农村基层民主是国家治理能力现代化的重要组成部分，村民在基层群众性自治组织中，依法直接行使民主选举、民主决策、民主监督、民主管理的权利。在实践中，民主选举一直是农村民主治理的核心，人民论坛理论研究中心也曾就村“两委”民主选举问题选取了一些创新案例进行分析。然而，相较于民主选举问题，一些地区的农村基层民主建设在民主决策、民主管理和民主监督等方面存在的问题更为严峻。现实工作中，即便是经由民主程序选举出来的村干部，也会因决策、管理和监督层面缺乏民主实践，成为偏门追求“唯上”而忽视或背离村民意志的执行者。
2013年中央一号文件指出，“加强和创新农村社会管理势在必行”。党的十八届五中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展”的要求。2016年中央一号文件进一步提出，要“不断健全党委统一领导、党政齐抓共管、党委农村工作综合部门统筹协调、各部门各负其责的农村工作领导体制和工作机制”。在当前全面建成小康社会的决胜期，推进农村基层民主建设对于实现第一个百年奋斗目标意义重大。鉴于此，我们选取了近几年来农村基层民主建设的一些创新案例，通过探讨这些案例对于我国农村治理能力提升的价值和重要意义，为各地农村的基层民主建设提供参考。
决策趋向民主化合理化
著名哲学家卡尔•科恩在《论民主》一书中指出：“民主过程的本质就是参与决策。”参与公共政策的制定，是民主政治的重要形式之一，也是公民行使民主权利的体现。美国政治学家阿尔蒙德在《比较政治学：体系、过程和政策》一书中指出：“没有文化的农民对国家政治可能一无所知，而对本村的决策却可能积极参与。”然而，在我国农村的民主实践中，村级事务大体上都是由村两委商议后直接决策实施，很多地区甚至大部分村务仍由村干部一手掌控，不听取村民意见，或仅象征性地听取意见，也无人对这些意见做进一步的整理和统计。此外，公开渠道不畅，使得群众对村务决策所知甚少，村务决策中村民角色缺失，甚至与决策有直接利害关系的民众也常被排除在决策过程之外。这种忽视村民意见、缺乏村民参与的决策，往往在实施时因村民抵触而难以执行。因此，必须要建立健全民主决策制度，进一步落实基层群众对决策的参与权。
青海海东：村民说事制度
2015年，海东市延伸开展了以“提、议、定、办、评”为核心的“村民说事”制度，在具备条件的行政村里设立了“村民说事点”，召开“群众说事会”，由驻村干部、村“两委”主要负责人、包片领导一起组成工作小组，每周定期与群众通过聊天、拉家常的方式，让群众就近“说事”。说事点就位于村民居住集中、往来方便的地方，如小卖部、助农代办点、村里广场等。村民在这些地点上说的事，都被如实记录。“村民说事会”提出问题后，村“两委”在前期研究讨论基础上提出初步意见，再提交说事会，所有事项在说事会上进行决策。如遇复杂情况，会后由村“两委”深入调研、提出意见，在下次说事会上再次商议。“村民说事会”议定办理的事项以及办理情况，全部公示并全程接受群众监督。
村民说事制度是我国基层民主治理的创新尝试，可以视为商谈式民主、参与式民主等理论模型的实践，是由政府主导的商谈式决策过程，搭建平台引领人民群众有序参与。其一方面实现了干部与群众平等对话，另一方面，公众的参与也是对村干部决策的补充和完善，使其决策特别是关系到村民利益的决策能够让村民满意。
江苏沭阳：村级党群议事会制度
2014年，沭阳县高墟镇邱谷村施行党群议事会制度，党群议事会代表由村民、党员、村干部等群体推选，其中普通村民代表占六成，推选结果需全村公示。党群议事会至少每月开一次，议题可由村干部提出，也可由代表提出，经村“两委”研究、公示，报乡镇党委后召开议事会。三分之二代表到场，且赞成票占三分之二，议事会所作决策才有效。议事会召开情况列入乡镇考核村居“两委”干部内容，并与其收入挂钩。
中央要求村居事务“四议两公开”，但在各地的实践中，大多存在着流程繁琐、决策效率低下的问题。少数村干部更是以此为借口，不走正常程序，关门决策，引发了许多问题和矛盾，不仅影响到基层的稳定，而且阻碍了农村地区的发展。为适应农村社会结构，强化基层党组织核心作用，党群议事会的产生对民主决策制度设计进行了创新。
村民说事制度、村级党群议事会制度，可以视为针对多数原则的内在缺陷建立的开放性政策决策机制。一直以来，民主政治决策遵循少数服从多数的原则，简称“多数原则”。这个传统甚至可以追溯到古希腊雅典城邦（亚里士多德），也是我国民主政治决策的基本规则之一，人民是享有民主权利的主体，这也是我国大部分民众的共识。然而多数原则也有其自身的缺陷，诸如多数利益优先、决策的正确与否与认同人数多少的非必然性联系、并非自律的多数、多数的暴政等等，这些缺陷极容易造成多数与少数的矛盾。要解决这些问题，充分实现全体人民的民主权利，需要跳出多数与少数的二元对立，在实行多数原则的民主决策的同时，兼顾少数的利益。上述民主决策方面的创新案例，意在打破参与壁垒，让真正平等的决策主体作为区分多数与少数的所有权利主体。而决策信息的开放程度，决定了公众参与的程度。此外，二者还开放了议题的创制权，使决策程序实现价值取舍的正义，反映最广大人民的切身利益，实现政府与公民的沟通与合作。最后，参与公共决策，也有助于增强村民的归属感和责任感。
民主管理创新
随着我国农村经济社会改革的进一步深化，城镇化进程加快，给农村民主管理带来了管理体系难以整合、民主管理出现真空、制度和法制建设滞后等问题，因而需要进一步深化和完善农村民主管理制度。而在民主管理的农村实践中，由于农村的原子化、空心化，包括村干部在内的村民更关注自身的短期利益，对公共事务不再关注，存在村干部当选之后利用职权谋取私利或无所作为的现象。因此，必须充分发挥广大农民群众参与基层治理的主动性和积极性。
广东云浮：乡贤理事会
2011年6月，被评为“广东省农村综合改革示范县”的云浮市云安县，以自然村为基础，试点启动了培育和发展乡贤理事会，把农村老党员、老教师、老模范、老干部、复退军人、经济文化能人等乡贤，以及热心本地经济社会建设服务的其他人士吸纳到理事会，协助党委、政府开展农村公益事业建设，协同参与农村社会建设和管理。
云浮市通过自然村乡贤理事会的有效运作，初步构建起多元共治的社会管理体系。乡贤理事会成为政府与群众沟通的桥梁，使双方的信息交流更为顺畅、全面，为政府与村民搭建了互动的平台，为村民反映问题、表达意愿提供了制度化的渠道。乡贤理事会在实现乡贤对故乡反哺愿望的同时，也增强了农村基层社会的活力，融洽了党群干群关系，增强了农民主体意识，调动了农村社会资源，形成政府、精英与村民共建共治的巨大合力。
浙江乐清：外出村两委主要干部委托代理制度
温州乐清市率先推行外出村两委主要干部委托代理制度：签订代理委托书，“一把手”不在，“二把手”代理；“一把手”和“二把手”都不在，在村两委中选干部代理。外出村两委主要干部委托代理制度主要针对因私一年内连续外出超过3个月，且确实需委托代理行政村党支部书记和村民委员会主任的村居。受委托的人选一般从现任村党支部副书记和村委会副主任中产生，分别由所在村支部党员大会和村民代表会议表决通过，在乡镇组织委员和驻村干部的见证下签订代理委托书，并将委托结果向村民公告。受委托人依法全面代理委托人的岗位职责，在受委托期间享受村两委主要干部的报酬待遇，工作接受评议、考核和审计。
能人治村，是农村民主选举所希望实现的结果，但多劳的能人也会因外出经商、务工等致使村务荒废，而代理村干部，又往往出现村民不认可、自身工作积极性不高的情况，这是新时期我国农村普遍面临的治理难题。乐清的外出村两委主要干部委托代理制度，有效解决了这一难题，既让代理的村干部得到更大程度的支持，得以顺利开展工作，也增强了代理干部的责任感。同时，也成为培养后备村干部的新途径，为后备干部提供了锻炼平台，为村两委下一次换届选举提供了组织基础。
加强民主监督
规范的民主监督是维护村民权益的有效方式，对村干部、对公权力的有效监督，是基层民主的重要内容，需要建立操作性强的监督制度，实现监督的制度化。2010年，新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》以法律的形式将村务监督委员会制度固定下来，成为我国农村基层民主政治的一项重要制度。但是这些制度规定在实践中的落实仍存在很多问题，诸如监督内容不公开、监督机构缺失以及监督机构对违法乱纪现象缺乏制裁、对两委的执行缺乏强制力等，使得监督机构形同虚设。为解决这些问题，需要赋予监督机构相应的权力，同时实行村务公开与透明。受自身利益驱使与视野限制，村民对政务公开的要求可能并不强烈，但对关系到切身利益的村务公开会十分关注。因此，村务监督有着天然的群众土壤，需要充分调动村民的关注与热情，引导其对村务进行监督，增强其参与村务的责任感。
厦门海沧：“清廉指数”考评村干部
2015年，海沧区推出“清廉指数”考评，区纪委出台了《农村基层党风廉政建设“清廉指数”考核办法》，严查“农民身边的腐败”。“清廉指数”基本分值为100分，具体分为廉洁班子建设、廉洁村（居）务建设、廉洁工程建设、廉洁文化建设四个项目八个具体指标，由村民量化考核村干部的清廉度。
农村民主监督中的很多问题都是由村务不公开、不透明导致，“清廉指数”的推出，督促村干部自觉做到村务公开、程序公正，健全和完善各项制度。这种创新模式调动了群众的参与热情，有效预防了村干部的腐败。用数字说话，也解决了村民不知如何监督或者碍于人情不愿监督的问题，同时也让村干部不敢腐，形成清朗的政治生态环境。
广西武宣：“微权力”清单
2014年，武宣县通挽镇尚满村积极推进村级干部“微权力”规范管理改革，公布村干部的“权力清单”，绘制了“微权力”具体操作流程，把明确“微权力”的行使依据、执行标准、岗位责任、追究办法等具体要求公布上墙，让群众知晓。通挽镇还制定了《通挽镇村级干部“微权力”负面清单》，以制度明确问责对象、问责事项和问责程序，为包括村务监督委员会成员在内的村干部拉起了“警戒线”和“高压线”。
“权力清单”让村民随时可以到村委办公楼查看村干部“要干什么”和“怎样做”，方便村民监督，有效解决了监管不力的问题，村干部日常事务、村民上交款项用途的公布，也压缩了滥用权力的“灰色空间”。值得一提的是，配套制定的《通挽镇村级干部“微权力”负面清单》，强化了惩戒方面的程序性制度性，即具体制定了追究村干部过错责任的程序，进而明确村干部行为过失的责任，提高了民主监督的效度。
政治学中的参与民主理论认为，对与日常生活密切相关的领域的参与，会增强人的政治责任感。但也应注意到，人的参与热情是有限的，人们可能会根据成本收益来决定自身的参与行为，当评估收益过低时，人们未必会参与公共治理。因此，无论采取哪一种创新方法，都需要结合当地的实际情况，在当地实践经验基础上探索符合自身实情的农村基层民主建设方法。为此，2016年中央一号文件提出了要“研究提出深化经济发达镇行政管理体制改革指导意见。依法开展村民自治实践，探索村党组织领导的村民自治有效实现形式。深化农村社区建设试点工作，完善多元共治的农村社区治理结构。在有实际需要的地方开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点”。这些为今后农村基层民主实践的开展指明了方向。
（作者简介：人民论坛理论研究中心，执笔：赵鑫洋）
中国乡村发现网转自：《国家治理》周刊
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