、重庆和成都“地票”以及四川地震灾区土地流转等涉及“拆村并点”的占补平衡诸创新模式进行彻底剖析和系统揭露。
宏观上占补平衡的不可能
一、被补充的耕地仅限土地“合法”征收的部分
占补平衡是为了落实耕地保护中的总量平衡，依法对新增建设用地的规范。现实中对耕地的侵占有多种手段和形式，但占补平衡通常只对具备合法手续的新增建设用地——通常是急于合法化的违法占地进行补充，绝大多数“以租代征”、“未批先占”等形式的违法占地不进性占补平衡的安排。一般情况下地方政府强行流转的村集体所有的土地，并不在文件和档案上影响现行土地指标管理体系，但变相低价征地的事实上则对农民利益造成了严重侵犯。受指标限制，违法占地宗数和面积上远远大于合法占地，占补平衡没能对现有的圈占耕地和变相征地的行为有效遏制。
图1占补平衡与一般征地关系图
据《2008年国土资源公报》数据，全国耕地保有量2003年即降到了18.51亿亩，2008年剩18.257亿亩，如果占补平衡对耕地保护是有效的，耕地占用毫无疑问应该越来越少，但事实却是土地违法却越来越多。仅2006年10到2007年初，全国就有大约1500名官员因为土地违规违法受到程度不同的处分；其中，在“全国土地执法百日行动”中，各地仅查出“以租代征”、开发区擅自设区扩区、未批先用这三类违规违法案件，就高达3.1万多件，涉及土地330多万亩，共立案查处了2.6万多件；
2003年8月至2004年6月，中国社会科学院农村发展研究所一课题对央视焦点访谈栏目专项统计分析：2004年1月1日至6月30日，该栏目共接到观众电话和声讯62446次(条)，其中，有关三农问题的声讯记录为22304次(条)，占观众电话总数的35.7%，居于首位。而在三农问题中，反映农村土地问题的电话声讯记录共有15312次(条)，占声讯记录总数的24.5%，占三农问题声讯记录的68.7%。[2]
综上，基于现有的法规和法治环境，宏观上的“占补平衡”没能履行的，从而“占补平衡”的执行力和科学性值得怀疑。
二、“农用地开发”的困境
耕地增加的第一种形式是农用地开发，农用地开发主要指“因人类生产建设和生活不断发展的需要，采用一定的现代技术和经济手段，来扩大对土地的有效利用范围所进行的活动”。具体来讲就是对未利用土地[3]通过工程的、生物的或综合的措施，使其成为进行可耕种土地的过程。本文认为农用地开发的空间非常有限，基本上是面对耕地急剧减少，出于对粮食安全的需要，维护行政权威的手段和无视自然规律的期待。
（一）理论上的农地开发只可能是占优补劣
中国共产党建政后比较重视耕地的开垦，历史上一度违背自然规律，已经大面积地将不利于耕种的林地、湿地和盐碱地整治成耕地，上世纪晚期的存在的“未利用地”已经是极度不适宜耕作的。近十余年来退耕还林、退耕还草和湿地保护就是对以往过度开荒决策的纠偏。
城市发展中新增的建设用地多数集中在城区近郊，这些土地不仅数量大,而且多为基础设施好，土地生产能力高的良田。以天津为例，早期开发的耕地多为优质土地，未开发成农业用地的土地一般为盐碱地和湿地等不适宜开发的土地，这些土地本身土壤生产能力低，要改良变成优质耕地从技术和财政上难度都很大；南方也大致如此,即便进行了耕地补充,一般都是边远偏僻的山坡地,地理条件差,水源不足、交通不便利；土地质差,新开发的山地肥力不足,不宜农作物生长。
正常的农业生产尚且不能通过作物产出实现可观的经济收入，低劣的新增土地开发自然投入与产出极不匹配，只能重走历史上资源浪费和生态破坏的老路。
（二）农用地开发与生态规律及相关法规抵触
目前占补平衡通常是省市内操作。占补平衡的补充耕地来源主要是存量的未利用地在天津是东丽区近年来的农用地转用手续中，经常将耕地补充来源指向宝坻区和宁河县。下面是占补平衡的两个典型文件，历年各批次相关文件手续自然不限于下述两文件。
《天津市2003年度第二批次城市农用地转用土地征用呈报材料》申请用地总面积586.4635公顷，新增用地面积536.2326公顷。补充耕地方案提到补充耕地承担单位是“国土资源部”，“对应土地开发整理项目”之名称为“宁河县东棘坨镇、潘庄镇、宝坻区大钟庄镇开发项目”，补充面积340.73公顷（约合5110.95亩），已补充耕地面积317.7408公顷（约合4766亩）。
《天津市2003年度第四批次城市农用地转用土地征用呈报材料》申请用地总面积729.5534公顷，新增用地面积504.7403公顷。补充耕地方案只提到补充耕地单位是“宝坻区政府”，已补充耕地面积400.5933公顷（约合6000余亩）。
文件中经常提到的宝坻和宁河究竟有多大的土地存量，可增耕地的规模如何？先通过下表开始了解。宝坻区和宁河县的占地面积、未利用地和荒地数据如下（单位：亩）[4]：
表1宝坻区、宁河县和东丽区占地面积、未利用地和荒地数据
资料来源：根据张树明主编《天津土地开发历史图说》载《1990年土地利用现状一级分类面积汇总表》、《天津市荒地分类表》整理。天津人民出版社，1998年，第197，203页
通常情况下，未利用土地都是农业上难以利用的土地，虽然理论上未利用土地经过治理可以利用或可持续利用。但土地应该尊重其原本的特性和生态平衡成为越来越强的共识，恢复过去几十年来耕地侵占的林地、草地、湿地是近年来生态实践的重要动作，并逐渐进入到立法的层面。
鉴于环保慧识和相关立法实践导致留给耕地占补平衡的荒山、荒地等未利用土地越来越少，在不侵犯相关生态法规的前提下，通过垦荒完成城市开发中的耕地占补平衡变得更加不可能。如宁河县辖区西南部的七里海湿地占地总面积95平方公里，9500公顷，即14.25万亩，分布在表口、七里海、淮淀、潘庄、造甲城5个乡镇，从1992年起被列入国家级古海岸与湿地自然保护区。其中核心区56.5平方公里，计8.48万亩。[5]
上表显示1990年宁河县未利用土地面积18万亩，荒地面积5万余亩。既有的45055亩草荒尚上不足以满足恢复生态扩大保护区的需求，又从何开垦土地供东丽区占补平衡呢？
宝坻区未利用地和荒地虽然相对较多达26万和10万余亩，但《天津宝坻区万亩湿地稻花香》[6]一文则变相肯定了宝坻区黄庄洼20多万亩的湿地不可取代的合理性和法律地位。
面对有限的土地转用指标、占补平衡的压力和长期违法占用农地的风险，国土资源部和宝坻区制造了奇怪的概念“稻区湿地”，声称：
“天津市宝坻区国家级基本农田保护示范区日前通过国家验收。该项目总规模20万亩，土地面积2.9万亩，建设规模2.55万亩，涉及八门城镇14个村庄，总投资6174.95万元。项目采用激光平地仪等新技术提高田面平整精度和土地平整工程施工质量，将基本农田示范区建设与宝坻区观光农业和湿地保护规划相结合，打造成生态农业区和休闲观光区。”
图2国土资源部湿地建基本农田网站备份
资料来源:吴岗《宝坻：基本农田整理项目通过验收》，原载：中国国土资源报2011-12-06
国土资源部官网http://www.mlr.gov.cn/xwdt/dfdt/201112/t20111206_1041004.htm
天津市宝坻区将基本农田与观光农业和湿地保护规划结合，明显是以湿地和坑塘冒充耕地，通过偷换概念制造耕地数据，以此规避在数据上缓解既有的土地违法、牟取土地因用途转换进而增值带来的暴利。
综上，未利用土地开发整理成耕地在技术上不可行，生态上与环境保护潮流背道而驰，与相关法规面临冲突。总之，靠垦荒维持耕地占补平衡上是不可行的。
（三）未利用土地总量有限与城市化大跃进不匹配
1990年代天津市的未利用地和荒地分别仅占辖区总面积的7%和2.05%，即便忽略开垦未利用土地生态保护和农业产出效率上的不可行性，假设未利用土地全部进行垦荒，也远不能缓解近年来因城市扩张对耕地的蚕食。在不考虑新增建设用地不对现行土地利用规划进行突破，坚持“占补平衡”，城市化率的增长也只能被控制在7%以内。
有资料显示，天津2012年全市城镇化率已达到80.5%，在既有的土地政策下，这个数字显然受到制约，与现行土地制度面临严重冲突。
[1]乐元桂《地闸门不牢实耕地占补难平衡浅析耕地保护与占补平衡》，《国土资源》，2005年07期
刘润秋《耕地占补平衡模式运行异化风险及其防范》，《四川大学学报(哲学社会科学版)》2010年03期
王梅农刘旭王波《我国耕地占补平衡政策的变迁及今后走向》，《安徽农业科学》，2010年第33期
[2]于建嵘《土地问题已成为农民维权抗争的焦点——对当前我国农村社会形势的一项专题调研》载《调研世界》，22-23页
[3]未利用土地中又分出荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地、田坎和其他８个二级地类
[4]笔者
[5]参百度百科－七里海http://baike.baidu.com/view/112479.htm；天津网：张立平佟迎宾《宁河打响湿地保卫战——宁河县构筑“救生圈”实现七里海生态“复活”的调查》，2010-11-09 http://www.tianjinwe.com/tianjin/tjsz/201011/t20101109_2415076.html
[6]来源：天津人民广播电台区县联盟广播编辑：梅永春2011-10-29 http://www.bbwfish.com/article.asp?artid=126713
中国乡村发现网转自：作者博客
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