本文为住房和城乡建设部村镇建设司原司长李兵弟在中国城市百人论坛2022春季论坛“县域·县城·就地城镇化”上做的报告全文，欢迎分享。
刚才听了主持人、王凯院长和温铁军先生发言，感觉到这是非常不错的一个题目，非常值得深入地去思考，去进行一些研讨。我想就这个机会对一些具体的制度改革创新方面提出一些认识和建议。
一、为什么要提出这类改革建议？
大家都知道，我们的工作重心从“新农村建设”到“全面脱贫攻坚”再到今天的“全面乡村振兴”，重要的切入点党中央也指出来了，构建现代乡村产业体系，以县域、县城为中心发展，共建共治共享共富。给我们明确了两条重要的底线，一是粮食安全，二是不发生规模性的返贫。还讲到了三项重点工作：乡村发展、乡村建设、乡村治理。我们住建系统的工作也正面临着从村镇建设向乡村建设即由点到面的转折。
我用几组数据讲一下这几十年城乡发展差距问题。
第一，城乡地产收入差距太大了，地产价值差距太大了。城镇地区的商品房大概有270亿平方米，接近300万亿元的社会资产价值。农村地区的房屋大概有220亿平方米，资产量也就是20余万亿。看看面积差不多，但资产总量差了十多倍，这就说明了城乡之间房屋资产的重大差距。
2020年，全国卖地收入已经突破了8.4万亿，其中300个城市就占了5.9万亿，有14个城市破了千亿。这些都表明了城乡发展巨大的不同点。现在土地财政收入占全国财政收入将近一半，可是它却占到地方财政收入80%以上。
第二，从2000年到2020年，房地产用地的土地价格大概上涨了40倍，每亩地从29万元上涨到1278万元。这部分价格上涨转移到哪儿了？一是涨了房价，城市住宅为主的房屋价格大概上涨了5.1倍；二是增加了城市建筑的容积率，单位土地面积上建了更多的住房，房子越盖越高。唯独农村的房屋资产价格没有涨。农村也没有得到城市建设用地地价上涨的利益。
第三，城乡国民住房进步是巨大的，这点大家都肯定。但是我们知道吗？城乡家庭财产的差距却越拉越大。现在城乡人均住房面积，城市大概是将近40平方米，农村大概将近50平方米，但城乡人均收入虽然近几年有所缩小，由最高比3.33：1到现在降到2.56：1，但我们要知道城乡家庭财产差距，2018年城镇和农村家庭人均财产分别是29万元和8.7万元，城镇家庭人均财产收入是农村的3.3倍。所以，我们不但要看到人均收入差的缩小，还要看到现在城乡家庭财富差的拉大，这样才能更好地认识城乡之间的差距。
现在城市家庭财富的核心资产在不断地发生变化，而农村的家庭核心资产是什么呢？依靠他的房子吗？还是出去打工了。这就是我们今天要关注县城、县域发展所必须要理解的国家城乡发展差距的背景。
第四，按照最新的三调数据，现在城市建设用地大概522万公顷，占全国建设用地用量14.79%，建制镇用地513万公顷，占14.53%，农村村庄用地是2193万公顷，占62.13%。由此可见，我们在县域、县城发展中间，还得关注潜在的资产本身对发展的影响。
这几组数据主要是想做一个问题的导出，就是城市和乡村现在建设是割裂的，区域空间是割裂的，住房是割裂的，发展保障制度是割裂的。城市房地产市场的调节是在独立封闭的城市区域内进行的，城乡家庭之间的人均财产差距主要是由国内市场上的房子价值造成的，而农村的住房财产价值并没有得到市场的完全体现。
所以问题就出来了，国家住房制度体系很不完整，主要表现在农村住房制度法理性缺失，国家住房制度行政性缺位，学术性失语，还有一点我要指出的是国民性失觉。大家都觉得约定俗成了，谁都不去触觉这个事情了，这是真正可怕的。这个问题的提出是为引出下一步制度创新的意见。
二、对县域·县城·就地城镇化发展，提几个具体的建设性意见要点
第一，应提高县城高质量发展的承载能力，尤其是服务农业和农村的能力。
第二，今天的县城、县域发展，必须要构建以农民就业为导向，以县城和重点建制镇，包括农业产业特色小镇为主体的现代乡村产业体系。刚才温先生已经讲到了这一点。在当前新型城镇化发展条件下，不但要注重都市圈、都市群内的这些小城镇，更要注重农业地区的小城镇发展，特别是要注重推动镇的重新产业化问题。
第三，严格控制撤县设区，适度放宽县级市的设置，扩大镇级市的改革试点，探索县辖市的基层行政管理模式，用行政资源促进小城镇发展。
温先生讲了一个改革成本问题，我非常同意。扩大镇级市的改革试点未必会增加基层的行政管理成本；相反，如果我们不在这方面进一步探索，很多50万以上（人口）的镇，现在又是以非农产业为主，它的管理模式就出现问题了。因此，我认为可以继续探索镇级市的改革试点，也可以探索县辖市的基层行政管理模式。同时，要研究出台促进地区性小城市联动发展的政策，引导联合设市。特别是在一些地方，一些只有20万左右（人口）还是相互连片的县的发展潜力，发展能力差得太远，能不能引导联合设市，这样来促进地区小城镇的发展，找到新的发展出路。
第四，继续积极稳妥地推动特色小镇发展。特色小镇的方向是正确的，不能因噎废食，也不能因为前一段出现的一些问题，就把促进小城镇发展的有力抓手给放弃了。
三、关于城乡一体化发展制度创新，提四点建议
第一点建议，要研究城乡建设混合用地制度的改革。
建设用地，特别是农村的建设用地到底怎么样才能更好地实现它的资产增值参与到城镇化中？这是个大问题，是不是能够研究这么几点：
1.集体建设用地直接入市的模式，特别是在县城和建制镇上直接入市，采取混合用地的方法。要弱化所有权，强化使用权，让土地的使用功能充分地发挥作用。这样可以避免非要走征地程序，也可以让农村集体经济组织，特别是县域内的小城镇更多地直接参与城镇化。
2.农村宅基地用地城乡流通的使用制度。最重要的是构建起三级运转模式：
· 第一层级要保证政府集中购置的。
· 第二层级要促进集体统筹使用的。
· 第三层级要探索放开城乡互动交易的。
3.在农村集体建设用地上推动城市租赁性保障住房建设。现在一些特大城市正在探索，这是一个非常正确的方向，要及时总结经验，扎实稳步地推动。
第二点建议，构建农村住房制度，完善国家住房制度。
到现在为止，还没有出现国家住房制度的提法。我们讲了几十年，讲的都是城镇住房制度改革，城镇住房制度建设，就是没有讲国家住房制度。为什么？因为农村这块没有完整地建立起农村住房制度。所以中国必须要构建农村住房制度，必须要完善城乡融通的国家住房制度，必然能够建立起城乡统一的房地产市场。
这个问题有很多理论性问题，我不展开讲。研究中确实有一些比较重大的问题需要进一步思考，我在这儿就农村宅基地方面点一点。譬如说：
· 农村宅基地是否具有经营权？
· 农村宅基地使用权是否可以跨行政区域在乡村流转？
· 农村宅基地城乡之间的流转是否受到了限制？如何进行有益的引导？
· 农村闲置宅基地进入市场的方式与路径各地都有哪些探索？
· 农村宅基地是否可以折股变现？
· 农村宅基地假如不能流转，农民的闲置住房是否可以流转？
这些问题都是可以探索的，当然不止这些问题。
对于农村住房制度和国家住房制度，我想提出以下几个基本观点。
第一个观点，建立城乡融通的国家住房制度体系。我们说城镇有保障房体系，有市场化住房体系，这才形成了城镇住房体系。同理，农村也可以按照这样的思路来进行认识和展开。我们可以以农村宅基地为主，建立起农民的住房保障体系，而让那些闲置的宅基地和空置农房形成一种市场资源来进行市场化的推动，从而保障城乡居民对相互之间彼此生活方式的追求，进一步满足广大的市民群众对农村田园生活方式的向往。这也是供给侧结构性改革的重要领域。在这个方面，不是要消灭农村的宅基地和空置的房屋，而是要把这部分资产利用起来，让它为我们国家和社会，为农民增加财富。
前边我讲了，城乡之间的住房资产总量是230万亿和20万亿之间的巨大差别。讲到这个方面改革，因为有农村宅基地的因素，的确影响到对改革的认识。农村宅基地具有双重属性：其一是它的社会属性，其二是它的财产属性。财产属性实际上讲的是农民要在这块地上盖自己的房屋，社会属性就是政府给农民的一块社会保障。当我们把这个问题认识清楚以后，就可以清晰地认识到，农村宅基地的改革和农村住房制度的建设是不能够分开的，任何脱离农村住房制度去谈农村宅基地制度改革都是方向性的错误和迷失。事实上由于部门主导，而缺乏站在国家立场上思考整个国家住房制度的建设。
第二个观点，任何脱离宅基地制度改革去谈农村住房制度的构建都是制度性的塌陷。因为我们就是在农村宅基地这样一个基础上建立起农村住房制度的。当我们把这样两个基本问题搞清楚以后，就可以提出农村住房制度建设的三个基本点。
一是农村住房制度和农村宅基地制度，这两个改革不要再独立推动了，应当是相辅相成，相互佐证进行推动。
二是在推进上述两个制度改革时，还要引进一个制度，就是农村宅基地使用权税的制度，这是一个创新构建的制度。唯此，才能够真正构建起城乡融通的国家住房制度。
三是对农村住房制度和宅基地制度改革，围绕着保护农民利益，要抓住一个核心，就是“宅地剥离”，锁死总量。把农村宅基地总量控制住，以供定需，分层释放，以“农村闲置宅基地能够释放的量”去满足“城里的需”，而不是以“城里的需”去到农村寻求宅基地。闲置宅基地和空置农房，按照个人自愿，集体允准，严格地限定条件，在当地农村集体经济组织同意的情况下，才能够推出来。
第三个观点，设立农村宅基地土地使用税征收制度。
当把农村的宅和地剥离开来以后，自然人城里人到农村使用农民的闲置房屋可以和农户进行交易，这是一个市场行为。但是他使用了农村的房，这个房不是空置在那儿的，是依托农村宅基地的，那他就等于多使用了一块儿社会保障，对这个问题应当怎样认识？我刚才讲了，房屋是农民自愿拿出来，城里人愿意去住，愿意使用，很简单，那就对城里人征收农村宅基地土地使用税，用公平的国家税收制度来调节供给的不平衡，以税收制度来保障农民的利益和农村发展的利益。这个税农户不收，只对非农户等自然人城里人使用时收，彻底地实现了在持有环节纳税（使用农村宅基地），而不是今天城市房地产所实施的那样在交易环节纳税，这也可以为今天不动产的改革，房地产税的改革注入一个新鲜的进出口。
这个税钱会不会非常贵，到底怎么交易呢？农村宅基地土地使用税，我个人建议，可以参照一定区域范围内，当地非农建设用地一年至三年平均土地的市场价格，依据它的使用功能，比如20年、50年、70年，来计算。我举个基本的例子，假如非农建设用地在几年平均市场交易价格每亩地100万元，而城里自然人要使用农房的宅基地是五分地，他应当缴纳的税费就是100万/50年（住房）×0.5，再把这个总量×15%（印花税或管理费等，可变），这样算出来城里人使用半亩宅基地大概每年要缴纳1.15万元的农村宅基地土地使用税。
其实如果是20年使用权，每平方米土地税金是86元；50年使用权是35元；要使用70年，才25元。这一笔收入不得了啊！现在农村闲置宅基地，我们调研过，大概在20%-40%，3000万亩左右。假如能够拿出20%参与到满足城里人乡村生活需求的交易，按照30-50元/平米计算，每年有1200-2000亿元。我们把其中一部分还给农村农民，一部分作为当地支持农村建设费用支出，一部分由国家调剂。这个制度还解决了农户房屋资产增值，社会财富增加，内需市场拓展，城乡住房市场互济等。所以我认为，对国家住房制度的完善与农村住房制度的构建，有关部门应当担起这个责任来啊！
中国城市规划设计研究院也可以拿出一定的力量研究一下国家住房制度和农村住房制度未来到底怎么构建这样一个重大的问题。这是制度建设的第二点。
第三个建议，把当前城市建设维护税改革为城乡维护使用税。
现在各方到农村的投资越来越多了，包括国家的、社会资本的。在税收上，我们还是几十年前的城市建设维护税，是按照7%、5%、1%分别在城市、镇和农村征收征用的。当我们整个资产价格都上升，投资密度都增加的时候，不能再这样把城乡划分了。应当按照城乡平等，同税同权进行改革，同一税基，统一税率，专征专管专用。仅仅把这部分改革一下，每年就能释放出来几百亿资金用于维护农村的公共基础设施。
第四点建议，研究建立国家农村集体资产管理制度。
为什么要提出这个问题？我前面讲了，推动混合用地改革，大量的集体建设土地要进来，未来怎么管？进一步讲，要建立农村住房制度，城乡融通的国家住房制度，这一部分农村宅基地土地使用税释放出来，由谁来管理。再进一步讲，当改革为城乡维护使用税的时，这一部分税收到底应该怎么使用？还有现在国家乡村振兴中有大量的农村投资，每年都是上万亿元的资产进入农村地区，到底怎么管理？所以，我建议，像国资委一样要研究建立国家农村集体资产管理制度，实现为农惠农富农的集体财产管理。主要有五点内容。
· 统一国家对农村地区投资的国有公共资产管理。
· 作为乡村建设项目产权的国家出资方。
· 指导国家投资转化为农村集体资产的可行路径。我们要共同富裕壮大农村集体经济，国家的一些乡村投资是可以转化为农村集体资产的，并形成依法合规的管理制度。
· 指导农村集体建设用地和农村宅基地等资产与社会资本的合作，形成城乡要素流通的市场机制。
· 形成农用地转用增值，农村宅基地土地使用税转配和混合用地入市的资产蓄水池，保证农村这块公有资产不流失，不灭失，而且还能够更好地为乡村地区的发展服务。
我想这几个都是与县域、县城就地城镇化和城乡一体化发展涉及到国家制度创新建设的重大问题，提出这些建议，希望大家能够深入地思考。我就说这些，不对的地方请同志们批评。
（作者系住房和城乡建设部村镇建设司原司长；中国乡村发现网转自：规划中国 微信公众号）
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