——美国农场信贷体系的启示
摘要：乡村振兴战略是实现城乡均衡发展、决胜小康社会的重要保证, 我国农村地区存在的资金供给不足抑制了乡村振兴的实现。美国政府通过引导扶持, 颁布一系列农场信贷法案, 建立以农场主互助合作为基础的农场信贷体系, 拓宽了信贷渠道, 推动美国农业经济迅猛发展。以美国为鉴, 我国要健全法律制度, 加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元资金投入格局, 以保障乡村振兴战略的实现。
美国农场信贷体系的产生背景与发展历程
美国农场信贷体系的产生背景。最早的农场信贷可以追溯到1732年, 在位于康涅狄格州的新伦敦诞生了第一个合作信用体系。1912-1913年, 在任的两位总统塔夫脱和威尔逊分别派遣大使前往欧洲, 对合作土地抵押贷款银行、农村信用社以及其他促进农业和农村发展的机构进行考察, 建议在美国组建农业银行体系, 用以提供长期或土地抵押贷款, 以及短期信贷。
1916年联邦农业贷款法案:联邦土地银行成立。《1916年联邦农场贷款法案》允许在全国12个地区分别成立一家联邦土地银行 (FLBs) , 并组建几百个国家农场贷款协会 (NFLAs) 作为FLBs的代理。FLBs通过这些贷款协会, 为农场主提供长期贷款, 帮助他们种植和扩大农场。每个农场主贷款的一部分用于购买协会的股票, 从而成为协会的所有者。为了弥补短期货款的缺乏, 《1923年农场信贷法案》在12个州分别创建了1个联邦中间信用银行 (FICBs) 。FICBs不对个人发放贷款, 而是对农业合作社、商业银行和其他贷款机构进行贴现的银行。然而, 该法案效果不明显, 农场主的短期信贷并没有显著提高。不久, 美国陷入大萧条。20世纪20年代, 农产品价格一直下跌, 农场主无法支付费用和贷款, 被迫离开了他们的农场, 给FLBs带来了大量的违约。到1933年, 几乎一半的NFLAs都失败了。
1933年农场信贷法案:农场信贷体系正式建立。1933年, 国会通过了两项新的法律:《紧急农业抵押贷款法》和《农场信贷法》。1933年农场信贷法案成立了两种新型机构, 扩大了农场信贷体系的贷款机构, 使其能够为所有类型的农业活动提供信贷, 农场信贷体系开始建立。农场信贷体系包括12家联邦土地银行 (FLBs) ——通过协会提供长期农业房地产贷款;12家联邦中间信用银行 (FICBs) ——为当地生产信贷协会 (PCAs) 和其他为农业生产者提供服务的贷款机构提供短期和中期信贷;12家合作社银行 (BCs) ——为农民合作社提供信贷;以及1家合作社中央银行——为超过其贷款能力的合作社银行提供服务。1933年, 农场信贷管理局 (FCA) 成立, 所有现有的农场信贷组织都由其监督。FCA在联邦信用合作社运动中扮演了关键角色, 它负责对所有联邦信用合作社颁发许可、核查和监督。1933年美国农场信贷体系如图1所示。
1971-1986年:危机中的农场信贷体系。1968年, FCS清偿了所有政府注资, 成为农业借款人所有的合作性金融机构。《1971年农场信贷法》增加了银行和协会的灵活性, 允许其为生产性农业提供贷款, 并授权向商业渔民和农村房主提供贷款。到20世纪80年代初, FCS的规模迅速增长, 贷款规模突破了800亿美元。1979年, 联邦储备委员会收紧货币政策以控制通货膨胀, 利率飙升, 国内农产品的国外需求下降。在美国农民为满足上世纪70年代的需求而调整后, 宏观经济政策发生了戏剧性的转变, 到1985年, 大约20-30万农民面临财政困难, 农田价值大幅下降。在1985年和1986年, FCS分别了报告了27亿美元和19亿美元净亏损, 这是美国金融机构历史上最大的损失。FCS的财务状况面临风险时, 国会再次介入并提供救济。《1985年农场信贷法》对FCA进行了重组, 加强了其监管、监管和执法权力;还建立了农场信贷系统资本公司, 为金融薄弱的FCS机构和借款人提供技术和资金援助, 但该资本公司没有能力应对众多FCS借款人所面临的重大问题, 需要某种形式的直接联邦援助。
乡村振兴战略的资金保障机制——美国农场信贷体系的启示
图1 1933年的美国农场信贷体系
1987年以来:高效的农业信贷体系。《1987年农业信贷法案》向陷入困境的机构提供40亿美元的联邦援助, 其中28亿美元为政府担保的15年期债券。成立了一个新的发行债券的FCS金融援助公司, 并设立了一个FCS援助委员会来管理这个项目。该法案还建立了农业信用体系保险公司 (FCSIC) , 以确保及时支付系统范围和合并债券以及FCS银行发行的其他债务的利息和本金。除了通过保证现有股票的票面价值来缓解借款人的流失之外, 该法案还在许多重要方面加强了借款人的权利。该法案还对FCS机构进行了结构调整, 将每个地区的FLBs和FICBs合并成一个地区农场信贷银行 (FCB) ;同一地区的PCAs和FLBAs自愿合并为新的机构——农业信用协会 (ACA) ;合作社银行 (BCs) 也被给予合并的机会。成立了直接贷款机构——联邦土地信贷协会 (FLCAs) , 提供长期抵押贷款。这些新政策和财政援助帮助FCS从20世纪80年代的危机中恢复过来, 并变得更加高效。随着农产品价格和收入的增加, 上世纪90年代和21世纪初的经济走强, 进一步稳定了FCS。到2005年, 所有政府财政援助都得到了偿还。截至2018年7月, FCS拥有3家地区农场信贷银行 (FCBs) ;72家农业信贷协会 (ACAs) 和1家联邦土地信贷协会 (FLCA) ;1家农业信贷银行 (CoBank) ——拥有FCB (为23家ACAs和1家FLCA提供贷款资金) 和合作社银行管理局 (向农业、水产合作社和农村公用事业公司提供贷款, 资助美国农业进出口, 并为农民所有的合作社提供国际银行服务) 的权力, 如图2所示。
乡村振兴战略的资金保障机制——美国农场信贷体系的启示
图2 现行的美国农业信贷体系
美国农场信贷体系的成功经验
严格完备的法律保障。美国政府颁布了一系列严格而完善的法律来保障农场信贷业务的有效施行, 《1916年联邦农场贷款法》颁布, 联邦土地银行诞生;《1923年农场信贷法》出台, 联邦中期信贷银行成立;《紧急农业抵押贷款法案》设立了农场信贷管理局;《1987年农场信贷法》对FCS机构进行了结构调整, 美国农场信贷体系从其建立到发展完善, 无不是通过及时颁布的法律予以保障的。这些配套完备的法律制度, 使得银行等信贷机构的业务开展有法可依, 最大限度地降低了这些机构的金融风险, 它还使各信贷机构与借款农户的行为限制在法律范围内, 为金融机构开展业务提供了良好的法律环境, 保障了其相应的权益, 也有效约束了其行为, 极大降低了风险。
灵活有效的政府引导扶持。第一, 直接资金支持。美国农场信贷体系建立之初, 主要是由政府出资支持的, 如1916年成立的联邦土地银行, 其初始资本金主要来自政府, 政府股票占总股份的80%;1923年建立的联邦中间信贷银行, 其500万美元的资本金全部由财政部筹集;创办于1933年的农业合作社银行, 也是最初全部由政府出资, 再通过公开出售股权, 逐步过渡为由合作社或农场主所有;此外, 政府下属的农业信贷服务机构, 其资金也绝大部分来源于财政部的拨款或贷款, 政府的财政支持有效缓解了农村金融机构在发展之初资金来源不足的问题。第二, 农业补贴制度。为了应对天气、市场价格和其他因素带来的变化, 确保稳定的食品供应, 美国联邦政府每年花费200多亿美元用于农业企业的补贴, 用于农业生产者的管理支出, 并帮助其提高盈利能力。第三, 农业信贷担保。为了支持农村信贷发展, 美国政府通过其附属机构对相关领域的农村信贷提供担保, 其担保范围乎覆盖了金融机构90%的贷款额, 有力促进了金融机构支农的力度。农村公用事业局为农村水电等长期性基础设施建设提供担保, 担保费用占其预算支出的70%;农产品信贷公司的担保涉及农场主基础设施、生产贷款以及粮食贸易商储存和出口贸易信贷等方面, 涵盖了几乎所有的农业信贷领域。
互助合作的基层信贷组织。美国主流观点认为, 农场信贷体系应以农民的自助合作为基础。《联邦农地抵押贷款法》规定, 当农民通过合作社认购的股份数量超过总额的25%时, 政府将逐步减少持有的股份额, 最终实现从联邦土地银行的撤资。联邦土地银行在办理贷款业务时, 直接贷款给基层合作社和协会 (由同一地区有借款需求的10个以上的农民组成) , 再由他们贷给农民;联邦中间信用银行只提供对生产信用合作社和协会的贷款和贴现, 并监督和管理他们的经营活动;合作社银行也只针对合作社发放贷款。这些合作社和协会是农民自己的组织, 参与的社员彼此之间相互熟悉, 这就大大降低了信息不对称带来的风险, 具有较明显的信息优势。因此, 合作社和协会向其成员发放贷款, 可以大大降低贷前调查、贷中审查以及贷后检查的成本和风险, 还能通过指导借款人生产经营活动, 提高贷款人资金使用效率, 降低信用风险。因此, 合作自助的合作社和协会是美国农场信贷体系中重要的基层组织。
乡村振兴战略资金保障措施
健全规范有效的金融法规, 建立良好的乡村振兴法律保障。实施乡村振兴战略, 首先要“先规划”, 按照《中华人民共和国城乡规划法》的要求, 从乡村实际情况出发, 尊重农户意愿, 凸显乡村特色, 规划美丽村庄;修改《农村土地承包法》, 依法确定承包农户的经营权, 充分保障广大承包农户的土地承包权;修改现行立法, 依法明确农村土地担保物权的性质, 把土地变为农民可用于担保的创业资本, 为农村金融制度提供法律保障;根据乡村振兴的组织机构特点, 制定《农村集体经济组织法》和《农村合作社法》, 明确集体经济组织和合作社的法律地位及其权利义务;坚持执法必严、违法必究, 维护社会稳定秩序, 为实现乡村振兴战略目标提供强有力的法律保障。
制定积极灵活的政府扶持措施, 争取财政资金的优先保障。第一, 加大财政支持力度。进一步加大对农业农村的支持力度, 促进农村基础设施建设和民生事业发展, 进而促进农业生产发展。借鉴美国经验, 由财政投入大部分资本金, 在各地区建立土地银行, 允许农户以承包经营权和农房财产权作为抵押品申请贷款;政府也可以通过贴息等措施鼓励土地银行降低贷款利率, 降低农户的贷款成本。此外, 还有必要允许经合法流转获取承包地经营权的种粮大户、家庭农场和企业, 以经营权为抵押品, 购买新的机械设备, 扩大经营规模。第二, 完善配套政策。借鉴美国的经验, 应积极推进财政资金发起或参股设立农村金融机构, 降低农村金融机构初创阶段的风险, 提高其信用能力;引导商业银行增加涉农贷款, 提高农业领域信贷支持能力;激励农业技术人员、种殖大户和农村经纪人开办家庭农场、加入农民合作社, 促进新型农业主体实现规模扩张及集约化, 发挥其在发展现代农业、特色农业、扶贫带动方面的积极作用。
推进普惠金融体系, 引导金融资金重点倾斜乡村振兴建设。第一, 政策性金融是引领。农发行是我国唯一一家农业政策性银行, 实施乡村振兴战略必须坚持以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为引导, 完善政策支持体系, 坚持创新驱动, 培育内生增长动力。以金融资源的配置引导乡村振兴的实施方向, 全力服务农村现代化与脱贫攻坚, 积极发展绿色金融, 建设生态宜居乡村。第二, 合作性金融是主导。从我国农村现状来看, 以农村信用社为主的合作性金融可以激发农民的内生动力, 是我国农村金融体系的主导力量。完善合作性金融需要继续推动农村信用社省联社改革, 使县域农村信用社法人地位和数量基本稳定;规范发展农村资金互助组织;推进基层信用合作社模式, 在农民自愿和风险可控的前提下, 把有借款意愿、信用记录好的农民组织起来, 以合作社为基层组织积极开展信用合作。第三, 商业性金融是补充。引导中国农业银行、中国邮政储蓄银行等全国性商业银行“三农”金融事业部加强对乡村振兴的支持力度;完善村镇银行、贷款公司等新型农村金融机构的准入条件和制度, 引导地方法人金融机构扎根农村社区。通过政策激励、完善保障措施等方式引导商业性金融机构投入到乡村振兴的事业中来, 推进普惠金融体系的发展和完善。
加强金融生态建设, 撬动社会资本积极投入乡村振兴发展。第一, 完善农村金融服务基础设施。现代金融服务离不开发达的金融基础设施。完善的金融服务基础设施, 既可以增强金融机构的竞争力, 也可以提高金融服务水平和质量, 还可以降低信息沟通成本, 使金融机构获取准确可靠的信息, 扩大服务范围。第二, 建立统一的农村市场征信系统。农村地区存在信用意识淡薄、信用体系缺失等问题。因此, 要建立完整的农户资信档案、加大诚信宣传, 增强信用意识;要加强对农村金融机构的监管, 减少由于信息不对称造成的呆帐和坏帐, 提高资金的安全性、流动性和盈利性。第三, 建立分级的农贷担保机制。设立国家融资担保基金, 引导更多金融资源支持乡村振兴;鼓励地方政府发行债券, 支持乡村振兴和脱贫攻坚领域的公益项目。指导涉农担保公司规范管理制度, 探索现代农业担保业务, 重点向农民合作社、家庭农场、专业种养大户以及符合农业产业政策的中小企业提供信贷担保服务。推动建立财政、银行、保险、担保“四位一体”的农村信贷担保体系。
中国乡村发现网转自：商业经济研究2018年24期
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