摘要：日本是在战后国家治理转型的背景下, 在讨论乡村复兴议题的过程中提出建设田园综合体的。日本通过田园综合体建设, 不仅仅是要推动经济、重塑文化, 实质上是要优化国家治理结构, 重新理顺已经发生变化的国家与社会之间的关系, 最终找到多元共治格局的平衡点。在日本农业农村现代化的过程中, 田园综合体建设所起到的重要基础作用是毋庸置疑的。这对当下同样面临乡村振兴, 追求现代化的农业大国中国而言, 无疑具有借鉴意义。
一、问题的提出
在城乡二元经济结构下, 中国农村目前处于村庄空心化、劳动力老龄化、农业产业衰落、乡村文化遗失的窘境之中, 亟需调整生产结构, 挖掘新动能, 振兴乡村。2017年中央一号文件就深入推进农业供给侧结构性改革、加快培育农业农村发展新动能作了战略部署, 其中建设“田园综合体”作为壮大农村新产业新业态的亮点措施被首次提出。 (1) 党的十九大报告也提出了“建设现代化经济体系”的发展理念, 其中“实施乡村振兴战略”是重要的组成部分。 (2) 2017年中央农村工作会议指出, 要加快推进农业农村现代化, 激发农村发展新活力, 推动农业农村可持续发展, 让广大农民有更多的获得感。 (3) 2018年中央一号文件从提升农业发展质量、推进乡村绿色发展、繁荣兴盛农村文化、构建乡村治理新体系、提高农村民生保障水平、打好精准脱贫攻坚战、强化乡村振兴制度性供给、强化乡村振兴人才支撑、强化乡村振兴投入保障、坚持和完善党对“三农”工作的领导等方面, 对实施乡村振兴战略进行了全面部署。 (4)
关于乡村振兴战略的落地, 社会各界已展开热烈讨论, 其中一个话题即刚开始实施的田园综合体建设。在此背景下, 国内对田园综合体建设持两种态度:一种观点认为, 田园综合体建设作为乡村振兴战略的抓手, 在建设现代化经济体系的改革方案中显得尤为重要。另一种观点认为, 田园综合体建设在实现农业农村现代化过程中会对自然生态环境造成极大的破坏。中国的邻邦日本在战后农村复兴中, 通过建设田园综合体, 逐步实现了农业、农村、农民现代化。可以说, 在日本农业农村现代化过程中, 田园综合体建设起到的重要基础作用是毋庸置疑的。这对当下同样面临乡村振兴, 追求现代化的农业大国中国而言, 无疑具有借鉴意义。
“田园综合体”自提出之日起就在学术界引起了广泛关注和讨论, 查阅关于田园综合体的中文研究文献可以发现, 未有对日本田园综合体进行专门研究的著作, 部分旅游管理学领域的著作在国外观光农业发展概况中简单介绍了日本田园综合体的类型等, 为我们的研究打开了国际视野 (5) , 地理学领域的著作从农业地理、旅游地理的角度对日本的区域特征和概况、资源现状作了详细的介绍, 为我们的研究提供了地理资料 (6) 。中文学术论文总体上都是运用比较研究的方法对日本或者别国的休闲观光农业、绿色农业的发展历程、现状、模式等进行研究, 以借鉴外国的经验, 寻求当代中国田园综合体建设的方向。 (7) 日本学者的研究侧重于从大数据利用、效率评价、文化经济、地域计划、道路整备、土地弃耕、推进体制、农业企业化等微观层面对观光休闲农业和乡村振兴进行考察, 但几乎没有文献对日本田园综合体进行宏观层面的建设理路考察。总之, 既有的研究成果大多是对日本田园综合体的比较介绍和经验借鉴, 欠缺更深层次地对田园综合体建设内在因素作用机理的考察, 还没有研究成果从田园综合体中的主体变量对乡村振兴的作用这一视角进行学术性的探索分析。而内在因素的作用恰恰是推进田园综合体发展的核心动能, 正是由于内在因素的演进才在田园综合体建设过程中实现了农业农村的现代化、乡村文化的重塑以及乡村治理的优化, 最终达到乡村振兴的目标, 这一点也是本文研究展开的主线。
任何国家转型都不是突然间发生的, 必定是内部事务的渐次解构产生的结果。日本是在战后国家治理转型的背景下, 在讨论乡村复兴议题的过程中提出建设田园综合体的。日本通过田园综合体建设, 不仅仅是要推动经济、重塑文化, 实质上是要优化国家治理结构, 重新理顺已经发生变化的国家与社会之间的关系, 最终找到多元共治格局的平衡点。田园综合体作为一场国家治理改革的社会建设突破口, 必然包含自上而下和自下而上这两个维度。日本田园综合体是如何建设并促进日本农业农村现代化的, 又是如何优化国家治理结构, 实现乡村振兴的?基于上文对现有研究状况的梳理和反思, 本文要解决的核心问题是寻找日本田园综合体建设中推动农业农村现代化和乡村振兴进程的影响因素, 分析这些因素对乡村经济推动、文化重塑、治理优化的作用机理, 力图总结日本田园综合体建设与农业农村现代化、乡村振兴背后的深层逻辑。
二、日本田园综合体建设历程的主体变量考察
关于日本田园综合体的发展现状、类型等, 学者们已在文献中有过陈述, 本文所要探讨的问题是:什么因素影响着田园综合体的发展, 田园综合体是单一因素促成还是多种因素共变的结果?田园综合体是集现代农业、休闲旅游、田园社区为一体的特色小镇和乡村综合发展模式, 是在城乡一体格局下, 顺应农村供给侧结构改革、新型产业发展, 结合农村产权制度改革, 实现中国乡村现代化、新型城镇化、社会经济全面发展的一种可持续性模式。 (8) 田园综合体是一个大型开放运作系统, 系统内部与外部社会环境协同作用, 各个子系统高度专业化并且子系统之间保持着协作聚合关系。日本田园综合体内部系统以田园社区为范围, 以农协为主要运营机制, 在传统农业生产基础上, 结合现代科学技术, 运用高度集约化经营管理方法将子系统内的自然资源、人文资源、参与主体、科学技术、基础设施等能量进行循环转化, 利用产品延长农业生产的产业链, 让主体充分参与和受益, 从而达到最优经济效应。自然资源作为初始禀赋资源是每个国家乡村建设的常量, 超越自然资源的不同变量在不同阶段为解决当时的矛盾成为主要变量, 旧矛盾解决新矛盾出现, 国家又进入新的转型期, 主要变量也随之发生变化, 变量不断地组合优化是日本田园综合体推动农业现代化和乡村振兴的核心动能。
(一) 第一阶段:战后恢复期
战后日本农村凋敝, 国家在这一阶段的主要任务是恢复民生, 增加粮食产量, 加速农业技术的发展进程, 因此田园综合体建设处于起步阶段, 主要围绕农业生产展开。1946年日本颁布《土地改良法》, 作为农地改革的重要一环的土地改良事业, 顺应“自耕农主义”向“耕作者主义”的转变, 站在“现状主义”的基础上, 开始农业农村整备。之后日本政府先后颁布了1948年《农业改良助长法案》、1951年《农地扩大和改良十年计划》、1952年《主要农作物种子和土壤保持法》等一系列法规来支持农业技术的发展。
到1950年代末期, 日本政府通过一系列的法律法规动员了农民积极性, 整备了农业农村, 提高了土地生产力和生产率, 实现了粮食增产, 国民温饱得到了保障。随着收入提高, 闲暇时间增加, 消费结构开始发生变化, 人们厌烦都市恶化的环境, 开始寻找“乡愁”。在城乡的双向需求下, 休闲旅游农业在各地应运而生, 吸引城市居民前来休闲娱乐。例如, 冬季农闲时期, 长野县的农民利用当地独特的自然资源, 推广冰雪活动, 运营滑雪场和民宿, 塑造“雪乡”品牌, 吸引了大批游客。
(二) 第二阶段:经济高速增长期
1960年代至1970年代中期, 日本进入经济高速增长时期, 非农产业吸纳农业人口的能力迅速扩大。同时, 工业的发展带动了农业机械化的开展, 农业现代化步入高潮, 农业劳动生产率提高, 从而导致剩余农业劳动力大量涌入城市。日本政府为了解放更多人力资源以满足工业化、城市化需要, 在1961年颁布了《农业基本法》, 在全国普及了农用机械, 这标志着农业现代化的全面开展。到1970年代中期, 日本已经全面完成农业的机械化, 农地整备、品种改良、化肥和农药制造等技术也取得重大进展。1970年代中期以后, 受到国内外农业格局变化的影响, 新兴的生物科学技术、电子技术引入到农业技术改革中, 日本的农业现代化进入了更高层次的完善和深化阶段。
这一时期工业化和城市化的迅速发展在提高劳动生产率的基础上改变了农业结构, 日本农村进入1.5次产业阶段, 农村年轻劳动力已经基本完成向城市的转移。政府为了治理大量农业人口外移造成的农村空洞化现象, 在1971年颁布了《农村地区引进工业促进法》, 大力发展农村1.5次产业, 吸引转出农业人口回流。休闲农业顺应此次产业变革, 在类型和规模上都实现了突破, 许多观光农园、农场、渔场通过土地流转扩展了园区面积, 新开设了农业历史博物馆、科技馆、生态教室、植物园、昆虫馆、水田劳作区等, 吸引了大量游客, 使农民获得了可观的经济收入。体验经济逐渐成为田园综合体建设的一大亮点。
(三) 第三阶段:泡沫经济时期
经过前两个阶段的建设, 日本农村经济得到显著发展, 但农村发展状况并没有从根本上改善, 并且存在区域差别, 城市近郊农村普遍发展较快, 偏远地区则相对落后。因此, 日本政府在保障经济稳定增长的同时, 进一步通过新一轮的农业农村整备振兴农村经济, 在全国整治交通道路、上下水道等基础设施。交通道路是连接城乡的桥梁, 也是决定田园综合体影响力的重要因素之一。日本政府不管是在国土计划、地域计划还是都市计划中, 历来都把交通计划作为一项重要组成部分, 交通设施的需要与供给也在一定程度上反映了乡村振兴的供需情况。铁路方面, 日本政府从国土均衡发展和促进地域社会繁荣的理念出发, 进行了新干线建设, 同时以增加运力为目的进行新城镇铁路建设。公路方面, 为了国民经济的健康发展和国民生活水平的提高, 日本公路建设通过几个五年计划和《高速公路国道法》的多次修改, 在1990年代末期就实现了主岛与主岛之间的连接、地域据点设施建设与高速公路的连接, 通过桥梁隧道打通交通隔绝, 促进农村地域之间的交流。同时政府在干线公路上推进“高速公路绿洲建设”项目和“路站”项目, 综合建设物产馆、乡土资料馆、服务区等促进地域田园综合体发展的设施, 展示当地历史文化和生活风貌。 (9)
在乡村的环境卫生设施建设方面, 为了提高并保护田园综合体的生活环境, 通过实施简易上水道设施建设补助费项目和上水道水源开发设施建设补助费项目, 促进上水道建设。通过下水道建设七年计划, 保护生态公园的湖泊、河流、水库周边的地域水质, 同时重点保护自然环境下水道建设。实施废弃物处理设施建设补助费项目, 促进粪便处理、垃圾处理、废水收集处理净化池等设施建设, 改善乡村的生活环境和自然环境。 (10) 另一方面, 泡沫经济时期地价飞涨, 各地的休闲观光农业纷纷建立起综合休养地、大型度假村等。
(四) 第四阶段:新发展时期
泡沫经济崩塌后, 许多大型度假村破产, 农业环境问题也凸显出来, 日本农村再次陷入困境。日本政府积极反思以前的发展方式, 总结经验教训, 1992年农林水产省发表了《新食品、农业、农村政策方向报告》, 在政府文件中首次提出绿色农业概念, 开始倡导田园综合体建设, 振兴乡村文化。1995年又颁布了《农山渔村旅宿型休闲活动促进法》, 正式开始有计划地建立健全绿色观光农业推进体制, 产生了良好的社会经济效果。2000年以来, 日本政府又制定了将食文化商品化的一系列法律。自1990年代后半期以来日本注意推进环境保全型农业, 如2001年设立了基于对农产品进行认证的《有机JAS法》, 2005年颁布了《食育基本法》, 2006年颁布了《有机农业促进法》, 2007年实施了《农地、水、环境保全对策》等。这些法律规范都为日本乡村经济的再生指出了可持续发展的方向。
文化是依附于经济基础的上层建筑, 必须紧跟经济发展的步伐不断推陈出新才能永葆活力。日本田园综合体利用农业农村孕育出的地域文化价值, 近年来持续关注地域文化的商品化, 并将其作为振兴乡村的有力手段。由于地域文化传达的不同价值观直接影响到当地田园综合体的品牌效应, 所以在地域主义背景下, 日本政府鼓励各市町村开展“一村一品”运动, 此后农村地域开始提倡“自力更生”和“内生发展”, 衍生出各种各样的乡村振兴实践措施。如, 将地域内已有产业和企业迎合时代新需求进行重新设计, 通过吸引外地企业进行跨企业交流和知识融合创造新兴产业的方法来补足现有行业的欠缺领域和经济力量。基于这种刺激内生力量的方法, 日本政府推出“乡村创生”地域振兴政策, 吸引更多外来力量开发乡村文化。 (11) 日本田园综合体建设逐渐走上效率主义、环境主义、地域主义一体的综合发展道路。
三、田园综合体建设对日本乡村振兴的推动作用
(一) 对乡村经济的推动
工业革命使人们由传统农业国家迈向现代工业国家, 信息革命又使人们进一步迈进服务化国家。两次产业革命的过程也是农业孕育的各种生产因素之间此消彼长的过程, 其实质是经济生产活动的现代化。田园综合体是根植于农业的一、二、三产业融合发展的六次产业互动系统, 系统内的土地、人力、科技、基础设施等因素互相作用促进系统内部力量的产生, 不断推动着乡村经济向前发展。
1. 产业耦合与农业转型。
一般而言, 在开放性产业系统中, 互补产业可以直接导致产业耦合, 产业间的非线性耦合效应将推动产业系统向高级有序结构演进。 (12) 田园综合体有助于打通观光旅游业和农业之间的产业隔阂, 建立起共同利益联结机制, 通过农旅耦合发展延伸产业链、增加附加值, 最终实现产业结构转型, 促进农业农村现代化。从宏观层面看, 发展田园综合体开创了农业与乡村旅游业两栖化的经营模式, 为现代农业发展指明了方向。从微观层面看, 发展田园综合体涉及农旅合一、产业立体化、经营共生化、生态产业化等方面。
日本埼玉种畜牧场占地约9万平方米, 是一个以休闲娱乐空间为主的体验型观光农场, 以种猪育种、饲养、肉品加工逐渐起家, 二战结束后的70多年来对种猪的育种改良经历了从追求口感向绿色天然的转变。此外, 埼玉种畜牧场还致力于引进德国生产技术、推进养猪堆肥返田、开创独立的贩卖体制等。从食材的生产、加工到销售, 埼玉种畜牧场实现了“生产牧场—直营工厂—直营店和餐厅”的三产耦合体制。总之, 埼玉种畜牧场从种植养殖、食材加工销售到游乐设施、教育农园、天然温泉, 无不凸显着至上的“品质主义”宣言, 是一个成功的田园综合体案例。
2. 土地流转与规模经营。
土地对于田园综合体来说, 不仅是第一产业所必需的生产要素, 也是第二、三产业各类服务设施和建筑物不可缺少的生产要素, 因此土地是田园综合体建设中不可替代的自然资源。伴随着战后经济高速增长, 1950年代以来, 日本城市需要大量的劳动力供给, 农民离开乡村进城务工。另一方面, 经济发展所需土地增加, 1960年代起, 日本农户的经营耕地面积总数持续减少。根据农林水产省的调查数据, 农户经营耕地面积的减少幅度小于农户总数的减少幅度, 这是农户经营规模扩大的背景之一。 (13) 大量青壮劳动力转移, 农村剩余劳动力老龄化, 中央和地方政府为了解决农村空心化问题, 大力发展休闲农业, 吸引年轻人回流, 加大财政对农村基础设施建设的投入力度, 大力促进土地流转政策落实, 为农地规模经营创造了发展空间。由此可见, 日本农地经营规模扩大是在经济发展过程中国家与社会共同的自然选择结果。
顺应这一生产力发展的要求, 日本在1960年设立《农业基本法》, 产业型的自立经营者开始兴起。田园综合体作为产业型自立经营的方式之一, 超越了传统的自耕农经营方式, 扩大了经营规模, 加大了对土地的资本投入, 其主要有农地受托经营和租地经营两种方式。农地受托经营就是农户将部分或全部农地委托给他人。受托经营者的主体部分就是自立经营者, 他们拥有先进的设备和资金、技术, 可以将农地开发为体验农田等高收益教育农园。日本政府计划扩大农家经营规模至每户10公顷左右, 但由于在经济高速增长期和泡沫经济期地价飞涨, 购买方式难以实现, 因此推行了租地经营方式。在1980年以前, 日本土地流转主要通过购买方式, 但由于地价飞涨, 1970年以后总流动面积急剧下降, 直至1980年《农地利用促进法》出台鼓励土地租让, 土地流动面积再次上升, 并取代购买方式居主导地位。 (14) 土地流转政策促进了日本田园综合体的发展, 是土地规模经营的主要动力。
(二) 对乡村文化的重塑
注重乡村文化建设是一个国家农业农村现代化的必然趋势。日本在经济得到高速发展后, 在继续推进乡村物质文明的同时, 也开始关注乡村文化的建设。文化对人的影响潜移默化、深远持久, 因此乡村文化对凝聚人心、引导村民行为、建设和谐社会具有重要作用。日本市町村在建设田园综合体的过程中重视现代乡村文化的创新, 与此同时也没有忽视对传统文化的继承, 实现了传统与现代、继承与创新的有机结合。
在城市化发展阶段和农业机械化实现后, 日本农村劳动力大量流出, 市町村呈现出老龄化趋势, 地域的传统文化后继无人, 乡村文化衰落。乡村是城市居民的乡愁凝结和精神归宿。乡村文化作为地域共同记忆的载体是一种无形的资产, 传统文化作为农业多功能之一在日本的农村农业发展规划中占有重要战略地位。每个市町村的传统文化深深扎根于地域农业生产生活, 因此主要包括传统节日、传统手工艺等, 体现着地域个性。传统文化作为一种纽带, 通过长时间模仿、学习将生活在同一农村社区的农民联结为共同体, 形成共同认知的乡规民约, 进而影响当地的自治制度建设。在日本市町村, “组、股、讲经会”等均为日常生活中形成的传统组织形式, 其功能是作为地区社会中使人们意见达成一致的手段。 (15) 秋田竿灯节、孟兰盆会等村域共同参与的祭祀活动也有助于推进村民组织化, 加强地域间联系, 进而达到稳定农村社会的目的。
传承传统文化离不开人的参与, 由于日本农村老龄化、过疏化日益严重, 传统农村的生产生活关系发生了变化, 因此继承传统文化除了需要当地村民的积极参与, 还离不开城市居民和相关组织的帮助。田园综合体的建设就是重要突破口, 通过举办传统节庆活动和建立教育农园等可以让儿童和大人亲身体验, 激发兴趣, 主动参与到传统文化的保护中。比如在著名的富田农场和埼玉种畜农场都设有地区探宝相关活动, 还有特别为邻近的特殊学校与儿童福利院的孩子们提供的采摘体验空间, 这些都是为了教育游客怀着感恩的心, 保护地域资源。日本政府大力支持市町村居民举办相关活动, 各市町村形成了一系列建设机制, 利用村落空间, 提升地域活力, 由村民自发维护和管理村落, 维持社会稳定。
(三) 对乡村治理的优化
日本乡村实行地方自治制度, 采取都道府县和市町村二重自治组织形式, 市町村作为最基层的地方自治体承担着向市町村民提供综合公共服务的功能。田园综合体的发展改变了传统乡村人口结构和财政来源, 对乡村治理主体、财政结构、经营组织都产生了深远影响。日本进入21世纪开始推行地方分权改革后, 国家权力下放, 市町村地方自治体在乡村社会发展中肩负着更大的责任。
1. 乡村自治。
在日本农村, 除了市町村地方自治体这类普通地方公共团体, 还有财产区、地方开发事业团等特别地方公共团体。财产区主要指传统的 (或新形成的) 共同拥有山林、温泉等的自然村落所在的区域, 一般无常设机构。地方开发事业团通常是两个以上的普通地方公共团体, 为了在更广泛的区域内着手开发事业, 如建住宅、港湾、道路等而联手设立的住宅公团、道路公团等团体, 是具有法人资格的组织, 一般设理事会。 (16) 日本在市町村议会与市町村政府之间实行二元代表制, 市町村议员与村长分别通过各自独立的选举途径由市町村民直接选举, 并各自对选民负直接责任。日本的乡村治理就是要在这两者间取得平衡。市町村议员选举, 凡在当地有住房且居住三个月以上, 年满25岁, 有选举权的日本公民都有候选人资格。市町村政府工作人员是地方公务员, 通过公开招聘考试选拔。日本农村老龄化影响了市町村议员和公务员的选拔, 而田园综合体的建设吸引了许多高素质、热爱农村的年轻人回流, 在一定程度上改善了治理主体的教育、年龄结构, 为地区注入了新鲜血液。
日本市町村政府的财政来源主要由地方税、地方交付税、地方让与税、国库支出金、都道府县支出金、地方债等组成。其中属于市町村政府自主财源的地方税主要包括市町村民税、固定资产税、都市计划税、小型轿车税等。这些自主财源税种都与田园综合体的观光旅游区、度假别墅区、沙石采区等有直接关系, 市町村每年从土地、建筑房屋、折旧资产等征收的固定资产税占有很大比重, 成为乡村振兴的重要经济来源。同时市町村政府也通过财政补贴与金融政策支持田园综合体建设, 以保障小农经营难以负担的巨额投资。日本对田园综合体的主要建设环节都设有专项资金补贴, 包括会议费、产品技术研发费、场地扩建费、加工机械费等。农林水产省又对每项补贴制定了详细标准, 产品技术研发时制定了农林水产省认定的计划书者补贴费用不超过一半, 否则补贴少于1/3;场地扩建补贴3/10以内, 且总数不超过1亿日元;加工机械补贴1/2以内, 且总数不超过3千万日元。
另外, 日本对新型农业经营主体提供了大力的贷款优惠政策, 无息农业改良贷款期限为10至12年。同时由政府和民间企业共同出资成立农林渔业成长产业化支援机构, 支持新型农业经营主体建设田园综合体。支持的方式主要有三种:一是以政策补助金的形式, 最高可将其经营资本扩大至自有资本的2倍;二是以“劣后”贷款的形式, 最高可将其经营资本扩大至自有资本的5倍;三是以股权投资的形式给予最长15年的投资支持, 最高可将其经营资本扩大至自有资本的20倍。 (17)
2. 组织保障。
田园综合体的运营离不开充实的组织活动, 特别是系统内部丰富的销售活动。日本田园综合体的组织经营主要都是围绕着观光农业推进协议会的各项活动展开的。虽然全国市町村观光农业组织的构成、具体活动的开展因各个市町村的条件和发展状况不同而有所差异, 但观光农业组织的最终目标一致, 都是为了提高田园综合体的建设水准, 使田园综合体功能多角化、活动周年化, 逐渐建成综合型高水平的乡村地域环境。
组织体制的确立、人员培养、资金基础都是观光农业组织活动的必要因素, 各市町村田园综合体的战略、形象定位、企划、销售、顾客分配以及顾客应对都是通过观光农业推进协议会而展开多项活动。这种农协组织对会员收取会费、营业活动负担金、观光手续费, 用于农协观光农业课设置的投入和观光农业组织业务管理费的财政支出。总而言之, 田园综合体的发展不只受到观光农业推进活动的影响, 观光农业推进协议会的组织体系、财政运营体系也十分重要。由上可见, 日本农协不仅是引导个体农户共同经营生产的载体, 是政府农业政策落地的重要保障, 也是沟通农民、政府、市场的桥梁。日本农协依靠互助合作精神和完备的组织体系, 在提升自身竞争力的同时, 也推动了农村的经济发展, 稳定了农村社会, 促使日本在战后30年间快速实现了农业现代化。
3. 农民培育。
1960年代, 农业机械化的发展扩大了人均耕作面积, 而日本农地分布零星又缺乏流动性, 农地经营规模狭小, 农业收入远低于经济增长水平, 因此剩余劳动力选择以农外兼业的方式向城市转移。同时, 转移到城市的农民逐渐发现城市并不如农村生活舒适, 再加上职业不稳定, 以体力劳动为主, 收入低, 因此难以融入城市生活。另一方面, 城市化造成非农用地不断扩张, 地价飞涨, 因此农民即使转入非农产业或以非农收入作为主要经济来源也不愿卖掉零星的农地, 从而转化为兼业农户。1970年代开始, 日本经济由高速增长进入低速增长时期, 非农产业发展停滞, 吸纳农业人口的能力减弱。政府为了缓解大城市尖锐的人地矛盾和治理大量农业人口外移造成的农村空洞化现象, 先后在1962年颁布了《新产业城市建设促进法》, 在1971年颁布了《农村地区引进工业促进法》, 在1969年和1977年先后提出《全国综合开发计划》, 整备国土开发计划, 大力发展农村非农产业, 吸引高层次农业人才和转出农业人口回流, 为农民提供了就地兼业的工作机会, 日本田园综合体在此阶段得到快速发展。
为了适应农业现代化的要求, 培养具有专业农业知识和技术的农业从业者, 日本政府对农业教育十分重视。到1990年代, 日本的农民中, 高中生占到了75%左右, 大学生占到了60%左右。 (18) 日本的农业教育主要由中央政府和各级地方政府开设的农业高中、农业大学、农业技术学院、农业改良普及中心、农协、青年俱乐部共同完成, 并且提供各种专业进修、农业实验、实习、海外留学等途径提高农业从业者的知识和技术水平, 成为培养农业从业者的重要基地。另外, 日本的农业科研机构拥有先进的设备和研究手段, 政府财政提供充足的科研经费。为了保障科研成果确实落地, 日本政府建立了一套完善的科技推广制度。
四、日本田园综合体建设的经验与启示
从以上论述可以看出, 日本的田园综合体建设是站在国家与社会的宏观层面去解决阶段性主体变量形成的不同矛盾以及由此产生的农业转型问题。这一点也提醒正处在农业重要转型期的中国从长远眼光去把握田园综合体建设, 抓准各时间节点的主要矛盾, 在一步一步完成阶段性任务的过程中实现乡村振兴。田园综合体建设的最终目标不是简单的改变村容村貌, 而是建设产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的现代化田园社区。
(一) 平衡国家与社会关系
1. 立法先行。
田园综合体的发展成功与否除了受到系统内主要自变量的影响外, 中央和地方政府的政策扶持也是重要的外部影响变量。与田园综合体密切相关的政策主要涉及产业法规、金融政策、土地政策等。日本政府在1989年制定了《特定农地贷付法》, 明确批准农地可以以小面积短期向市民大众租赁。1990年制定了《市民农园整备促进法》, 推动大面积体验型市民农园建立。1990年代对《农业基本法》进行多次修订后, 重新审视农业的地位。在1992年颁布了面向21世纪的《新食品、农业、农村政策方向报告》, 从完善农村生存环境的目的出发, 将绿色观光业列为维持和确保各地区收入的重要政策, 同时农林水产省的预算也开设了“确立地区农业基础, 改善农业结构事业”项目, 以支援乡村振兴中的新产业发展, 并成立“绿色观光研究会”, 研究推动绿色观光业的措施, 还由“财团法人21世纪村建设塾”举办各种推动绿色观光业的“田园研讨会”等活动。1995年设立《农山渔村旅宿型休闲活动促进法》, 规定了促进农村旅宿型休闲活动功能健全化措施和实现农林渔业体验民宿行业健康发展措施, 推动绿色观光体制、景点和设施建设, 规范绿色观光业的发展与经营。 (19) 2005年完善《特定农地贷付法》, 推动农业者、社会企业和NPO法人开设市民农园。此外《观光立国推进基本法》、《农山渔村余暇法》、《岛屿振兴法》、《山村振兴法》、《自然环境保护法》、《自然公园法》、《旅行业法》、《景观法》等也对田园综合体的形成和发展起着保证作用。
2. 府际关系调整。
地方社会由于分工而带来的社会功能分化, 使得即使在同一地区内专业农家、兼业农家、非农家的职业分化所带来的混居化现象也日趋严重。以往的中央行政贯彻片面而全国一刀切的方针政策, 使地区行政日益混乱。基于这种事态, 日本便酿成了“中央行政无用”的“地方至上主义”。但是无论是单靠中央集权还是单靠地方分权, 都不可能实现协调治国的目标。为了实现协调治国目标, 日本将乡村振兴战略与国土规划相结合, 田园综合体作为国土规划的一个缩影发挥了重要作用。日本为了适应经济发展的阶段性变化, 改善严峻的国家与地方财政状况, 减少少子化冲击和高龄化影响, 推进地方分权进程, 曾多次进行市町村合并。一方面, 市町村合并从地域上将城市和乡村连为一体, 打破原有土地资源、道路交通、公共服务、人力资源等的边界, 优化财政支出结构, 全面提高资源配置效率, 推进了田园综合体建设, 为地域经济发展创造了新机遇。另一方面, 市町村合并顺应了社会发展中居民生活圈不断扩大的趋势, 满足了村民对行政服务广域化的需求, 提高了地方政府为田园综合体社区居民提供公共服务的效率和质量。村民在地方自治中的地位得到提高, 积极参政议政, 进一步有效推动了田园综合体建设进程。在中央政府的政策引导下, 田园综合体成为村民民主决策下自主选择的结果, 平衡了国家与社会关系, 使各方利益最大化。
(二) 建设现代田园社区
1. 产业结构优化。
农业现代化是顺应时代发展需要的产业革命, 大大扩展了传统农业的内涵与外延, 完善了产业体系。日本的田园综合体作为现代农业的重要载体, 实现了农产品生产、加工、流通环节一体化和经营产业化, 形成了一条较为完整的产业链。同时, 日本田园综合体突破了传统农业城乡二元结构的局限性, 实现了市町村经济社会一元化融合发展, 形成了城市中有农业, 农村中有工业、服务业的六次产业化格局, 科学合理地进行资源的优势互补, 促进自然资源、人文资源、人力资源、科技资源、基础设施等要素的流动与组合, 优化田园综合体大系统, 最终实现乡村振兴。
2. 公共服务信息化。
进入21世纪, 日本国民对生活质量的需求升级, 农业信息体制成为农业现代化的重要标志。日本农业信息体系由农村信息共享网和下设的政府农业信息系统、农业科研信息系统、农产品市场信息系统、农协农业信息系统这四个子系统构成。 (20) 总体上日本农业信息系统的建立与运行由政府主导, 地方各个主体配合, 现代化程度高, 涉及内容全面。为了适应高度信息化的社会, 除了第一、二产业, 田园综合体涉及的第三产业也进一步完善服务信息系统。日本政府从1990年代起就在持续加强信息传输体制的建设和促进地方公共团体发布各种旅游信息的同时, 推进互联网、传真、个人通信服务等更为有效的旅游信息发布体制的建设。 (21) 为了促进城乡交流, 通过充实乡土信息的内容、多种方式发送和接收信息、开展地域间的交流活动等, 继续促进信息支援体制的建设, 增加乡土信息的受众范围。为了加强田园综合体产业的信息化, 实现各行业间信息系统的互联网通用, 促进各种预约业务更加简便, 以旅游EDI (22) 研究会为中心, 在旅游产业推广普及EDIFACT (23) , 持续研究推广互联网上交易。
3. 城乡融合化。
田园综合体建设既可阻止过疏化的蔓延, 又可使农村更加活跃, 形成新的田园城市, 亦即城乡融合社会。以工业立国为国策的日本在农村振兴早期阶段一直把以工商业为中心的城市和以农林业为中心的农村对立起来。在经历经济高速发展期和泡沫经济期后, 日本逐渐意识到应采取与之前截然相反的方式, 将城乡作为友好的合作者来共同探索相互融合之路。另外, 人们对优美的自然环境、生产场所与宽裕的住宅相融合的新型社会的向往逐渐展现出来。而且, 随着社会信息化的发展, 以脑力劳动为中心的高附加价值型知识产业将更加追求优越的自然环境, 因此城乡融合成为必然的发展趋势。一方面, 农村居住者渴望城市的现代化、多样化、方便化;另一方面, 城市居住者则渴望农村优美的自然环境。因此在新的国土规划中, 应通过城市和农村之间强大的相互吸引力进行融合, 城市与农村共同致力于打破它们之间的壁垒, 从而形成一个“自然—空间—人类系统”即城乡融合的田园综合体社区。
(三) 生态宜居与可持续发展
田园综合体主要是依附在具有公共物品属性的自然资源基础上建设并发展起来的, 而公共物品的非排他性和非竞争性易产生“公地悲剧”。中央和地方自治体利用地域内优越的自然资源发展农旅产业, 可以增加农民收入, 搞活地域经济, 振兴乡村, 但是在农业现代化过程中, 产业的逐利行为又可能会造成生态环境破坏、公用资源浪费等现象。日本田园综合体的建设伴随着城乡融合共生的过程, 第二、三产业用地需求增加, 同时农业劳动力流失和高龄化程度加深, 在此背景下, 乡村耕地作为资产运用的意识不断造成农地圈占、闲置。田园综合体所依托的农业自然资源和人文资源逐渐消失, 只凭借单一的娱乐产业发展田园综合体必然是不可持续的。
为了及时遏制上述情况, 日本采取了一些防治对策。首先, 对于市町村内已经工业化的农地大力提倡土地流转, 以此可以增加农民的不动产收入和农外兼业收入。剩下的土地继续自留为农用耕地, 比如可以建成教育农园, 让城市居民学习农业知识的同时认识到农地等自然资源的重要性。其次, 在平原地区, 整体营农收益较高, 在农地利用意向高的村落根据基盘整备政策科学规划保全优良农地, 保障高收益营农的持续发展。同时为了应对后继者不足、劳动力高龄化, 设置了作业受托组织, 当然这个组织的运行也离不开地域农户、地方自治体、农协的人力资源支援与合作。最后, 在山区, 确立独有的产业出路, 因地制宜, 向高收益作物转换, 根据《新食粮法》开拓销售渠道, 安定地域农业发展。 (24) 在此基础上, 结合当地的自然资源与乡村文化, 大力打造当地田园综合体的品牌效应, 这才是乡村振兴的长久之策。
中国乡村发现网转自：江汉论坛2018年05期
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