2021年中央一号文件提出：“保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，研究制定依法自愿有偿转让的具体办法。”保障农民“三权”，重点是搞好农村基本经营制度、农村宅基地制度、农村土地征收制度与农村集体经营性建设用地制度“四项改革”，关键是探索依法自愿有偿转让（不是退出）的具体办法，释放农村土地制度改革红利，让农村的资源要素充分利用起来，让农民的积极性创造性充分迸发出来，让全社会惠农的力量充分汇聚起来，为乡村振兴添活力、强动力、增后劲。
一、农村基本经营制度改革：前提是坚持土地集体所有权，根本是保护农户土地承包权，重点是放活土地经营权
农村基本经营制度是乡村振兴的制度基础。农村基本经营制度核心在“三个坚持”：坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。表现在“三权分置”：集体所有权、农户承包权、土地经营权，坚持土地集体所有权是前提，保护农户土地承包权是根本，这两个权利是底线要求，没有改革余地，党的十九大明确提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。延长承包期30年，意味着在第二轮土地承包到期后30年内，农村集体所有的土地制度不会改变，农民对土地的承包关系不会改变，农民已经承包的土地不能随便调整。所以农村基本经营制度改革的重点是放活土地经营权。
一是转让。即在发包方(一般为农村集体经济组织)同意的前提下，受让方与土地承包人签订土地转让合同协议，获得其所拥有的未到期土地的承包权与经营权。土地转让成功后，原土地承包人所享有的使用、流转、抵押、退出等各项权能将转移给受让对象。土地转让程序较为严格，需经过发包方的同意，如果出现承包方不具有稳定的非农职业或者稳定的收入来源，或者转让合同不符合平等、自愿、有偿原则，或者受让方改变了承包土地的农业用途，不是以农业生产经营为主要目的，或者本集体经济组织内其他成员提出要优先享有等情况，发包方有权不同意承包方与受让方之间的合同。
二是租赁。土地承包人与土地承租方在进行洽谈磋商的基础上，以承租的方式，签订土地租赁合同协议，获得一定期限的土地经营权，并按一定方式付给出租方实物或货币。土地租赁合同要上报农村集体经济组织存档，但农村集体组织无许可权。
三是入股。在自愿联合的基础上，土地权利人与投资者签订土地经营权入股(股份合作)合同，将自身拥有的土地经营权和投资者的投资共同组成一个公司或经济实体。一般土地权利人仅提供土地，不参与日常管理，资金、管理、运营等由投资者负责。入股的土地一般按照产量评定股数，作为取得土地收益分红的依据。这一模式与前两种模式相比，土地经营权没有改变，受农业生产经营效果影响，收益不固定。
二、农村宅基地制度改革：前提是落实宅基地集体所有权，根本是保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，重点是适度放活宅基地和农民房屋使用权
2018年，宅基地“三权分置”的提出为宅基地改革指明了方向，即宅基地所有权归农村集体所有，宅基地资格权归农户所有，这两个权利是底线要求，没有改革余地，所以宅基地制度改革重点是放活宅基地和农民房屋使用权。
一是转让与出租。探索建立农村宅基地使用权转让制度，这将派生出有偿使用费、租赁费等，从而增加农民财产性收益。资格权人将一定年限的宅基地使用权转让或出租，获取出让金或租金，承租者获得宅基地使用权。在乡村建设行动中，允许更新改造后的村庄农户宅基地使用权可以在本市集体经济组织成员间跨村转让并办证。
二是退出与入市。实行宅基地使用权有偿退出，退出的宅基地，通过村庄整治和拆除复垦，产生建设用地节余指标，利用“城乡建设用地增减挂钩”政策，调整入市，通过交易异地使用。
三是建设租赁住房。2017年住建部发布了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，在试点城市，村镇集体经济组织可以利用集体建设用地自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。
四是合作改建与共享农庄。在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房，“共享农屋”。“共享农庄”指把农村闲置住房进行个性化改造，然后对外出租、经营。宅基地所有权没有变化，资格权仍属于农民，只是使用权共享，“共享农庄”引导农民盘活资源、参与创业或发展第三产业，增加农民收入。
三、农村土地征收制度改革：前提是缩小土地征收范围，根本是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，重点是创新能满足乡村振兴需要的集约节约的土地征收方式
2015年1月印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，对农村土地征收改革方面提出了“缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”的试点要求。2020年4月9日，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，建立健全城乡统一的建设用地市场，全面推开农村土地征收制度改革。
一是“村村挂钩”。一些地区自发开展了农村集体建设用地增减“村村挂钩”的探索，在保持耕地和集体建设用地总量平衡、符合规划要求的前提下，将村庄之间的集体建设用地增加与减少相挂钩。通过把闲置宅基地和低效利用的集体建设用地复垦为耕地，置换出建设用地指标调整到其他农村地区，作为宅基地、公益性建设用地、经营性建设用地使用。“村村挂钩”不同于城乡挂钩，要求优先满足农业农村发展用地需求，保留农村集体土地的性质不改变，将土地增值收益主要留在农村、留给农民。
二是“点状供地”。点状供地是一种集约节约的土地获取方式，核心要点是在城镇开发边界以外,按照建(构)筑物占地面积等点状布局，按建多少、转多少、征(占用)多少的原则点状报批，按规划用地性质和土地用途灵活点状供应，开发建设服务于乡村振兴的项目用地。剩余部分可只征不转，按租赁、划拨、托管等方式供项目使用。“点状供地”是发展乡村旅游、盘活农村闲置房屋、促进农民增收、助推乡村振兴的一项创新举措。“点状用地”项目方向是农村基础设施和公共服务设施，休闲农业、乡村旅游和健康养老，农产品生产加工(流通)和手工作坊，以及符合相关规定的农村新产业新业态的建设项目。
三是农地农用特殊管理。统筹农业农村各项土地利用活动，优化耕地保护、村庄建设、产业发展、生态保护等用地布局，乡镇土地利用总体规划可以预留一定比例的规划建设用地指标，用于农业农村发展。进一步完善设施农业用地政策，对于农业生产过程中所需各类生产设施和附属设施用地，以及由于农业规模经营必须兴建的配套设施，包括蔬菜种植、水果种植等农作物种植园的看护类管理房用地（单层、占地小于15平方米），临时性果蔬预冷、葡萄晾干等农产品晾晒、临时存储、分拣包装等初加工设施用地（原则上占地不得超过400平方米），在不占用永久基本农田的前提下，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。
四、农村集体经营性建设用地制度改革：前提是符合规划、用途管制和依法取得，根本是农村集体经营性建设用地与国有建设用地享有同等权利，重点是探索就地入市或异地调整入市的方式
2019年印发的《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得的前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市；允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地。2020年1月1日新修订实施的《土地管理法》进一步明确了集体经营性建设用地入市的规定。
一是土地抵押融资。在集体经营性建设用地与国有土地“同权同价”的总原则下，集体经营性建设用地拥有抵押贷款权，可以通过土地抵押进行融资。如北京市大兴区把土地入市后的“未来收益”作为抵押，推出村镇(环境)整治建设贷款、小城镇建设基金等金融服务，为大兴区相关项目建设提供了启动资金。
二是分散零星土地调整集中入市。由于土地分布不均，碎片化严重，可采用土地统筹，集中入市的方式。如四川省郫县将集体建设用地指标在扣除集中居住区建设使用指标和新增有效耕地后，节余产业发展预留区在符合规划的前提下就地入市，将零星分散的集体经营性建设用地调整集中入市。
三是建立土地收益调节机制。入市的一个重要目的就是增加农民收入，推进农村可持续发展，因此，集体经营性建设用地改革设计了收益调节机制。如大兴区通过制定“增值收益调节金征收使用管理办法”，调节收益分配，在保证农村基础建设资金基础上，使企业、村集体、农民都受益；浙江省德清县则不直接分配入市收益，而是将资源性资产转变为经营性资产，以折股量化的形式用于壮大集体经济。
（作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院特约研究员、西北农林科技大学硕士生导师，咸阳市林业局党组书记、局长；来源:《中国乡村发现》2021年第3期）
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