摘要：县域治理是观察“中国之治”的窗口，也是夯实中国式现代化的基石。伴随着现代国家建设的展开，县域组织体系、服务体系与控制体系不断完善，其治理方位也从传统县制向现代县制、从秩序功能向服务功能、从科层本位向人民本位转变。但在国家现代化转型中，国家治理也通过目标设定、资源控制与标准规制嵌入县域治理，使得县域治理体制呈现出一定的刚性化特征，导致其适应复杂社会需求的机制创新未能摆脱组织过密化、压力过载化与责任过泛化的治理困境，面临治理结构僵化、治理回应低效与治理目标异化的风险。这亟须从体制层面进行县域治理体系重构，推动县域治理与国家治理、社会发展更好地相适应。从实践经验来看，行政上移、自治下沉与服务联结的单元体系，上下贯通、条块统合与多元共治的协同体系，压力均衡、权责对称与政经分离的权责体系，是实现县域治理现代化的可能制度选择。
关键词：县域治理；治理单元；治理协同；治理权责
一、问题的提出
改革开放以来，中国县域治理的结构和背景发生了巨大的变化。在快速的市场化和城镇化背景下，城乡与区域之间的人口快速流动，主体多元化、利益复杂化和需求多样化成为县域治理要直面的社会情境，县域治理的难度前所未有。因此，作为基层治理核心部分的县域治理得到了中央政府的高度关注。2021年，中共中央、国务院印发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，对基层治理体系现代化和基层治理能力现代化提出了新要求、新部署。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，要“完善共建共治共享的社会治理制度”“加强党建引领基层治理和基层政权建设”，并对县域在城乡融合和乡村振兴中的功能定位作出更高要求。总体来看，县域处于中央与地方、城市与乡村、国家与社会的接点位置，推动县域治理现代化不仅直接影响国家战略落地和政策执行的成效，还对基层社会的稳定发展产生深远影响，如何推动县域治理现代化也因此成为学界和政界共同关注的热点。
伴随着基层治理问题日益复杂化，刚性化的治理结构导致县域治理往往面临“内卷”等多重问题。从纵向结构来看，县域政府所需承担的职责常常超出治理能力的限度，县域治理面临权责失衡问题。在属地管理扩大化的背景下，上级政府往往有动力将行政任务“层层加码”下放到基层政府，使得基层政府容易陷入责任“超载”的困境。特别是伴随着监督检查权的向上集中，基层治理面临高强度反复动员的结构性困境，治理过程中的形式主义和痕迹主义问题日益突出。从条块结构来看，由于县域政府条块关系错综复杂，部门之间、层级之间缺乏有效的协同机制，县域治理普遍面临着资源分散、权力分散等问题。为化解条块分割带来的治理矛盾，县域政府不断将部门工作转化为中心工作，并将繁多的中心治理任务不断传导到基层，导致基层政府通过自我加压和动员统合的方式来完成上级安排的各项重点任务，使得基层治理出现了“中心工作泛化”现象，造成了基层治理负担加重。
面对县域治理过程中出现的各种困境，越来越多的学者开始对县域治理的体系结构进行反思，并从体制机制层面提出了推动县域治理现代化的改革路径。从体制上来看，既要厘清基层政府间的层级职责关系、创新“条块”协同治理机制，推动县乡村治权重心适配和上下联动；也需要调适好县域政府“条条”与“块块”的张力，明晰县级职能部门与乡镇政府的事项权力与责任边界，避免县级职能部门不断通过属地管理将治理压力下沉到乡镇；同时还需要充分深化制度化分权改革，赋予县域治理充分的自主性，为县域治理能力的提升提供制度空间。从机制上来看，既要通过机制创新对人、财、物、权、政策等体制资源进行重组和优化配置，使县域治理的体制优势更好地转化为治理效能，从而解决县域治理体制与基层社会需求间存在的张力。同时也要重视县域社会中的“情理”“关系”等治理资源，充分发挥非正式规范和非正式关系的积极作用，在“简约治理”中推动县域治理现代化。
伴随着中国式现代化的全面推进，县域治理现代化正被赋予新的时代内涵与历史使命，学界也从未停止对县域治理现代化的探索。无论是立足社会转型，形成从“乡政村治”到“县政、乡派、村治”的顶层构想，还是当前基于现实问题对县域治理的体制改革方向与机制创新路径进行探索，学界的每次思考都希冀推动县域治理向更加科学、规范、高效的方向发展。然而，当前县域治理研究在理论层面仍存在一些亟待回应的核心议题：第一，在现代国家建设的总体布局中，如何科学界定县域治理的功能地位与发展方位？第二，在国家现代化转型过程中，县域治理体系面临哪些关键的治理挑战？第三，如何推动县域治理的适应性变革，以更好地契合国家治理与社会发展要求？以上问题构成了本文研究的出发点，也是推进县域治理现代化中必须回应的关键命题。因此，本文尝试在现代国家建设中寻找县域治理的发展方位，并结合复杂社会中的县域治理限度审视县域治理现代化的改革方向。
二、现代国家建设中的县域治理及其发展方位
现代国家建设是一个国家在建构、发展和治理等方面不断适应社会整体发展形态的系统过程，而县域作为基础性的政权组织与地域单元，成为现代国家建设进程中最为重要的实践场域。因此，本文对现代国家建设中的县域治理结构及其发展方位进行分析。
（一）现代国家建设中的县域基础
现代国家建设要求有效统筹好中央与地方、城市与乡村、国家与社会三对核心关系。即通过统筹好中央与地方的关系来塑造制度化的国家权威，以此完成现代国家建构的任务要求；通过统筹好城市与乡村的关系来推动国民经济的整体发展，以此完成现代国家发展的任务要求；通过统筹好国家与社会的关系来推动民主政治与民生政治的发展，以此完成现代国家治理的任务要求。县域在以上三对关系中发挥着关键性的承接作用。
从中央与地方的关系来看，现代国家建构呈现为由一个多元、分散的权威结构，逐步转向以中央政权为核心的一体化治理体系的演进过程，国家政权体系建设构成现代国家建构的核心环节。传统时期，中国政权体系在县一级的基层行政中存在着结构性薄弱，近代中国在现代国家建构进程中更是面临着中央权威衰落、地方军阀割据等困境。如何构建具有高度统一性与强大执行力的中央政权，并能够在国际体系中维持独立自主的主权国家形态，成为中国现代国家建构的首要目标。在此基础上，中央政府逐步推进县级政权改革，以调适中央与地方之间的权力配置关系。中华人民共和国成立以后，中央政府也一直围绕着权力“上收”与“下放”来对县级政权进行改革与建设。由于县级以上地方政府所行使的事权在很大程度上可视为中央政府在相应行政层级上的复制，在县域单元内开展的基层政权建设显得尤为重要。
从城市与乡村的关系来看，现代化进程不仅重塑了城市的功能与结构，也打破了传统城乡间的均衡状态，引致显著的城乡发展差距，进而成为影响社会协调发展的重要因素。从中国的现代国家发展过程来看，城市优先发展始终占据主要地位，这一倾向源自新中国成立初期国家生存压力与实施赶超型工业化战略的现实需要，并通过城乡二元体制的一系列制度安排得以强化。此后，在快速工业化与市场化的推动下，城镇化率及城市发展成为衡量现代化水平的重要指标，导致乡村空间不断面临着衰败风险。为应对城乡发展失衡的现实挑战，党的十六大首次提出“统筹城乡发展”战略，并持续推出多项政策举措，矫正城市过度扩张、推动城乡融合发展。而县域作为“连城带乡”的重要空间场域，不仅是大城市的“脚”，更是乡村的“脑”，成为促进城乡要素双向流动、实现融合发展的重要空间单元。
从国家与社会的关系来看，传统国家更多表现为以资源汲取为主、社会治理为辅的“悬浮型”政权形态。长期以来，中国传统国家保持着“皇权不下县”的治理模式，县级政权是国家与社会、政权与民众的关键“接点”，而作为乡村精英的乡绅阶层则在乡村权力体系中承担着重要角色。中华人民共和国成立后，中央政府依托行政下乡、政权下乡、政党下乡等一系列社会整合机制，逐步在乡村建立了垂直且稳定的行政体系，使得国家政策能够通过垂直的组织体系有效落地。在这一过程中，县域政府作为国家政权在基层社会的基础单位，承担起衔接中央政策下达与基层落地实施的关键职能，上级政策常需经由县域政府的本地化建构，顺利嵌入基层社会，实现社会整合与现代国家建设的整体目标。
（二）现代国家建设中的县域治理构型
县域是现代国家建设的基础，县域治理则关乎现代国家建设成败。通常而言，县域治理主要包括两大方面的内容：一是县域政府对基层社会的治理，县域政府需要通过组织化的方式实现对社会秩序的有效控制，并通过服务化的方式来回应社会民众的治理需求；二是国家政权对县域政权的治理，国家需要通过政权体系延伸来实现对县域层级的有效控制，推动组织体系和控制体系不断下沉县域。综合县域治理的两大维度，现代国家建设中的县域治理构型主要聚焦在以下方面。
一是建构县域组织体系，解决“谁来治理”的问题。近代以来，中国被卷入全球现代化浪潮，面临深重的国家生存危机。为实现有效的社会动员与整合，将分散的民众组织起来成为现代国家建设中的核心任务，国家政权与政党组织随之逐步深入县域社会。新中国成立后，国家通过高度组织化的方式直接管理社会，建立了“政社合一”的人民公社体制和城市“单位”制，国家权力借此渗透到基层社会。改革开放以来，市场经济的发展催生了社会的“个体化”趋势，国家迫切需要重构组织体系对社会进行再整合，县域作为承上启下的关键层级，其基础性作用被重新重视。一方面，国家通过强权扩县改革给予县级政府更多的发展空间，县一级有了更大的行政管理与审批权限来推动经济社会发展；另一方面，国家治理权力也进一步地向县级以下的乡镇、行政村乃至楼栋延伸，推动县域政权组织体系的纵深到底。
二是建构县域服务体系，解决“治理什么”的问题。中国是典型“早熟”的现代国家，早在秦朝时期就建立了世界上最早的大规模郡县制国家，形成了一套精密、稳定的政权组织体系。但是，这套政权组织体系长期以征收税赋和维护秩序为主要职能，国家较少向社会提供公共服务。伴随着农业税的废除和民众需求的扩大，国家越来越需要为基层社会提供更多的公共服务，县域治理模式也因此发生了根本性转变。一方面，县域政府承担了越来越多的公共服务职责，不断加强在教育、养老、医疗以及文化等领域的公共财政支出，逐步建立健全城乡一体的公共服务体系，推动公共服务走向普惠化与均衡化。另一方面，县域政府也不断推动治理重心下移、干部力量下沉与服务触角下延，尽可能把资源、服务、管理下放到乡镇，努力构建权责相称、简约高效的基层治理体制。
三是建构县域控制体系，解决“怎么治理”的问题。现代国家建设的一个重要特征就是摆脱传统治理体系中的随意性和非正式性，实现治理过程和结果的公开化、透明化，推动国家治理从单纯注重结果向注重过程的深刻转变。虽然历史上的中央政府都曾不断通过检查、监督、考核等方式强化县级政权的控制能力，但其更多的是为了维系政权的稳定性，并未真正走向县域治理的规范化与标准化。伴随着农业税取消以后的资源下乡与项目下乡，中央政府对于县域政权组织的规范化运转越来越重视。特别是党的十八大以来，中央政府为了规范县域治理行为，形成了一整套从中央到地方的完整监督问责体系。既表现为通过巡视巡察等方式确保县域政府按照法定职权与程序进行履职，也表现为通过督察督办体系加强对县域日常中心工作的督促检查，同时还表现为利用属地管理模式，强化县域政府的责任约束。
（三）现代国家建设中县域治理的发展方位
当前，我国已经进入全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，现代国家建设的全面推进赋予了县域治理新的时代坐标和使命担当。这迫切要求县域治理需要从传统的“上传下达”的行政枢纽，向国家治理体系中承上启下、连接城乡、服务民生的关键节点转变，从以下层面确立其治理坐标。
从结构维度来看，县域治理现代化要求推动传统县制向现代县制转变。传统县制表现为一种相对封闭、层级分明的“单一金字塔”模型，而现代国家建设则催生了从传统县制向现代县制的深刻转型。这一转型的本质是治理结构为适应工业化、城市化、信息化带来的高度复杂性与流动性而进行的系统性重构，推动县域治理结构转变为一个开放、多元、网络化的治理枢纽。一方面，县域政府需要在落实国家意志的同时，具备结合本地实际进行政策创新与资源整合的自主能力，以此化解权威体制与有效治理之间的张力；另一方面，县域政府也需要从“全能政府”转向有能力的“有限政府”，建构多层级协商机制，激活内生治理能力，以更灵活、更集成的组织方式应对现代治理挑战。
从功能维度来看，县域治理现代化要求推动秩序功能向服务功能转变。传统县域治理的首要目的是维护政治统治与社会稳定，有限的公共服务供给大多是出于维持秩序或道德教化的衍生结果。而在现代国家建设进程中，县域治理乃至国家治理的合法性基础越来越取决于其提供公共产品、满足人民美好生活需要的能力，县域治理的功能本质上转向以满足社会需求为导向的公共服务体系。在治理内容上，县域政府的功能范畴从传统的治安、税收拓展至经济发展、社会保障、公共卫生、生态环境等几乎所有现代公共生活领域；在治理方式上，县域治理也需要从政府大包大揽的单一供给，转向政府、市场、社会多元主体合作供给，更好地为基层社会提供精准化、精细化的公共服务。
从目标维度来看，县域治理现代化要求推动科层本位向人民本位转变。传统县域治理模式深层受“科层本位”逻辑的支配，县域行政体系的运作很大程度上是围绕官僚体制的规则、利益、晋升考核指标来运转的，从而导致发展目标容易异化为对上级负责的、可量化的政绩指标。而现代国家建设的最终归宿是人的全面发展，即县域治理的一切制度设计、政策过程、资源配置和绩效衡量，都必须将以人民为中心作为根本出发点和落脚点。这既要求以“人民需要”为导向，推动县域治理转向及时、快速、精准满足人民群众诉求的回应性治理；也需要以“人民满意”为旨归，使人民群众在共建共治共享发展中获得实实在在的获得感、幸福感、安全感。
三、县域刚性体制下的机制创新及其治理限度
虽然现代国家转型对县域治理的发展方向提出了更高要求，但伴随着国家治理尝试自上而下地建立更加统一、规范的现代化县域治理体系，县域治理体系的刚性化特征也愈加明显，从而使得国家积极治理目标与县域政府的现实处境间产生了较大张力。因此，本文进一步探讨县域治理体制刚性化的生成逻辑及其治理限度。
（一）县域治理体制刚性化的生成逻辑
从历史发展来看，现代国家建设过程中会不断强化制度供给的规范化和标准化，在提高治理效能的同时，也不可避免地带来了制度的刚性约束。当中央政府的治理要求层层传导至县域政府，县域政府出于合规化目的往往会严格按照上级设定的框架处理社会事务，从而在客观上压缩了县域自主治理空间。具体来看，县域体制刚性化的生成逻辑包括以下方面。
一是县域治理目标的国家设定。较长一段时间内，国家在县域层面的治理内容主要表现为围绕宏观政治目标行使统合性权力，其职能范围主要集中于农业税收取、计划生育政策执行与社会秩序管控等有限领域，对乡村公共事务及农民日常生活的直接介入相对有限。伴随着乡村振兴、城乡融合等国家战略不断下沉县域空间，县域在治理目标设定上的自主空间日益受到国家权力的控制，国家意志以更为具体和直接的方式嵌入县域治理的过程之中。特别是在县域政府的治理职能上，国家不断拓展县域政府在基层社会治理领域的职能，将治理任务延伸到农民的日常生活秩序中，从而推动了县域治理重心从“问题导向”转向“任务导向”。
二是县域治理资源的国家控制。伴随着国家与农民的关系从资源汲取到资源输入转变，不少县域都面临着财政收入不足、支出过大、债务压力加剧等问题，仅有少部分经济发展较好的县域财政运转水平处于较好状态。在此背景下，国家不断通过专项资金与项目资金的方式，来保障国家在县域范围内的战略任务能够得到有效完成。本着专款专用、单独核算、不得挪用的管理原则，国家在专项资金与项目资金下沉过程中，也对资金使用范围与用途进行了一系列的控制，从而保障财政资金能够真实用于社会民生与公共服务，并通过财权配置的手段将国家意图传达到县域职能部门和基层社会。
三是县域治理标准的国家规制。长期以来，国家治理体系主要遵循一种结果导向的控制逻辑，即中央政府对管辖事项往往仅设定宏观治理目标，而对于如何达成这一治理目标并没有非常详细的具体规定。然而，伴随国家发展战略重心下移及大量资源持续注入基层社会，国家的治理逻辑开始从“结果控制”转向“过程控制”，即通过精细化、标准化的方式高度强化政策执行的过程管理，包括对操作规范乃至执行细节实施严格监督与考核。例如，县域政府往往要求基层建立各类“台账”，通过可视化、可量化的工作记录来接受上级监督，通过执行过程的刚性约束实现国家治理在基层场域的深层次嵌入。
（二）县域刚性体制下的机制创新实践与适用边界
由于县域处于国家与社会的“接点”位置，县域治理现代化需要在国家主导下适应社会发展需求。面对复杂社会发展需求带来的治理压力，县域政府也会在刚性体制的约束下寻求机制创新，以此适应县域社会治理情境的新变化。但刚性体制的约束也导致机制创新实践存在一定的适用边界，具体表现为以下方面。
一是多层级治理中的组织过密化。面对人口在城乡、区域、行业间流动的现实趋势，原有的属地管理模式已经不能够适应基层社会治理的需要。为进一步满足基层社会的服务与管理需求，县域政府开始逐步推动行政权力向更微小的单元下沉，形成了片区、网格、平台等层级单元，从而在县乡结构的基础上形成多层级、多单元治理的机制创新。然而，随着行政组织的触角持续向基层延伸，大量自上而下的行政任务也通过科层体系源源不断地汇聚于治理末端。一方面，行政权力的下沉往往伴随着组织结构的叠加和人员编制的扩充，但无论是正式行政组织、半行政化组织还是自治性组织，其设立与运行均需相应的经费保障。另一方面，过密的行政化干预也对基层自治空间产生了挤压效应，村民委员会等原本的自治组织行政化色彩日益浓厚，导致村级组织及其干部的角色定位容易发生偏移，将更多的精力放在承接上级指派的行政任务，基层民主的自治活力有所不足。
二是多中心工作中的压力过载化。面对县域社会治理需求的不断增长，县域政府往往需要同时回应经济发展、社会治理、民生保障、安全生产、环境保护等诸多领域的治理任务。与此同时，上级政府高度重视的事务性工作也随着社会需求的增多而不断增加，使得县域政府的治理模式日益呈现出行政业务向中心工作转化的趋势。虽然多中心工作极大地发挥了县域政府统合资源的体制优势，能够快速解决社会发展中面临的复杂问题，但也容易导致县域政府处于过度动员的超负荷运转状态。一方面，随着县域中心工作的不断增多，基层工作人员的主要精力日益集中于应对上级分派的各项指标、整理各类台账报表等内部规范化事务，工作重心在一定程度上从解决实际问题的一线治理，转向按程式完成既定任务。另一方面，高强度、高密度的治理活动并未有效拉近基层与群众的距离，反而在部分领域与乡村实际需求形成回应性差距，基层治理在一定程度上呈现出“悬浮”于乡村社会的特征。
三是多任务包干中的责任过泛化。伴随社会利益分化与多元化发展，县域政府常常需要调动各种力量来应对各种常规或超常规治理事务，以化解治理压力和规避社会风险。但是，由于利益矛盾复杂、治理风险具有不可预期性，科层治理体系往往难以应对紧急性和突发性事务，进而导致基层治理呈现效能弱化状态。为此，县域政府开始通过将各类突发性事务领域的具体责任分解到相应的组织或个体，形成包干责任的治理机制创新。然而，这种多任务包干的责任机制也容易走向责任泛化的困境。一方面，当所有事务都被纳入“包干”范畴，且责任边界缺乏清晰界定和刚性约束时，往往容易出现“责任甩锅”或“责任连带”现象，反而影响治理积极性。另一方面，治理责任的过度细化和泛化，使得基层干部需要同时应对来自多个领域、多个层级的责任要求，在资源和精力有限的情况下，难以做到对每一项责任都精准落实，往往只能采取被动应对策略。
（三）县域治理体制刚性化的潜在风险
虽然县域治理体制刚性化能够更加规范基层治理行为，但如果缺乏适度弹性，也可能积累和引发一系列潜在风险，对县域治理的可持续性和治理效能产生负面影响，难以满足县域治理现代化的发展要求。
从结构维度来看，县域治理体制刚性化可能导致治理结构的僵化，难以适应快速变化的社会环境和差异化的治理需求。在高度刚性的体制框架下，县域政府的自主决策权限和政策试验空间被大幅压缩，治理行为都需严格遵循上级设定的规范和程序。这种“上级定规、下级执行”的模式，虽然保证了政策执行的统一性和规范性，但也在一定程度上削弱了县域政府结合本地实际进行治理创新的积极性和可能性。当县域治理面临复杂多变的本地问题和差异化需求时，标准化的刚性制度可能显得“水土不服”，难以提供精准有效的解决方案。长此以往，县域治理易形成按部就班的路径依赖，缺乏应对新问题、新挑战的灵活性与创新活力，进而导致治理效能边际递减。
从功能维度来看，县域治理体制刚性化可能导致治理回应效率不高，难以实现精准化、精细化的服务供给目标。刚性体制往往伴随着科层化程度不断加深，表现为规章制度日益繁琐、考核指标层层加码、监督检查较为频繁以及台账报表工作任务繁重。县域政府为应对这些刚性要求，不得不将大量精力投入到痕迹管理、材料整理等事务性工作中，一定程度上导致工作流于形式，难以有效回应群众实际需求。与此同时，过度刚性的治理体制也可能造成服务重心偏离，县域政府为完成上级规定的“硬指标”，可能将大量资源集中于易于量化考核的领域，而对那些关乎民众切身利益却难以量化的“软需求”重视不足，进而造成公共服务供给与民众实际需求之间的错配。
从目标维度来看，县域治理体制刚性化可能加剧治理目标的偏差，容易背离以人民为中心的根本价值取向。传统县域治理模式受到“科层本位”逻辑支配，而治理体制的过度刚性化则可能进一步强化这一倾向。当上级考核指标、任务要求及程序规范成为县域政府行动的主要遵循时，治理目标容易从满足人民美好生活需要偏向完成上级任务要求，一定程度上忽视治理长远效益与民众真实感受。与此同时，县域治理体制刚性化往往也体现为政府内部科层体系的自我强化，对社会力量的吸纳与整合不足。这不仅使政府在提供公共服务、解决社会问题时面临资源与能力局限，也导致治理过程缺乏广泛社会认同与支持。长此以往，县域治理可能演变为政府的“独角戏”，治理的社会基础逐渐薄弱，难以有效应对日趋复杂的社会治理难题。
四、中国式现代化进程中县域治理的改革进路
县域治理现代化是中国式现代化的重要组成部分。面对当前县域治理体制刚性约束下的潜在风险，必须进一步从治理实践中审视与明晰县域治理体制改革的基本方向，以此适应国家现代化建设对县域治理的发展要求。从实践经验来看，县域治理现代化的改革进路可从以下三个方面进行探索。
（一）单元体系：行政上移、自治下沉与服务联结
一是推动行政单元上移到县级政府。县级政府始终是我国治理体系中最完备的基层单元，承担着连接国家与乡村社会的重要“接点”功能。虽然在现代国家建设过程中，行政权力始终尝试向乡镇层级延伸，但乡镇政府的权责和职能始终是不完善的，其主要角色在于承接和转化县级行政指令。因此，在当前推进乡村振兴与城乡融合发展的背景下，亟须强化县级政府的统筹协调功能。在空间上，构建县域统筹的空间规划系统，统筹城乡产业发展、基础设施和公共服务空间布局，发挥好规划对城乡发展的统领作用。在财政上，由县级政府统筹分散在部门之间的涉农资金，推动跨部门、跨领域的项目与资金统筹，增强县域治理的资源配置能力。在权责上，由县级政府按照乡镇实际需求，差异化下放权责清单与治理资源，推动治理体系更加高效运转。
二是推动自治单元下沉到自然村组。近年来，国家通过项目制推动专项资金下沉乡村，并将治理重心延伸至基层“生活化”事务，村委会“行政化”倾向日益明显。与此同时，合村并组在全国范围内广泛推行，村庄规模不断扩大，农民群体呈现原子化、需求碎片化特征，导致村委会难以有效承载自治功能。与之形成对比的是，村民小组或自然村通常以血缘、地缘为纽带，形成规模适度的“熟人社会”，成员间互动频繁、信任度较高，更易形成共同利益认知与一致性的地方性规范。因此，将自治单元下沉至村民小组、自然村等微观层面，有助于降低组织成本，激活基于情感共同体的治理动能。在此基础上，应根据利益关联的冲突性与共通性，积极探索多类型、多层次自治单元协同运作的实践路径，不断增强基层社会的内在活力与发展韧性。
三是推动乡—村两级成为服务综合体。随着国家资源持续向乡村倾斜，农村公共基础设施与基本公共服务体系显著改善，中央也多次强调应加快乡镇政府职能向服务型转型，强化其民生保障与公共服务能力。因此，在“行政上移、自治下沉”的基础上，有必要推动乡村两级共同构建服务综合体，将乡村两级作为行政与自治的“中间”界面，实现对乡村居民的精准化、精细化服务。一方面，应提高乡镇政府的行政服务能力，通过资源下放、人员下放以及权力下沉，推动工作重心从强化管理向服务供给转变，着力建设以服务为导向的乡镇政府。另一方面，应提高村级组织的自治服务能力，培育发展公益性与互助性社区组织，完善多元主体协同治理的服务机制，激发村庄内在的自我组织与服务能力。
（二）协同体系：上下贯通、条块统合与多元共治
一是通过上下贯通回应社会。在社会高度复杂且充满不确定性的背景下，县域治理常常面临超越自身行政边界的复杂公共问题，因此优化省、市、县三级治理的组织结构显得尤为重要。一方面，要根据公共事务的受益范围与外溢效应，科学划分并动态调整各级政府的事权。对于受益范围外溢性较弱的公共产品，应由县级政府自主供给；对于具有跨区域性、强外溢性特征的公共事务，则需推动事权上移，细化各级政府的成本分担比例与协作方式。另一方面，要立足不同县域的发展需求，建立有利于激发县域发展活力的财政体制。针对经济基础薄弱、发展任务较重的县域，适度提高税收留存比例，扩大其可支配财力；针对市场化程度较高、发展动能较强的县域，引导财政资源向优化营商环境倾斜，形成上下联动、激励相容的财政支持体系。
二是通过条块统合服务社会。条块碎片化容易导致县域治理走向责任推诿、资源错配与回应滞后，要通过组织结构重组与技术流程再造，推动部门分工转向回应性治理。一方面，在厘清镇街职能基础上，合并功能业务相近、职责职能相似的内设机构和下属事业单位，构建跨层级、跨领域的“模块化”管理模式，并对分散在派驻机构和镇街内部的职能、人员、资源进行深度整合与重组，实现镇街功能向扁平高效过渡。另一方面，以“一网通管”“一网通办”两大平台为支点，实现对市政设施、公共安全、突发事件的“智能预警、协同处置”，推动治理从事后应对转向实时感知与主动干预。同时深化公共服务业务流程再造，打通不同部门的业务壁垒与数据孤岛，推动服务事项“全程网办”“跨域通办”。
三是通过多元共治共建社会。在现代社会治理体系中，单纯依靠国家资源投入或行政权力下沉，已难以有效回应基层社会多元、异质的需求。面对日益复杂的社会治理环境，依赖任何单一主体都难以实现善治目标，必须推动行政、市场与社会三类主体的有效协同。一方面，要充分发挥市场组织的竞争作用，通过政府购买服务、公共服务外包等方式，提升资源配置效率，并将市场竞争理念融入公共服务的供给过程。另一方面，要充分激发社会组织活力，引导社会组织在公益性、补充性服务领域发挥作用，破解单纯依靠行政组织与市场组织在特定领域产生的失灵问题。与此同时，还需强化基层党组织的政治引领功能，依托嵌入政府、企业及社会组织的党组织网络，统筹多元主体共同参与公共事务治理。
（三）权责体系：压力均衡、权责对称与政经分离
一是减少中心工作促进压力均衡。长期依赖高强度、非常规化的动员治理手段难以持续，县域治理最终还是需要回归制度化、常规化的治理方式。当前，条线部门竞相下达专项任务，持续将工作责任下沉至乡镇，使得县域治理呈现“条线为主”的格局。乡镇层面多数时间忙于处理上级“条条”职责范围内的事务，难以聚焦本级核心职能，无法充分履行应尽职责。条线部门权力强化的关键，在于其掌握着对乡镇的考核权。为此，需要在县域范围内重新调整条块关系，明确条线部门以业务指导而非督查考核为核心职能，避免县级部门“督查化”、乡镇政府“机关化”、村级组织“行政化”倾向。进一步削减针对县乡两级的“一票否决”事项，减少对县乡政府开展评比达标、示范创建等活动的频次。同时，要赋予乡镇政府对条线部门打分的逆向考核机制，以此重塑县乡协同的治理生态。
二是通过还权赋能确保权责对称。县域政权作为国家治理体系中的基础单元，其权力来源职能边界与资源配置需要在制度层面具有明确的法律规定。然而，伴随社会主要矛盾的转化与国家治理重心的下移，县域层面普遍面临权小责大的倒挂困境，导致治理效能与活力受到制约。一方面，要健全责任清单与负面清单管理制度，清晰界定县域各级政府必须履行的法定职责，理清其不应承担的额外事项。同时，在上级政府下放职责的过程中，要同步配套相应的人力、财力资源与必要的执法权限，实现“权随责走、费随事转”。另一方面，要完善精准问责与容错纠错机制，区分失误与失职、敢为与乱为、为公与谋私的界限，保障基层干部在依法依规前提下享有合理的履职空间，从而系统性提升治理效能、优化基层政治生态。
三是推进政经分离优化社会治理。目前，无论是乡镇还是村级都承担着相对应的经济职能，乡镇需要在辖区范围内推动各类产业发展，村庄则需要推动集体经济发展。但从调研情况来看，无论乡镇干部还是村干部，普遍反映经济发展的工作压力过大，单纯依靠镇村推动产业发展难度较大。因此，可以尝试在镇村两级开展“政经分离”改革，增强镇村两级的社会服务职能。一方面，推动乡镇产业发展职能向园区集中，将更多的社会服务与社会治理职能下放至乡镇。另一方面，推进村（社区）的社会事务与经济事务相分离，明确村集体经济组织的市场主体地位，赋予其自主经营权，使其通过市场化运营促进农民集体资产保值增值。特别是在财政资金使用上，推动村“两委”与村集体经济组织实行差异化的资金监管机制，避免过度刚性的监管约束制约集体经济发展。
作者简介：王敬尧，四川大学公共管理学院教授、博士生导师，四川大学中国县域发展研究中心主任；郑鹏，四川大学中国县域发展研究中心研究人员；中国乡村发现网转自:《江淮论坛》2026年第3期
(扫一扫，更多精彩内容！)
