——以倪桥村为例
淮安区博里镇倪桥村，是典型的苏北农村欠发达偏远地区。2024年底，该村户籍人口1668人，常住人口763人。其中60岁以上318人，占常住人口的41.68%，适龄劳动力仅占21.64%。耕地近6700亩，人均耕地4.2亩。村集体经营性收入不足10万元。从人口结构来看，倪桥村老龄化严重，劳动力匮乏；从经济状况来看，村集体经济薄弱，发展动力不足。从实地调研发现，农村基层治理有不少困惑之处。
一、困惑何来：村级治理的现实困境
党员队伍老龄化、党组织活力不足。党员队伍是农村基层党组织的核心力量。然而在倪桥村，党员队伍老龄化问题十分突出。该村现有党员39名，其中60岁以上党员17名，占党员总数的43.59%；40岁以下党员8名，仅占党员人数的20.5 %；驻村党员只有20人且多为60岁以上的党员。这种年龄结构导致村支部在组织活动、传达政策、引领发展等方面遇到诸多难题。一方面，农村党员因身体状况、知识层次、党性修养等所限，对党的新理论、新政策的理解和接受能力较弱、示范带动作用不易发挥。另一方面，党员居住分散、流动党员增多，党小组活动不能正常开展。个别党员连基本义务都不履行，甚至还明里暗里阻挠村级工作，影响了党组织的威信和党员的形象。而且，村两委人员年龄偏大，年轻党员少，缺乏新鲜血液和创新活力，村级党员队伍建设面临后继乏人的困扰。
村级集体经济薄弱、日常运转困难。倪桥村和苏北地区大多数农村一样，村级集体经济状况很不乐观。近年的主要收入来源于各类政策性补助和少量的资产租金收益。其中，2022年通过各类政策性补贴和扶持，村集体收入才有27.5万元，2023年得益于“七空间一资源”全要素治理政策的实施，一次性收取了两家驻村企业10年的厂房租金，也就36.3万元，两年村集体收入共计63.8万元，支出77万余元，入不敷出。薄弱的村级集体经济在改善农村生产生活条件、发展公益事业上有心无力，满足不了村民对美好生活的向往和追求。
越访缠访问题突出、基层治理负担沉重。在苏北农村一些地方，由于各种历史遗留问题和现实矛盾的交织，部分村民由于自身合法权益受到侵占、或者自己的利益诉求长期得不到有效解决，进而采取越级上访、缠访的现象常有发生。倪桥村的信访压力也不小，主要以邻里矛盾、民事纠纷等为主。其中2起是“人属地而非事属地”性质的越级上访，时间长达三年之久，一直无解。每到紧要关头，他们就悄悄地去京上访，村里不得不花费大量资金用于租车接应、途中食宿等，每年信访成本近10万元，严重影响了村级工作的正常开展。
目标任务繁重、完成难度偏大。在村级责任目标设置中，一些指标脱离实际、缺乏可操作性，给村干部带来很大的压力。倪桥村2024年与镇签订的目标责任状，涉及经济发展、招商引资、安全生产、秸秆两禁、信访稳定、环境整治等多项任务，考核指标过多、内容繁杂，招商引资、安全生产等本应由政府承担的责任也被摊派到村，典型的“责任加码”。其中，信访稳定、实现村集体收入50万元等任务难以完成。这一做法，不仅让村干部感到无奈，也引发了基层的反感。
二、何以解惑：村级治理的破解路径
这位村支书困惑的问题，在苏北欠发达的农村地区不是个别现象，具有一定的代表性，需要引起高度重视，采取有力措施，解决基层治理面临的各种挑战。
（一）深化村级组织改革，激发治理活力
组织振兴是乡村振兴的根本保证，这位村支书的困惑也说明了村级组织的改革势在必行。
启动新一轮行政村撤并改革试点。随着城市化进程的提速，农村空心化、老龄化问题将更加严重，地方应当乘势而为，探索新一轮行政村撤并的改革试点。在积极广泛宣传、统一群众思想的基础上，对撤并意愿强的村，打破村庄物理界限，以地域相连、产业相近、资源共享为纽带，将发展强弱不均、基础各异的行政村合并，放大资源要素集聚整合效应，破解一些村财薄力弱、权微责重、治理不顺的困境。
建立联村党组织。对暂不具备撤并条件的行政村，围绕解决驻村党员少、开展活动难等问题，打破“一村一支部”的固有做法，选择一个引领作用强、发展本领高、社会治理好的村党支部与相邻的一村或两村成立联村党总支或党支部，以原有村支部作为新的党支部或党小组，进行基层党组织的改革调整，彰显村级党组织的主心骨作用，为未来的行政村合并创造条件。
探索农村党员队伍管理新模式。狠抓教育培训。结合农村特点，优化“三会一课”制度设计，丰富体验式、沉浸式培训载体，深入开展党的创新理论教育，让广大农村党员听得进、记得住、用得好。坚持政治标准，优先吸纳一批农村致富能手、专业技能人才、新型职业农民等“新农人”党员，改善队伍结构。严格处置、转化不合格党员。按照事实清楚、理由充分、手续完备的要求，把不合格的党员清理出去，净化党员队伍。对不符合党员标准的强化教育帮助，及时提醒、限期改正。强化流动党员管理。摸清流动党员底数，纳入党组织日常管理，引导流动党员随时亮身份、异地显担当、家乡做贡献。
（二）发展壮大村级集体经济，夯实治理基础
村级集体经济的强弱事关基层治理水平的高低。越是经济薄弱，越要更加重视发展村级集体经济。
合理制定发展规划。县乡（镇）要依据每个经济薄弱村的实际情况，积极策应中共中央、国务院印发的《乡村全面振兴规划（2024--2027）》，树牢造福群众的政绩观，从组织建设、产业培育、人才培养、富民增收、政策支持等方面制定一个中长期的村级经济发展规划，实行“规划一张图、发展一盘棋”，集中各类要素资源，聚力各方力量，一村一策，循序渐进，一年接着一年抓，一任连着一任干，推动村级集体经济持续稳定增收。
想方设法选用能人。人才是发展村级集体经济的关键。以建设一支政治过硬、知农爱农、业务熟练、群众认可的“新农干”队伍为目标，抓细抓实软弱涣散党组织整治提升，结合村“两委”换届，调优配强党组织书记和班子成员，确保素质提升、结构优化。大力培养和引进懂经营、会管理的农村致富带头人，领办创办集体经济项目，带动集体增收、群众致富。顺应农村经济发展的新场景、新业态，选用更多的“电商书记”“网红书记”，利用网络流量带动经济增量。
因地制宜抓好增收。倪桥村的困境告诉我们，发展村级经济既要着眼当下，又要思考未来。就当下来说，要立足现有条件，稳打稳扎，不能急于求成。用好农村独有资源，引导村集体兴办经营实体，实施质量高、效益好、可持续的自主经营性项目，做到宜工则工、宜农则农、宜商则商，不断夯实集体经济增收的基础。就未来而言，如今的农村老龄化、空心化，既是基层治理的难题，也是发展村集体经济的机遇。须着手考虑以镇村为单位成立集体经营性质的企业平台，对外招引、联合“乡土情怀深、发展理念新、网络思维活、自身实力强”的市场主体，动员无力耕种的农户将土地通过入股转租等形式交由企业经营、收储空关闲置的农房作为发展乡村农旅产业的资源，逐步做大做强村级集体经济。
（三）完善信访管理机制，提高治理效率
信访工作是党和政府密切联系群众的桥梁和纽带，关系到人民群众的切身利益和地方的发展稳定，是基层工作必须绷紧的一根弦。
提高属地管理的科学性。属地管理、分级负责，是信访工作的原则之一，如何科学界定“属地”关乎信访工作的成效。通常理解的“属地”，有“人属地”和“事属地”两种，但在实践中，往往“因人”还是“因事”确定责任主体时，存在主观性和随意性，造成村级信访工作责任悬空。为此，要明确责任类型，精准界定责任主体。如“人属地+事属地=完全责任”、“人非属地+事属地=主要责任”、“人属地+事非属地=配合责任”、“人非属地+事非属地=协调责任”。在理清属地管理的前提下，明确上级和村级在信访工作中的职责和权限，避免责任无限下移和部门之间的推诿扯皮，防止“小事拖大、大事拖炸”。
突出信访问题处置的时效性。抓住信访工作的主动权，做到“预防的好、发现的早、控制的住、处理的快”。一要变“上访”为“下访”。借鉴浙江“枫桥”经验，干部主动下访，经常组织农户、召开民情民意座谈会，了解、搜集群众诉求，现场释疑解惑，化解难题，确保矛盾不出村。二要抓早抓小抓快。着眼抓早。对群众的诉求要闻讯而动，抢抓主动，把矛盾调和在萌芽状态。立足抓小。事情乍起，相互纠缠不深，抢先一步，把矛盾消除在苗头之时。关键抓快。发生问题，不拖不推，抢攻瓦解，快速把矛盾解决在发酵之前。三要严厉打击非访。历史信访积案是非访的重灾区。用好信访工作协调机制，多方协力、对症下药、个案化解、逐年销号。严惩恶意上访。不是上访的都有理。不能为了息事宁人、无原则地迁就非访闹访。要打防并举，以打开路，露头就打，刹住“以闹取胜”的歪风，营造风清气朗的信访环境。
保证信访工作经费的充足性。要充分考虑镇村信访工作的经费压力，以县（区）为单位设立信访专项经费，实行县筹县管、镇核村用。建议从土地拍卖出让金、粮食调节基金中提取一定比例的资金，专款专用于信访问题尤其是历史遗留问题的调查处理、信访人员的困难帮扶等，为基层和谐稳定提供足够的经费保障。
（四）厘清村级职责边界，优化治理环境
巩固深化整治形式主义为基层减负的成果，依据村情实际，制定工作准则，厘清村级事权，创造宽松的基层治理环境。
明晰职责边界。要从制度层面，制定村级职责清单，明确村级组织在经济发展、社会治理、公共服务等方面的具体职责，划清与上级政府的工作边界，建立健全村级工作事项准入制度，避免将过多的行政事务和责任下压到村。确需转由村级办理的临时性事务，应给予相应的工作经费等必要的支持。
严防诿责甩锅。上级政府不得将招商引资、安全生产、环保整治等应由政府或部门承担的任务强行摊派到村。对村级向上寻求解决的事项，应随到随办，不能推诿拖延。严禁农村人居环境整治中层层加码、检查过多过烦，尽快解除秸杆禁烧“紧箍咒”，缓和干群之间的对立情绪。防止“指尖上的形式主义”反弹，让村干部更多的从“键对键”中解放出来，把更多的精力用在和群众“面对面”、为民解忧纾困的实事上来。
完善考评标准。完善村级工作综合考核评价体系，把村民满意不满意、幸福不幸福作为评价的根本标准，因村制宜，设定目标任务，确保目标具有可行性和可操作性。考核应以乡村振兴、民生改善、社会治理等核心任务为主，避免设置过多与村级实际不符的指标。简化考核内容，减少“一刀切”式考核，重点考核村级组织在推动发展、服务群众、维护稳定等方面的实际成效。
倪桥村的情况，反映了苏北农村欠发达地区村级党组织在乡村振兴战略实施中面临的普遍问题。通过深化村级组织改革、发展壮大村级集体经济、完善信访管理机制、厘清村级职责边界等对策，倪桥村有望找到从困惑到解惑的有效路径。这不仅需要村级组织的自身努力，更离不开上级党委、政府的政策支持和全社会的协同参与。乡村振兴不仅是国家战略，更是每一级党组织和每一位基层干部的使命。只有村级治理效能提升，乡村振兴才能真正落地生根，焕发新生。
作者单位：江苏省淮安市大运河办；来源：《中国乡村发现》2025年2期
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