摘要：随着青壮年农民大量进城务工, 我国农村劳动力老龄化开始凸显, 依赖农村人口自身重力推动的城乡人口迁移速度开始放缓, 同时, 劳动力成本的上升和自动化智能化的突飞猛进, 工业进一步现代化对劳动力的需求不再像过去那样旺盛, 劳动力城乡转移的需求速度似乎也将大幅度降低。然而, 城乡收入比仍然保持在3的水平, 城乡劳动力和人口转移的基本动力仍然强劲。因此, 正确认识今后一二十年我国城乡人口迁移趋势有助于制定必要的政策、推进人口城镇化与农业现代化的协调发展。
关键词：劳动力转移; 工业化; 城镇化;
一、引言
回顾改革开放至今走过的40个年头, 我国经济发展战略经历了从重点发展现代工业, 到工业反哺农业、城市反哺农村, 再到城乡统筹发展的转变。在这个过程中, 乡城人口流动和迁移贯穿始终。一方面, 大量的农村劳动力从农业部门被释放出来, 给工业化发展提供丰富的劳动力资源, 创造了中国经济增长的奇迹 (蔡昉等, 2007) ;另一方面, 日益宽松的户籍管理导致大规模乡城迁移, 加速人口积聚所带来的城市经济高速发展。即使农业生产本身, 劳动力的减少也促进了现代技术的推广和生产结构的改变。因此, 农村人口迁移无疑是我国经济高速发展的重要因素之一。
2018年中央“一号文件”就2050年全面实现农村现代化做出重要战略部署。中共中央提出的乡村振兴战略, 将农业农村现代化作为国家现代化建设的重中之重, 相应的政策措施有可能增加农村发展对劳动和资本的吸引力;然而, 目前我国的农业劳动力占比是农业产值占比的近4倍, 农业人均产值远低于其他部门, 城乡收入的巨大差距仍然诱导着以劳动力为主的农业资源转向城镇非农部门。面临农村发展对农村人口的拉力增强以及控制城市发展规模对农村户籍人口外推的影响, 未来我国农村人口和劳动力转移将走怎样一条道路?
梳理已有的研究, 主要有两种观点:一种是, 通过政府给予农村各类投资政策, 推动农村产业园区建设, 加快实现农村人口向非农经济转移 (于立等, 2003) 。另一种是, 同时推进户籍制度和土地制度改革, 促进劳动力和土地资源的跨地区再配置, 充分发挥农业规模经济以及城市集聚效应 (陆铭, 2010) 。前者围绕农村本土, 以离土不离乡的方式推动农村工业化发展;后者则通过取消户籍限制, 提升城镇化水平, 降低农村人口, 发展农村规模经济。两种不同的方式意味着两种完全不同的城镇化和工业化发展道路。本文拟通过考察乡城人口迁移和流动情况, 评估其在促进农村工业化、提高城镇化水平中的作用及中长期影响。
二、农村转移人口压力在缩减
我国农村剩余劳动力转移只用了30年就达到了一个重要的关节点。2007—2008年, 有专家指出, 中国正处于刘易斯转折点, 农村不再拥有无限供应的剩余劳动力 (蔡昉, 2007) 。这引起了学术界和社会的广泛争论, 在进行大量学术和实践论证之后, 经济学家和政府决策者开始认同这一基本发展判断 (Knight等, 2011;Zhang等, 2011;Jane等, 2011;Cai等, 2011) 。问题是, 达到刘易斯拐点之后, 农村劳动力转移的压力是否会完全消失?截至到2017年, 我国农业产值占全国GDP的比重为7.9%, 农村从事农业生产的劳动力占全部就业人口的21.4%, 这意味着, 农业劳动力的收入水平仍然大大低于其他部门就业者, 农业劳动力中的许多人必然希望并寻求能够带来更高收入的非农就业机会。因此, 要缩小城乡差距, 就需要进一步转移农村人口、提高城镇化水平, 这当然离不开适当的政策。
制定适当政策的前提是正确认识农村劳动力和人口转移的趋势。预测农村人口转移规模主要有两种方法:一是根据国际城镇化历史直接测度。与发达国家发展经验相比, 我国的城镇化发展水平严重滞后于经济发展。2017年, 我国人均GDP为8836美元, 按照发达国家发展经验, 城镇化水平应该达到70%。而截止到2017年末, 我国城镇常住人口占比只有58.52%。根据当前全国总人口13.9亿进行计算, 需要转移出农村的人口总量约为1.6亿人。二是根据农业生产所需人口进行间接测度。在高中低三种不同农业生产效率方案下, 农村尚需劳动力的规模在1.78~2.28亿之间 (蔡昉, 2007) 。那么, 农村可转移的劳动力规模为1.72~2.22亿, 按照2.0的赡养系数进行换算, 农村转移人口规模约为3.44~4.44亿。两种不同方法计算得到的城乡转移规模差异很大, 这一差异主要来源于对未来城镇化水平判断差异。方法二计算的转移规模是基于农业所需劳动的基础上确定未来城镇化率可能达到的最高水平。如果按照当前13.9亿的人口总量进行估计, 届时我国的城镇化率约为83.3%~90.5%。
然而, 上述两类方法都是基于人口总量不变所作的假定。考虑到人口政策调整可能对未来人口总量造成影响, 直接关系到未来农村劳动力转移数量。因此, 结合全面二孩政策, 本文按照生育率调整设计三种方案, 人口总量预测结果如图1所示。未来人口峰值在2025—2030年出现, 总量在14.36~14.6亿之间;三个方案之间人口总量差异在3千万人左右。结合我国的城镇化率2020年达到60%、2030年达到70%的发展目标, 按照峰值人口计算, 农村转移人口的规模约为1.9~2.1亿人, 年均转移人口规模在1900~2100万人, 相当于近10年以来城镇常住人口增长的规模。2030年之后, 中国总人口规模将会出现下滑, 城镇化推进的压力会得到进一步的释放。如果2040年城镇化率达到80% (人口预测最高方案) , 那么, 2030—2040年农村转移人口总量为1.3亿, 年均转移约为1300万人。如果到2050年城镇化水平为90%, 那么, 2040~2050年的农村转移人口总量为1.1亿人, 年均转移1100万人。由此可见, 未来10年是加快农村人口转移的关键时期。
一旦考虑到农村适合转移的人口数量, 未来农村人口迁移规模还将会进一步缩减。原因在于, 较之城镇, 农村适龄的劳动年龄人口已经大幅度降低。农村老龄化程度的加深导致想要迁出农村的群体整体能力不足, 加大了农村人口转移的难度。根据预测, 在人口峰值时, 全国劳动年龄人口 (15~64岁) 占比为68%, 约为9.66亿人, 比2017年的10.08人少4200万。全国劳动力规模缩小的同时, 农村劳动力向城镇迁移加剧了农村可转移劳动力数量的大幅度缩减。统计资料显示, 我国农村劳动年龄人口总量自2010年起已经开始低于城镇。2017年我国农村劳动力数量为3.9亿, 如果要保障农业生产稳定所需1.78~2.28亿劳动力的最低规模, 那么, 按照2011—2017年农村劳动力以年均1220.58万人的迁移速率, 农村劳动力转移将在13~18年内结束。这意味着, 农村人口转移将在2030—2035年基本结束。
无论从人口总量还是从劳动力数量来看, 未来我国农村转移人口的压力都有所缓解;2020—2030年将是统筹城乡发展、缩小城乡差距的关键时期。此外, 结合农村老龄化程度, 我国城镇化发展水平将难以参照同等发展阶段下的发达国家经验, 这也意味着中长期提高农村居民生活条件是决定经济社会进步程度的关键。
图1 2015—2050年全面二孩政策下人口预测亿人
注:中国社会科学院人口与劳动经济研究所课题组预测
三、亟需加强农村人口“内销”和“外转”动力
根据以上分析可以明显看到, 随着农村劳动力开始减少, 依靠劳动力自身“重力”推动城镇化的动力明显不足。那么, 要发展现代农业, 就需要实现农村人口转移“两条腿”同时迈步。一是内部转移, 发展现代化农业, 为农民提供更多的非农就业机会;二是深化户籍制度改革, 加快农村户籍流动人口的城市融合, 实现以人为本的城镇化道路。然而, 传统的发展乡镇企业和小城镇吸纳农村人口的进程明显放缓;同时, 农村土地制度改革加大了农民对农村户籍的经济预期, 户籍城镇化提升速度也放缓。
(一) 离土不离乡的非农化转移现实困境
改革开放后的20世纪80年代, 以乡镇企业为代表的农村工业部门发展繁荣, 形成具有中国特色的三元经济结构 (陈吉元等, 1994) 。乡镇企业的发展在推动农民非农化、提高农民收入水平上做出了很大贡献。然而, 进入21世纪, 由于缺乏城市工业的规模经济和集聚效应, 农村工业企业在高度竞争的工业品市场上没有竞争优势, 乡镇企业开始衰退, 农村工业化对缩小城乡差距的作用开始变小 (钟宁桦, 2011) ;在没有可依托的二三产业发展的情况下, 优先发展小城镇来吸纳农村人口的“内销”方式自然遭遇现实发展的困境 (董文柱, 2003) 。
究其原因在于:一是农村企业分散, 导致农村工业空间集聚进程缓慢。乡村企业绝大部分散落在农村, 80%的个体和私营企业分布在自然村, 7%的企业在自治村, 12%在乡镇 (陆杰华等, 2013) 。这种空间格局在农村人口非农化上提供了就近便利, 但是也正是这种“遍地开花”式的分布状况, 制约了农村工业朝集约方式的发展, 同时还带来了农村环境污染问题。农村工业空间集聚进程缓慢, 导致小城镇人口积聚水平不高。20世纪90年代至今, 建制镇增加了4000多个, 但是10万人以下的小城镇吸纳的人口占全国总人口的比重不到1.32% (2009年) , 大力发展小城镇, 却没有二三产业提供就业岗位, 很难吸收农村转移人口。
二是农业产业经营主体发展不足, 农业现代化水平较为落后。分散的小农很难推动农业产业链的延伸, 加上农村劳动力老龄化加深, 国家出台了一系列鼓励新型农村经营主体发展的政策措施。但是, 农民协会、专业合作社或农业龙头企业等经营主体发展的效果不是很理想。据调查, 我国有7%的村庄有农民专业协会, 其中只有三分之一的农民参与, 全国只有2%左右的农民参与到合作组织当中 (Shen等, 2006) 。而韩日美等国超98%以上的农民加入农业合作社或农民协会。由于农民个体承担农业经营风险且经济回报低于外出务工, 因此, 目前农民就地转业的可能性也不高。
三是农业产业链水平不高, 缺乏吸纳农村人口的动力。虽然土地流转推动了农业规模经营, 但农产品深加工、农产品物流以及农业生产技术服务等农业产业链各环节发展不足, 导致农户通过农业生产获取的产品附加值较低。而且, 农业自身产业链的发展不足, 未能有效创造就业岗位吸纳农村人口就地转移 (胡鞍钢等, 2001) 。
四是乡村过于分散, 人口密度过低, 难以形成服务业市场。传统的农业社会建立在自给自足的基础之上, 没有大规模分工, 尤其缺少对服务业的需求, 因而居住分散、人口密度低不是问题。随着劳动力和人口大量迁移以及收入水平大幅度提高, 特别是人口老龄化和生活质量的不断提高, 农村服务市场的潜在需求很大, 但分散的居住环境和低下的人口密度导致农村服务业缺乏规模经济、成本过高, 无法实现其发展潜力。
(二) 户籍城镇化对农民吸引力不足
2014年发布的国家新型城镇化规划 (2014—2020年) 提出提高户籍城镇化率发展目标, 到现在为止, 户籍城镇化率和常住人口城镇化率之间的差距还没有缩小的趋势。2017年常住人口城镇化率与户籍城镇化率之间的差距为16.17个百分点, 比2010年15.78%的差距略有提高。户籍城镇化对农民吸引力不强, 有以下几点解释:
一是户籍城镇化会剥夺农民保留土地承包权等利益。户籍制度具有与身份相联系的公共服务资源。长期以来, 农民工难于融于城市的根本原因就在于非本地户籍造成的制度歧视。但同时, 附着在农村户籍上面的土地承包权、参与村集体收益分配权、农村宅基地处置等权力, 是农民重要的生活保障。这形成了特有的农村劳动力转移“钟摆现象”, 即先进城务工、后返乡务农。在新一轮农村发展战略下, 附着在农村户籍上的土地权益得到进一步保障, 农户进城不转户的倾向越高。一项全国调查显示, 只有11%的农民工愿意交回承包地实现户籍非农化 (张翼, 2011) ;2012年重庆对294个农民转城镇身份的人口进行调研, 也只有7.82%的农户在转为非农户籍时退出了承包地 (梁潇, 2013) 。对农民而言, 不对承包地和林地权属进行变更的前提下能实现社会保障和城市公共服务的常住城镇化, 才符合他们的利益诉求。
二是农民对中小城镇落户或就近落户的意愿不高。户籍城镇化提升带来城市公共服务资源的紧张, 越是经济发展水平高的大城市公共服务价格也越高。从这点来说, 鼓励农民落户中小城镇是当前经济发展的一种理性选择。然而, 对农民工而言落户大城市才是更好的选择。全国调查显示, 只有20%左右的农民工愿意在户籍所在地中小城镇落户, 而愿意在其他小城镇落户的比例也只有10% (张翼, 2011) 。随着科技进步以及要素流动性的增强, 我国经济发展差距逐渐表现为不同等级城市间发展差距的扩大。对农民而言, 转变户籍身份获取的社会保障和公共服务, 也自然是大城市优于中小城镇, 且小城镇与乡村之间差距并不明显, 将户口转向小城镇得到的城市户口满足感不高。针对重庆地区就近转户的户籍改革调查显示, 79.93%的转户农民依然居住在农村而不是城镇, 55.1%的转户农民依然从事农业工作 (梁潇, 2013) 。
三是户籍不代表就业。由于工资上升和产品市场竞争双重压力, 我国工业化已经迈入不断升级换代、加速自动化智能化阶段, 对低端劳动力的吸纳能力相对下降。与此同时, 城镇化的发展也导致人口集中、生活节奏加快、通勤时间增加, 加上老龄化和家庭规模缩小, 对生活服务的有效需求大幅度增加, 特别是对养老、护理的需求, 可能比在外就餐和速递服务的需求增长更快。但是, 低端劳动力市场供求不协调的状况还没有得到充分关注, 针对性的政策还不够有力。
四、政策建议
通过上述分析可以看到, 虽然农村转移人口压力会不断缩减, 但是推进城镇化发展仍然是农村发展的重要环节。要共同推进以农业现代化发展为基础的农村人口“内销”以及以人为本城镇化的农村人口外转、实现城乡一体化发展, 提出政策建议如下:
1.推进人口城镇化, 剥离户籍关联福利。以常住人口城镇化为发展目标, 剥离户籍关联福利, 淡化历史原因造成的城乡二元结构影响。以人口居住登记作为人口公共服务管理的基础, 建立常居地人口公共服务管理档案。对农村居民而言, 允许农民工在保留农村承包地的情况下落户城镇并享受城镇人口的同等福利将大大提高其进城落户的意愿。
2.建立人口城镇化的财税体制。常住人口规模决定一个城市生产能力、消费水平。城市经济社会福利分配方案也应当以常住人口为基础。大城市流动人口落户速度较慢, 通常的理由是提供基本公共服务的财政资金不足。建议完善常住居民消费、收入的税收制度, 完善财政收支与城市规模相匹配的预算制度, 为进城农民享受相应福利提供必要的资金基础。
3.大力鼓励城镇生活服务业的发展。城镇生活服务业的发展应当适应人口年龄结构和家庭结构的变化, 适应城镇规模和经济发展带来的市场需求, 以满足城市居民不断增长的需要。与此同时, 城镇生活服务业的发展必然大幅度增加对低端劳动力的需求, 从而为农村尚存的潜在可转移劳动力提供现实的出路。作为新兴的产业, 以养老、护理和速递为代表的生活服务业不仅需要不断规范, 更需要政策的大力支持, 包括对现有低端劳动力的培训。
4.推进农业企业化经营, 推进农业现代化进程。完善土地质押融资制度, 鼓励农民采用要素入股的形式组成合作社或协会等。建立现代化组织管理方式, 明晰产权, 推进产供销一体化的产业链形成, 为农民提供更多就地参与非农工作的机会。
5.结合乡村振兴战略的实施推进乡村的融合。无论是公共服务还是市场化的服务, 与定居点位置、规模相关的市场规模都是决定成本和效率的重要因素。没有一定的规模就不可能产生劳动分工, 既不能提供就业和收入, 也不能满足潜在需求, 因而乡村服务业的发展必然依赖人口规模的扩大。实际上, 在城镇化不断向前推进的大背景下, 乡村劳动力和人口不断减少, 实现振兴乡村的战略本身也需要乡村的合并、融合, 才能为不断减少的农村人口提供充分的就业机会和良好的生活环境, 以及更多、更好的公共服务和市场服务。
中国乡村发现网转自：农业经济问题,2018(12)
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