我国农业增加值在国民经济中的比重只有7.5%，但农业劳动力人口在就业人口的比重却高达26.1%，仍有大量人口留滞在效率较低的部门。
工业革命以来，人类的经济增长得益于技术、制度和空间边界的不断拓展，前两者分别对应着技术创新和体制变革，后者则表现为城镇化。城镇化推动了社会分工的深化、产业模式的重组、交通网络的完善和各方思想的碰撞，不仅优化了资源配置的空间效率，还促进了技术创新和体制变革。世界正处于快速城镇化过程，全球70亿人口中已有超过一半的人口选择迁移到城市居住。根据联合国的预测，到2045年全世界的城市人口将超过60亿。
过去40年，中国顺利完成了世界历史上速度最快、规模最大的城镇化，走过了西方国家200年才完成的历程。从1978年到2018年，我国城镇人口从1.7亿人增长到8.3亿人，新增城镇人口相当于美国总人口的两倍。当说起中国的城镇化，多数人的脑海里会闪过城乡人口大范围迁徙的图景。的确，城镇人口的增长很大一部分来源于农业转移人口，但这并不是城镇化故事的全部。
城镇化的内部驱动力已发生结构性变化。根据国家统计局的数据，在2018年新增的1790万城镇人口中，城乡人口转移的贡献率只有36.8%。城镇化率提升的最大驱动力来自于城镇区域的扩张，贡献率达到了39.6%。而城镇人口自然增长（城镇新出生人口-城镇死亡人口）占城镇新增人口的23.6%。笔者曾利用第五次和第六次全国人口普查数据做过测算，在2000-2010年间，农业转移人口占城镇新增人口的比率约为56%。这意味着在不到十年的时间里，城乡人口迁徙对城镇化率提升的贡献率下降了20个百分点，已不构成我国城镇化的最主要动力。
城乡人口转移的放缓拖累了我国城镇化进程。虽然目前我国城镇化率已达到59.58%，但城镇化速度已连续第三年回落，而这主要反映在农民工增长的落潮上。2018年末，全国农民工比上年少增297万人，其中离开户籍所在乡镇的外出农民工全年仅微增81万人。我国城镇化离中等偏上收入国家的平均水平（65%）还有一段距离，与高收入国家的水平（84%）更相距甚远。另外，我国农业增加值在国民经济中的比重只有7.5%，但农业劳动力人口在就业人口的比重却高达26.1%，仍有大量人口留滞在效率较低的部门，包括劳动力在内的各类要素本应会以更快速度向更高效率的部门转移。
在城乡人口转移潜力犹存的情况下，城镇化的驱动力为什么会出现结构性变化呢？目前农民工在城镇落户难度仍然较大，在城市享有的基本公共服务水平仍然较低，养老、失业、医疗等社会保障关系的携带和接续不便。2018年我国户籍人口城镇化率为43.37%，三年来速度持续放缓，虽已比2012年提高了8个百分点，但非城镇户籍的城镇常住人口规模只从2.34亿略微降到2.26亿。户籍并不只是一纸证明，它所包含的公共服务影响到人的归属感。
根据国家统计局《2018年农民工监测调查报告》，只有38%的进城农民工认为自己是所居住城镇的“本地人”，超过四分之一的农民工家长反映子女在城市接受义务教育面临升学难、费用高的问题。城市“异乡人”的身份，特别是随迁儿童教育难问题，使得不少40至50岁农民工为照顾（孙）子女而提前离开城市，导致了我国城镇化人口红利的过早消退。
将“人”和“城”联系在一起的是政府公共服务。无论是古时城墙护卫一方百姓的功能，还是今日城市政府提供的社会保障，城市归根到底是由政府公共服务构成的空间集合体，而公共服务的偏向度决定了城市的包容性。城乡分割、地区分割的户籍制度和公共服务，虽然在过去40年降低了城市化、工业化的成本，但却是以牺牲农民工个人权益和家庭利益为代价的。这不仅会影响城镇化的速度，在创新和服务业成为经济增长主引擎时，农民工子女的教育和成长问题还不利于我国人力资本的积累，从而延宕城镇化质量的提升。
事实上，2018年我国经济活动人口总量8.1亿，只要农业领域每年转移出一个百分点的就业，就意味着城市能新增八百余万劳动力。如果户籍、土地、社保等相关体制改革得以持续推进，农业转移人口能够在全国范围内更充分、更自由且更高效地流动，我国城镇化在中长期内就仍可保持在中高速轨道上。只有不断深入推进的改革，才能为我国城镇化提供新的动力。
作者为国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部第四研究室主任、研究员
中国乡村发现网转自：《南方周末》2019年8月22日
(扫一扫，更多精彩内容！)
