——以中部R市Y镇中心社区为例
十八大三中全会强调：推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，同时，也强调建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用。这些改革措施的推出，为城乡一体化发展带来前所未有的机遇，也为新型城镇化发展引入市场机制带来了积极的思维。
一、探索的背景
Y镇位于中部省份R市西南部，有24个行政村，74个自然村，总人口6.2万，耕地面积5.3万亩，境内分布有平原、丘陵、浅山、河滩等地貌，这些乡情村貌的客观现实，表明新型城镇化建设必须走出一条因地制宜的务实之路。
（一）政策更迭快，目标模糊。自2006年以来，R市根据上级政策先后开展了新农村建设、中心村帮建、新型农村社区建设、新型城镇化建设等中心工作，这些“大跃进式”的运动战，出现“蜻蜻点水”、“水过地皮”、“撒胡椒面”等现象，城镇化建设缺乏生机与活力。
（二）规划没个性，“零敲碎打”。2009年，Y镇被R市规划为中心镇，全镇规划了1个中心镇区，8个农村社区，但是，中心村的规划编制照抄照搬现象严重，缺乏地方特色，新建民居数量少、零散分布、价格偏高，有的建筑质量隐患重重，不能产生规模效应，也不能满足农民的需求。
（三）征地矛盾多，信访量大。新型农村社区建设，由于种种因素，出现征地拆迁引发的社会矛盾，引起群众信访或非正常上访或缠访等情况，不仅阻碍了新型城镇化的健康发展，还影响社会的稳定。
（四）配套设施缺，入住率低。Y镇其他中心村所建社区曾出现道路、绿化、水电等配套设施欠缺，也曾出现幼儿园、学校等公益事业滞后的现象，这与群众心目中的“新农村”差距较大,群众对“新居”缺乏兴趣与热情，认可度不高。
二、主要做法
2012年Y镇新的党委、政府领导班子成立后，更新城镇化发展理念，认为既然市场是资源有效配置的基础性手段，城镇化的科学发展也离不开市场机制的运作。他们以市场化融资为突破口，结合市场需求、乡情村情、产业政策及发展前景，走出了一条政府既不负债又能改善农村人居环境、就业状况的新型农村社区建设的新路子。
（一）创新招商引资新方式，充分发挥“市场”筛选和招引产业的功能，促进成工业集聚、商贸集中，让“市场”推动农业人口向社区集聚。镇党委、政府紧紧抓住“撤乡建镇”的大好机遇，以镇政府所在地的中心社区建设为重点、突破口，站在全镇城镇化的大局中统筹规划，划分了产业集聚区、商贸中心区、居民生活区等功能区，通过“招商引资”、“资本下乡”，靠“市场”机制促进农业人口的集聚。一是按照招引产业层次高、投资强度高、品牌知名度高的策略，以引进“科技型、环保型、劳动密集型”项目为重点，用市场机制先后引进豫兴铸造、耐博电气、瑞沃等十几家劳动密集型企业，实现农民“离土不离乡”的就业梦，解决“人到哪里去”的难题。二是以市场需求为导向，扩建商贸市场，建立商业特色街，引导商务、服务业有序发展，打造特色商业品牌。“政府的行政力量很难替代市场，我们倒不如专心考虑如何创造好的发展环境，发挥市场配置资源的基础作用。”近年来，镇政府引进汇省客、帝多福、新合作等大型超市，完善五日一次的集贸市场，挖掘镇名优小吃，吸引家具、建材等产业入驻，从而使镇政府所在中心村成为全镇乃至周边乡镇的商贸中心。三是镇政府鼓励“大众创业”和“草根创业”，建立便民服务窗口，鼓励促进农业人口有序向镇区汇聚。四是以改善民生为根本目标，优化市场发展环境，激发市场活力，健全完善公共服务设施。为了吸引更多的农业人口到镇区社区就业、居住，镇政府先后对穿过中心村的省道、县道两侧的房屋建筑改造、升级，初步实现道路宽敞、房屋整洁、美观大方的效果，同时，完善基础设施和公益事业，逐步解决了镇区就医难、上学难、入园难等问题，真正让老百姓受益，避免“有城无市、有城无业、有城无人”等现象。
（二）以人为本，尊重老百姓的在市场话语权，“一户一策”，用市场机制合理制定征地补偿方案，确保农民的合法权益不受侵害。一是为了确保农民利益不受侵害，镇政府确定了5条征地基本原则，即充分尊重群众意愿，群众不同意不能建；严守耕地红线，基本农田不能建；严格按照程序，用地未批不能建；坚持规划先行，方案不成熟不能建；不留“后遗症”、“烂尾楼”，资金不到位不能建。二是以践行“群众路线”为工作的出发点，深入农户，帮助农民算好“五笔帐”，即财产保值帐、土地增值帐、子孙受益帐、民生实惠帐和生活水平提升帐，保障群众的知情权、参与权、选择权、监督权，争取群众的理解与支持。三是根据市场行情、群众需求合理制定征地补偿方案，调动群众的积极性与主动性，实现“双赢”。镇政府创新工作思路与模式，依据法律法规的同时，尊重市场规律，因地制宜、因人而宜制定了相应的征地补偿标准。即制定每亩地每年最低补偿标准，根据粮食的市场行情予以调整；愿意置换住房或门面房的农户，可以采取土地置换社区住房或门面房；同意一次性补偿到位的，可以根据国家相关法律、政策发放土地补偿安置费；同意调地的，由村委会协调村民小组安排同等地力、相同面积的地块。
（三）强化市场运作，吸引民间资本参与，破解融资瓶颈，从根本上解决“钱从哪里来”的难题。“钱从哪里来”一直是困惑新型农村社区建设的核心问题，当前农村发展滞后、农民增收徘徊、农业发展缓慢的现状依然没有从根本上得到扭转，仅仅依靠群众筹集、财政补贴和银行贷款难以为继，镇政府选择了由政府引导、市场运作、社会力量参与的新型城镇化建设模式。一是通过公开招标，引入资金实力雄厚的一家置业有限公司负责社区的整体开发，解决融资难的问题。具体做法是，由村委会和开发商签订合作协议，土地属于村集体，开发商负责出资建房，并按照设计要求完成道路及绿化、水、电、气等基础设施建设，建成后将门面房无偿转交给村集体经营，以房租收入支付土地租金，商品房以微利出让给农户居住，同时，要求开发商未经允许不得擅自抬高价格，不得牟取暴力，并预交一定的资金作为建设保证金。二是解放思想，加强创新，健全完善由政府负责规划服务，村集体负责土地流转，开发商负责施工建设，群众负责质量监督的“四位一体”开发模式。三是社区建设征地补偿安置所需资金以及商品房、门面房等社区开发项目由房地产开发商负责筹集，村委会与征地农户签订土地流转协议、补偿协议，镇政府备案监管。社区门面房建设完工后，由开发商统一移交村委会负责管理，产权属于村集体，每年收取的租金用于支付征地补偿资金。
（四）合理厘清政府与市场的边界，在发挥好政府的引导与服务作用的同时，实现市场的有序竞争与调配资源职能，充分调动两者的积极性。镇政府建立了“政府主导、市场运作、社会筹资、财政补贴”的发展机制，明确政府与市场主体之间的职责分工，通过优化发展环境、加强宏观调控弥补市场不能充分提供的公共服务、公共产品，通过调动各种市场主体的主动性与积极性，促进要素市场的健全与完善，使各种市场要素合理地流动。一是规划先行，政府科学编制新型社区的中长期规划，站在全市“大数据”的角度，促进社区与镇域、镇域与县域之间的有机衔接，努力做到“四个配套”，即基础设施配套、公共服务设施配套、商业服务设施配套、产业就业项目配套。目前，镇政府先后向教育、民政、卫生、环保、公安、商务等部门争取项目，并把争取到的财政资金打捆整合，优先用于社区基础设施建设。二是镇政府结合全市优化发展环境白日会战活动，通过打造廉洁高效的政务环境、和谐稳定的社会环境、规范有序的城乡环境、诚实守信的市场环境，实现产城互动、城乡融合，通过产业集聚促进人口集聚，有序吸引农民到新型社区居住、生活。根据市场需求，新型社区全部建成后，总建筑面积达到90000平方米，公共建筑密度25.9%，容积率1.3，绿地率31%，居民楼17栋，不仅可以安置周边村庄居民入住，还可以吸引丘陵、浅山区的村民搬迁到社区，移风易俗，从根本上转变农民的生产生活方式，提高生活质量与品位。三是坚持以市场需求为导向，发挥好各种市场主体在新型农村社区建设中的主体作用，鼓励按照市场经济内在规律积极参与社区建设，吸纳各种渠道社会资金的投入，建立共建共享、共同经营市场与调配资源的机制。近年来，镇政府先后引进14个投资千万元以上企业，安置农民工5000人以上，同时，镇政府成立农民工服务中心，提供就业培训指导，初步实现农民变市民、农民变工人的发展格局。Y镇地理位置优越、交通发达，自古以来商贾云集，镇政府鼓励农民宜商则商、宜农则农、宜工则工、宜学则学，加大土地流转步伐与种养殖结构的调整，有序推动农业人口向镇区集聚。
三、几点启示
（一）政府引导与市场主导相辅相成。科学推进新型城镇化，建设新型农村社区，关键要以人为本，问民之需、问计于民，如果农民不需要、市场不需要，这样的城镇化、社区建设注定是要失败的。实践中，政府与农民有各自不同的话语系统，政府的施政目标，有时会出现忽略群众根本利益与现实需求的现象，“赶”农民进城、“赶”农民上楼、“赶”农民进厂，结果往往适得其反，只有市场才是沟通政府与农民不同话语体系的“翻译器”。一是在新型农村社区建设的过程中，既要强调政府提供优质的服务和严格的监管，又要重视市场机制的作用，建立宽松准入、公平竞争、规范有序的市场环境或秩序。即政府要当好市场秩序的“裁判员”，按“权力清单”和“责任清单”打造高效廉洁政府。二是政府的作用就是通过法律、行政和经济手段，对新型城镇化的市场竞争、市场秩序以及农民的社会保障进行必要的引导、服务与监管，通过统筹规划、顶层设计、集约建设来改善城乡发展环境、提供公共服务或产品，引导城市化与市场化、工业化互动发展。三是金融体制改革为市场主体参与新型城镇化建设提供了契机或融资平台，以城镇运营为核心的民营企业将成为“积极稳妥推进城镇化”的主力军。例如，十八届三中全会所作出的《决定》明确允许，社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，这无疑是新型城镇化走市场机制的先声，势必将打造城镇化建设的投资高地。
（二）以人为本，尊重群众的话语权和市场需求。新型城镇化建设或者新型农村社区建设，农民愿不愿意进“社区”，成为所谓的“市民”，这不能简单地看政府的行政命令，关键要看农民自身的实际、市场的需求，也就是“水到渠成”，否则就容易出现“鬼城”。一是农民能不能充分“分流”，从农业生产中转移出来，在镇区或社区充分就业或者创业，这是人口集聚生活的原动力，也就是说农民有无在社区生活的市场需求。促进资金、物资、劳动力等要素通过市场来调配。二是农民有无“市民化”或“城镇化”的强烈愿望要看其现实经济能力，不能简单把农民工群体进城务工了，就视作已经城镇化了。当前，一些地方统计城镇化率的一个办法就是统计在外务工的农民，其实，有相当多的农民像“候鸟”一样在家乡与务工地之间奔波，这样的统计不能真实反应城镇化的水平。例如，有的新型社区所建民居超过农民的购买力，农民只好“望房兴叹”，新型社区开发成为开发商“敛财”的新领域。三是在拆迁方案、补偿措施、安置就业方面要始终维护群众的利益，“多予，少取”才能让老百姓“进得来、能进来、住的惯、过的美”。
（三）积极稳妥、规范有序，切实维护好被征地农民的合法权益。在基层，征地已经成为信访高发多发、非正常上访、缠访闹访等突出问题，新型城镇化建设必须采取积极稳妥、规范有序的征地措施，尊重被征地农民的意愿，确保其合法权益不被侵害。一是深入群众，走“群众路线”，按照“四议两公开”工作法，把群众利益放在突出位置。例如，在新型社区规划过程中，不仅要听专家的意见，更要尊重老百姓的“想法”，政府不仅要积极引导，更要接受群众的监督，尤其补偿标准、规划方案、信息公开都要吸引群众的参与。二是确保征地程序依法依规，保障群众的知情权、参与权、监督权。实践中，征地审批、房屋丈量、评估作价、补偿标准、资金补偿等环节要合法、合规，确保补偿资金能及时、完整给予被征地农民，确保农民不因失地、拆迁而遭受经济损失、利益受挫，出现生活水平下降、长远生计无着、社会保障匮乏等情形。三是健全完善城乡建设用地增减挂钩机制，加强专项治理，建立被征地人合法权益保障机制。例如，针对建设用地的“增减挂钩”，要做好动态监管，杜绝“只增不减”情形的出现。例如，针对补偿资金落实不到位、违规征占土地等典型案件，严格依法依规处理。例如，新型农村社区“以租代征”的建设用地，其合法性还值得进一步探讨。
（四）以突出发展实体经济为重点，加快产城融合步伐，促进产业支撑城镇化发展的格局。产业是一个城市发展基础，推动新型城镇化发展的两大核心要素就是产业的集聚与人口的集聚，城市缺乏产业的支撑，就像人体失去脊柱的支撑。可以说产业是一个城市全面发展的基石，它能够汇聚人气，吸引人口的集聚，同时，人口的集聚也为城市的繁荣带来资金、智力、技术等支持。一是以发展工业经济为核心，招商引资，促进项目的落地生根，促进产业的聚集，杜绝缺少产业支撑而出现社区空心化现象。例如，按照绿色、生态、循环的原则，调整产业结构调整，引进新兴产业，提升传统产业。例如，针对Y镇著名的饮食，可以通过建立行业协会等形式加以规范、统一标准，“走出去”、“引进来”。二是鼓励“大众创业”和“草根创业”，吸引社会力量广泛参与社区建设。三是提高社区的服务功能，培育引进各种服务业，提高社区居民的生活质量与品味。例如，新型农村社区不仅基础配套设施要齐全，而且以金融投资、担保、租赁等业务的服务业要广泛。
（作者单位：河南省汝州市人大）
来源：第八届县乡干部论坛
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