摘要：从历史角度, 运用文献分析法和归纳演绎法追溯中国土地制度变迁轨迹, 同时总结历史改革经验, 为当下土地制度改革提供参考, 推动中国农村土地制度改革。研究表明, 中国古代土地制度变迁是公有制 (国有制) 与私有制的循环过程;土地制度的变迁是多方利益主体博弈的均衡过程;土地所有制结构和土地产权交易形式在历史演变中不断丰富。对于当下, (1) 土地制度改革不应为土地流转而流转, 要以产业为支撑调动社会生产积极性。 (2) 土地制度变迁是国家、集体和农民三个主体之间利益博弈的结果, 权衡好国家与各利益主体的博弈是土地制度改革成败的关键。 (3) “三权分置”改革背景下, 土地市场化改革将成为主流趋势, 而土地混合结构化的改革思路不失为有益探索。
一、引言
土地制度变迁与历朝的兴亡紧密相关。中国作为世界文明古国之一, 土地制度历经公有制—私有制—公有制的循环变迁, 期间公私混合所有制始终存在, 土地制度变迁给后人留下丰富的历史经验。实践表明, 近现代中国土地制度改革进行过多次尝试, 走过“弯路”的同时也取得了辉煌成就 (文贯中, 2014) 。然而, 应对新时期、新背景下中国经济升级转型的发展需求, 现行土地制度已经不能适应, 土地制度改革被认为是解决“三农”问题的重要举措 (周其仁, 2010) 。如今恰遇土地制度改革浪潮, 倘若能够在总结中国四千年来各历史阶段土地制度变迁经验的基础上, 结合当前中国国情, 构建土地制度改革的新思路, 势必比发达国家发展经验的“拿来主义”更契合中国经济社会的实际。鉴于此, 本研究试图运用文献分析法, 从历史角度追溯土地制度变迁过程, 为土地制度改革提供历史经验借鉴。
二、土地制度变迁轨迹
从夏朝到清朝近四千年*的历史中, 土地制度大致经历氏族公社土地所有制、奴隶主土地所有制、封建土地所有制等三种基本形式 (中国大百科全书, 1990;苏德永等, 1995) 。
(一) 氏族公社时代的土地公有制
夏朝之前原始社会的土地制度被称为公社时代的土地公有制。《韩非子》中记载, “上古之世, 人民少而禽兽多, 人民不胜禽兽蛇;有圣人作构木为巢以避群害, 而民悦之, 使王天下, 号之曰有巢氏。”《庄子》记载, “古者禽兽多而人少, 于是民皆巢居以避之, 昼拾橡栗, 木栖土木, 故命之曰巢氏之民”。再如《孟子·滕文公》中记载, “公事毕, 然后敢治私事”。商朝的村落公有制是有史料可以佐证的 (万国鼎, 2011) , 在氏族内部土地合村共有, 耕地分配于族人 (但非永久占有) , 收获归公后在氏族成员间混合分配 (钟怀宇, 2014) 。
夏、商村落共有制的土地制度与自然环境和社会生产力有关。这一时期农业技术落后, 人类个体不能战胜禽兽, 需要族人互助捕猎。农业耕作采用烧田法开垦田地, 不懂得施用肥料, 地力消失便丢弃重新开辟。几乎没有交通工具, 耕地和涉猎距离受到限制。农业生产工具大多是木石所制, 农业生产效率低, 抵抗自然的力量十分薄弱。因此以村落聚居的氏族社会具有一定的优势, 聚则利于防卫、涉猎, 散则便于开垦、耕作。而夏、商灭亡多是后期统治阶级奢靡盛行, 激起外而属领、内而农民的反抗, 走向灭亡。
(二) 井田制的破坏与土地私有制兴起
商朝的土地制度是村落共有, 西周的土地制度是井田制*, 到东周时期井田制遭受破坏, 并建立土地私有土地制度。西周井田制时期, 农民以共耕公田为前提条件而获得私田, 农民经济与地主经济既对立又统一。地处偏远的部落和属国的自然条件差异较大, 采取因地制宜, 允许维持原有田地劳动生产、不予改变。这一举措对发展农业生产、稳定社会秩序具有重要作用。西周末年, 铁的发现和铁制生产工具的开发与推广使得农业生产力得到快速发展, 大规模开垦田地成为可能 (钟怀宇, 2014;曹贯一, 1989) 。据考证牛耕最迟出现在春秋时期 (东周早期) , 到战国时期开始大范围推广 (刘兴林, 2016;曹贯一, 1989) 。农村家庭对协同劳动的需求降低, 转而独自开垦私地。《汉书·食货志》记载, “上下相诈, 公田不治”, 《吕氏春秋·分篇》记载, “今以众地者, 公作则迟, 有所匿其力也”, 可知公田的生产受阻、濒临荒废, 为春秋时期井田制的改变提供契机。诸侯霸主的土地制度改革, 率先由齐桓公 (?—公元前643年) 任用管仲为相, 于公元前686年实行“相地而衰征”的政策, 根据土地肥力等级收取地租, 分给农民永久使用。随后, 晋国于公元前645年实行“作爰田”、鲁国于公元前594年实行“初税亩”、楚国于公元前548年实行“书土田”、郑国于公元前538年实行“作丘赋”, 秦国于公元前408年实行“初租禾”, 到公元前350年秦孝公用商鞅变法推行“制爰田, 开阡陌”。至此, 诸侯列国基本完成土地国有制向土地私有制的过渡。秦始皇“黔首自实田”**法令的颁发, 预示土地私有制得到巩固。土地私有制的合法化, 激励了社会开垦新地的热情, 土地生产效率得到提升, 前提却是以牺牲多数自耕农转变成佃农为代价, 也为日后激烈的社会矛盾埋下隐患。
(三) 土地私有制的衰落与国有制的复燃
秦王朝虽仅仅统治15年, 但土地制度变革却造成深远影响, 以至汉朝基本沿袭秦朝土地制度。两汉土地所有制的形式有两类:一类是官田或公田, 即国家所有的土地。如朝廷赏赐或赠与宗室、功臣、百官等的土地, 以及宗庙、宫殿、官府、陵墓和牧场等, 凡不属于农民私有的土地均属于官田和公田范畴。另一类是私田或民田, 与官田或公田相对而言为土地私有。两汉从法律上认可土地私有制, 推动了土地市场交易的发展。与秦朝相比, 两汉时期的农业生产工具、生产方式有了巨大改进。同时, 农业生产效率也因代田法和区田法的推行得到显著提升 (曹贯一, 1989) 。土地自由交易的合法化, 使得皇亲国戚、权臣官僚和富商巨贾在土地交易中强买强卖、聚敛财富, 土地兼并疯狂。西汉末年, 汉哀帝刘欣 (公元前25—1年) 于公元前7年推行限田令控制土地兼并, 但因贵族官僚地主集团的阻挠而夭折。王莽 (公元前46—公元23年) 篡汉后发布王田令***, 意图根治土地兼并的诟病, 但也因贵族官僚地主的反对而告终。同期董仲舒提出“限民名田”、荀悦提出“占田论”以及仲长统提出“限夫田”等土地公有制的改革思想, 虽在实践中被曲折, 却成为曹魏屯田制和西晋占田制的萌芽。这一时期两汉土地制度变革, 因地主利益集团的派系斗争和矛盾而难以实践, 东汉末年形成魏、蜀、吴三足鼎立的局势。魏、蜀、吴等国的土地制度与两汉基本相同。土地国有制给魏、蜀、吴等国推行屯田制提供了基础, 屯田制分军屯和民屯。魏国因屯田规模最大、制度完备取得显著成效, 在日后平定吴、蜀两国中发挥了关键作用。同样的土地制度, 魏国屯田制的成功, 得利于东汉末年动荡的局势, 因屯田制能给颠沛流离的农民提供生计保障而备受青睐。
(四) 土地国有制的兴盛与地主私有制的重新确立
晋朝 (公元265—420年) 到南北朝 (386—589年) 三百多年间多处于战乱状态, 晋朝前后出现16个国家, 南北朝时期分裂形成大小10个国家, 直到公元589年隋朝才统一大部分领土。这一阶段的土地制度经历过多次国有制改革, 但私有制长期占据主导地位。北魏孝文帝485年颁布法律实行均田制的国有制最具代表性, 因户籍管理制度 (三长制) 和赋税制度 (新租调制) 的出台, 形成一套完备的制度体系。北魏均田制让农民获得分地, 农民生产积极性提高, 农业生产率随之提升。但因均田制未从根本上触动地主集团利益, 到北魏后期法令便逐渐废弃, 贵族官僚大肆兼并土地的风气再次上演, 农民被迫交易土地、颠沛流亡、毫无生机。直到隋、唐时期, 均田制再次得到认可在全国推广, 达到历史高峰。
隋文帝 (541—604年) 建立隋朝颁布“均天下之田”, 推行均田制的土地制度。终因隋炀帝 (569—618年) 统治残暴、爆发农民起义而灭国。唐朝继续推行均田制, 相比隋朝的制度更加完备。据《唐六典》记载, 修订后的均田制, 一是更加清晰授田对象, 除规定一般妇女及奴婢不再授田, 还增加僧尼、道士及商人授田;二是根据官级高低授田, 保存官僚地主的利益;三是优待官兵, 巩固府兵制*的经济基础;四是放宽授田交易限制, 虽给官僚地主兼并土地埋下祸患, 但不可否认均田制确实让广大无地农民获得土地, 也令国家耕地数量迅速增加 (曹贯一, 1989) 。均田制在恢复农业生产、促进经济发展、稳定社会方面发挥了重要作用, 创造了繁荣之世“贞观之治”、“开元盛世”。但唐玄宗 (685—762年) 后期, 因怠于政事、穷奢极欲、误用奸臣造成朝廷内部腐败, “安史之乱”的爆发致使均田制完全被破坏, 施行近300年的均田制因此终结。唐德宗建中元年 (780年) 推行两税制, 整顿当时繁杂混乱的税目, 简化税收手续, 打击权贵的同时减轻农民赋税负担。两税法制度本身无害, 但由于后期政治腐败、战乱频发、天灾四起, 农民爆发起义致使唐朝随即灭亡。但两税法对后世的影响深远, 催生的商品经济为宋朝的繁荣奠定了基础。
(五) 土地制度的全面私有制
中国进入五代、十国时期, 公元907—979年近八十年间, 前后分裂形成15个国家。这一时期政治混乱、朝代频繁更迭动荡。宋朝承袭唐朝后期的制度, 推行“田制不立”、“不抑兼并”政策, 自由放任经济发展的土地制度。“田制不立”并不是说没有土地管理制度, 而是专指不推行“井田制”。据考证, “不抑兼并”仅短暂存在宋朝初期, 其余时期仍抑制土地兼并 (杨际平, 2006) , 但控制效果不佳。宋朝多数国有土地通过合法或不合法的形式把公田变为私田, 未私有化的国有土地采取租佃制的经营方式。宋朝出现三次土地兼并浪潮:宋真宗和宋仁宗统治时期 (997—1063年) 、宋徽宗时期 (1100—1126年) 、宋高宗时期 (1128—1162) 。三次浪潮使得宋朝全面施行土地私有化制度。宋朝末年, 财政收入中苛捐杂税的比例超过两税正税的收入。宋哲宗和王安石曾试图推行方田均税法改革, 但因损害地主集团利益而招致打压并废止, 宋朝在内忧外患中被元朝灭国。
元朝 (1206—1368年) 、明朝 (1368—1661年) 和清朝 (1616—1911年) 的土地制度在延承宋朝土地制度的基础上有所发展。土地分官田和民田, 土地私有制占据主导地位, 一直存在土地兼并问题。明朝的屯田制度得到发展, 屯田组织更加多样, 除军屯和民屯外, 新兴的商屯**在土地私有制中占有一定比重。明朝改“一条鞭法”为货币税, 结束了两千多年的实物税, 进一步简化税收手续、减轻农民赋役负担并缓和社会矛盾 (李永刚, 2011) 。明、清时期土地制度的发展体现在土地所有权和佃种权的分离。佃户按约定缴纳租金就可以获得永久耕种权, 也可以交易这一权利, 这种土地制度被称为永佃制。押租制与永佃制类似, 押租制需要佃农缴纳押金佃种土地, 并约定租佃年限。到期田主退押后收回佃权, 租约期内佃权也可以交易。押租制和永佃制是土地经营权商品化和货币化流通的重要前提。钟怀宇 (2014) 评价永佃制和押佃制在中国土地制度变迁史上具有划时代的意义。
清朝后期, 太平天国运动 (1851—1864年) 提出“天朝田亩制度”, 要求废除私有制, 土地和财物都不能私有, 以家为单位按照人口多少重新分配土地, 建立“有田同耕、有饭同吃、有衣同穿、有钱同使, 无处不均匀、无处不温饱, 天下一家、共享太平”的理想社会 (曹贯一, 1989) 。与后来辛亥革命提出的“平均地权”、“耕者有其田”的改革纲领亦有相似之处。均由于当时中国内忧外患时局, 外国入侵、国内军阀混战、百姓流离失所, 土地制度改革的核心思想未得到落实。
三、讨论与启示
中国古代土地制变迁轨迹沿着土地国家所有制为主的公有制向土地私有为主的私有制变迁。地主对土地的不断兼并, 使得国家所有土地和自耕农土地日益萎缩, 直至产生严重的社会危机, 社会腐败不堪、税负繁重、农民受到压迫和剥削以至于难以维持生计, 因而激起社会动荡、农民起义, 推翻封建统治, 原地主土地所有制被推翻, 土地制度再次回到原点。然后, 新一轮的地主所有制又开始对土地不断兼并, 直到农民不堪重负、再次举义推翻当朝统治。这是秦汉以来不断循环上演的土地制度变迁轨迹。土地制度变迁与朝代跌宕起伏紧密相连。历史不可改写, 但历史留下的经验深值反思。新时期土地制度改革进入深水区, 现行土地制度的优势被弱化, 回顾、总结中国土地制度变迁史, 以期启发未来土地改革。
(一) 中国古代土地制度变迁是公有制与私有制循环过程
中国古代土地制度变迁是公有制与私有制循环过程。无论是土地国有制还是地主私有制, 均与社会环境存在紧密的联系, 且在各个历史阶段为促进农业生产、经济社会发展发挥巨大作用。西周之前的社会, 由于猛兽的数量较多, 人类单独涉猎很难生存, 外加原始捕猎工具的限制, 土地公有制成为人类获得生存、发展的前提。经过近千年的农业发展, 社会制度从原始社会、奴隶社会过渡到封建社会, 到秦朝时期基本形成土地国有制度向土地私有制的过渡。历史表明, 土地国有制和地主私有制的循环交替, 要么发生在社会动荡、战争频发的时期, 要么发生在社会财富与土地占有高度被集中在少数官僚地主权势手中, 农民肩负繁重赋税、备受剥削压迫、生活极度贫困, 被迫举兵而起推翻封建统治, 重新建立土地分配制度。从古代土地兼并动机看, 土地兼并视为财富积累的手段, 兼并能扩大粮食种植面积, 便能提高粮食产量换取社会财富。
这里土地制度的变迁轨迹描述的是占主导地位的土地所有制, 但在实际中土地公有制与私有制一直处于混合存在状态。从古到今, 理论和实践上的绝对土地公有制和私有制都不切合社会环境。无论英国还是美国的土地制度改革都适当保留一定比重的公有制和私有制。当前中国提出的土地“三权分置”一定意义上弱化土地所有权的概念, 突显土地实际经营权的灵活流转。土地的所有权和经营权逐步分离, 能够降低家庭联产承包责任制造成土地细碎化问题对发展规模化农业的制约作用 (周应堂, 2008) 。
(二) 土地制度的变迁是多方利益主体博弈的均衡过程
土地制度变迁的实质是国家、地主和自耕农民等主体代表的利益集团的博弈。国家、地主与农民在土地占有上的权力以及博弈过程, 一方面土地赋税制度, 使地主通过合法或非法手段使得自耕农民承担更大比重的苛捐杂税;另一方面土地兼并交易, 地主土地高度集中并获得规模收益, 而农民成为被剥削对象、生活日益贫穷。两方面的压迫触碰农民的承受底线就会举兵而起、推翻统治, 建立新的博弈格局。从历史角度看, 新政权统治的前期, 统治者多维护农民利益, 将没收的土地分配给无地或少地的农民耕种并给予税赋优待, 同时对大官僚地主的土地兼采取抑制政策 (秦晖, 2007) 。这些政策在发展农业生产、促进经济发展的同时人口数量也开始增长, 而耕地面积不增加或增加速度小于人口增长, 造成人口与稀缺土地之间的社会矛盾。到中后期如果遇到昏庸的统治者, 政治腐败、征战频繁, 便会大肆搜刮百姓, 社会矛盾将会迅速激化, 直至推翻原博弈建立新博弈均衡。即非法的土地兼并是导致农民举兵推翻统治的重要原因, 也是农民重新获得生计、与新朝统治建立相对博弈均衡的途径之一。
中国近代土地制度变革也是不断适应时局态势, 权衡国家、地主、农民等不同主体间的利益博弈, 在不同阶段推行不同的土地制度 (高海燕, 2007) 。如中共建党之初的土地革命时期、抗日战争时期的土地政策以及解放战争时期的土改、新中国建国后的家庭联产承包制等土地制度变革, 对促进中国经济社会发展起到显著推动作用, 但也伴随新问题的出现。尤其改革开放40年后, 土地改革中农民权益保护和农民工社会保障等问题亟待解决 (匡远配, 2017) 。
(三) 土地所有制结构和土地产权交易形式在历史演变中不断丰富
从原始社会土地公有制, 到土地国有制、地主和自耕农土地私有制, 土地所有制结构不断丰富, 但始终未摆脱地主土地私有化的变迁方向。土地私有制的确立并以法律的形式进行保护的过程, 推动了土地产权交易市场的发展。土地交易的起源, 可追溯到秦朝时期的土地兼并, 是后来土地交易的萌芽 (钟怀宇, 2014) 。汉朝时期出土的地券及文献也证实土地买卖事实, 《韩非子·外储说左上》侧面记载, 土地、房屋可以买卖的证据“……故中章、胥己仕, 而中牟之民弃田圃而随文学者邑之半”*, 到明、清时期土地交易市场已发展相当成熟 (北京图书馆, 1989) 。例如永佃制和押租制的发展, 永佃制已经把田地的产权分为“田底”权 (所有权) 和“田面”权 (经营权) , 前者为地主拥有, 后者为佃农拥有, 两者相互独立、互不干预。在不涉及土地所有权变动时, “田面”权可以自由交易。押租制实际是以缴纳押金的形式获得土地佃权 (经营权) , 佃权可以在土地交易市场有偿买卖, 永佃制和押租制预示着土地经营权的商品化和货币化的兴起。
农地所有权、承包权和经营权的“三权分置”, 与明清时期的永佃制和押租制可谓异曲同工。“三权分置”其中蕴含复杂的法律关系和利益诉求, 也是国家鼓励土地制度创新、有效配置土地资源的政策保障 (张守夫等, 2017) 。未来的土地制度改革应坚持集体所有土地制度, 以土地市场化改革为目标推动土地流转, 实现土地资源有效配置。不断提高的城镇化率是吸纳农村富余劳动力、促进土地经营权流转的基础条件, 让实现农业规模经营、提高土地资源配置效率成为可能。土地制度改革的原则是在确保农民生存、发展的前提下, 基于“三权分置”创新土地制度改革, 实现土地市场化流转。
四、结语
无论是古代土地制度变迁, 还是新形势下“三权分置”的土地制度改革, 本质依然是适应生产力发展水平、最大限度提高土地资源的宏观配置效率。农村土地家庭承包责任制是土地制度改革的核心。如今中国经济社会发展进入新常态, 尤其是农业生产工具、生产技术得到实质性发展, “三权分置”的土地制度改革进一步将土地的所有权、承包权和经营权分离和细化, 为适应新常态、发展农业现代化提供政策支撑。从土地制度变迁考察对当下土地制度改革提出几点思考:
1.土地制度改革不应为流转而流转。土地流转或土地制度改革是通过对土地权利的配置实现土地资源集约开发与高效利用, 同时调动社会生产积极性。土地制度改革过程要以产业带动为基础, 保障农民财产收益权, 缩小农地征用、流转的“剪刀差”。
2.土地制度变迁是国家、集体和农民三个主体之间的利益博弈, 权衡好各利益主体的博弈关系是土地制度改革成败的关键。土地制度改革适应新型城镇化和农业现代化发展, 也要处理好城市发展与解决“三农”问题的均衡博弈, 确保2.7亿农民工的切身权益不被侵害。
理论源于实践, 古代土地制度变迁为土地制度改革提供大量借鉴, 在全国范围内已开展多种探索。如四川双流赋予农民土地经营长久承包权、江苏苏南试行的“土地适度规模经营”改革、山东平度“两田制”改革以及陕西蓝田“51:49”的土地产权比例化市场流转改革 (李录堂, 2014) , 均表明土地经营权的制度安排在一定程度上得到丰富, 改革试点的效果仍需进一步检验。
中国乡村发现网转自：农业经济问题2018年04期
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