陈文胜、向玉乔主编《乡村振兴蓝皮书：湖南乡村振兴报告（2025）》，社会科学文献出版社，2025，第48～71页。
摘要：湖南履行国家粮食安全政治责任成效突出，为国家粮食安全和重要农产品保障供给多年来做出了杰出贡献。但研究发现，湖南粮食安全责任与农民效益协同面临粮食公共品属性与微观主体利益的制度性矛盾、全国统筹要求与区域发展诉求的结构性张力、补贴政策效应与生产成本变动的动态失衡、政策支持力度与效益提升瓶颈的适应性差距等四大问题，以此破提出解问题的路径是，构建协同治理机制，强化大食物观下的区域责任共担；完善政策支持体系，推动从增产导向向增收导向转型；健全区域间补偿机制，促进主产区与主销区责任平衡；优化考核评价体系，实现数量导向向能力质量导向转型；深化价格形成机制改革，推进成本与价格动态平衡。
关键词：粮食安全；政治责任；种粮效益；湖南
粮食安全作为国家战略的核心支柱，其公共产品属性承载的是超越经济范畴的国家公共安全责任。因此，国家粮食安全的“重责任”与区域粮食生产的“重效益”形成了鲜明反差。研究湖南担当国家粮食安全政治责任与提高农民种粮效益的平衡机制，对于确保湖南可持续担当国家粮食安全政治责任具有重大战略意义。
一、湖南履行国家粮食安全政治责任的实践成效
进入新时代以来，湖南始终将保障国家粮食安全作为重大政治责任，立足“鱼米之乡”的传统优势，围绕粮食生产、食物供给、科技支撑三大核心领域持续发力。通过推动粮食产量连年增长，完善多元化食物供给体系，提升农业科技创新水平，不仅为自身扛起国家粮食安全政治责任奠定坚实基础，更以实际行动为全国粮食安全贡献“湖南力量”，形成了兼具实践成效与示范价值的粮食安全保障模式。
（一）粮食产量持续增长，筑牢“湖广熟天下足”的粮食安全根基
粮食产量稳定增长是保障国家粮食安全的核心前提。湖南始终将保障粮食产能作为首要政治任务，通过严守耕地红线夯实生产基础、优化种植结构释放增产潜能、集成科技手段提升单产水平，实现粮食播种面积与产量双稳定，持续巩固“湖广熟天下足”的历史地位，切实履行“端稳中国饭碗”的政治使命。
1.严守耕地红线夯实生产基础
耕地是粮食生产的“命根子”，湖南始终将耕地保护置于粮食安全战略的核心位置，严格执行耕地保护和粮食安全责任制，通过政策保障、工程建设、机制激励三重举措，落实“藏粮于地”战略，确保粮食生产的根基不松。在政策层面，湖南出台多项专项政策明确耕地保护目标与措施，守牢5372.66万亩耕地和4804.12万亩永久基本农田两条红线，累计建成高标准农田4397万亩，通过土地平整、水利配套、土壤改良等工程，显著提升耕地质量与抗灾能力。在考核激励层面，湖南将耕地保护成效纳入省级党委政府绩效考核，2023年度在全国省级党委政府落实耕地保护和粮食安全责任制考核中获评“优秀”等次，以考核倒逼责任落地。
为进一步调动各方保护耕地、种植粮食的积极性，湖南建立耕地保护补偿机制，对承担耕地保护任务的农户和村集体给予专项补贴。2024年，全省落实耕地地力保护补贴、集中育秧设施建设等资金达95亿元，同时统筹整合9亿元资金，重点支持早稻集中育秧、机插机抛技术推广及育秧大棚建设，从政策与资金两方面为耕地保护和粮食生产提供保障。一系列举措推动湖南粮食播种面积连续多年稳定在7100万亩以上，产量稳定在610亿斤左右，其中水稻面积与产量均位居全国第一位，为国家粮食安全提供了坚实的产能支撑。
2.优化种植结构释放增产潜能
面对耕地资源约束趋紧的现实，湖南创新探索向结构要效益、向复合要产量的发展路径，结合自身气候土壤条件，通过调整作物布局、创新种植模式，在稳定主粮产能的同时，挖掘非主粮作物增产潜力，实现“一地多收”“一田多产”。在作物布局调整上，湖南在坚守水稻种植面积底线的基础上，积极发展玉米、大豆等旱粮作物，深入实施大豆和油料产能提升工程，大力推广大豆玉米带状复合种植技术，2024年全省油菜种植面积达2255万亩，既丰富了作物品类，又提升了土地利用效率。
在种植模式创新上，湖南充分利用山地、果园等闲置空间，探索“经济林+粮食作物”的套种模式。以2025年张家界市永定区为例，为种植户免费提供大豆种子，拿出200万元专项资金推动柑橘园套种大豆，根据种植规模与成效发放补贴，目前已实现柑橘套种大豆面积5700亩。这不仅让果园闲置土地产生经济效益，实现“一地双收”，更助力全省大豆产能提升，为保障国家油料安全贡献力量。通过结构优化与模式创新，湖南在有限耕地资源下实现粮食与经济作物协同发展，既保障了粮食安全，又拓宽了农民增收渠道。
3.科技集成驱动单产持续跃升
单产提升是突破资源约束、增加粮食总产的关键抓手。湖南依托种业优势与技术集成，从良种培育、农机应用、绿色技术推广三方面发力，推动粮食单产水平持续跃升，实现“藏粮于技”战略落地。在良种攻关领域，湖南作为全国种业大省，拥有以隆平高科为代表的种业企业400余家，商业化育种规模与水平居全国前列，杂交水稻、辣椒、畜禽供种量分别占全国的1/3、1/4、1/10以上。全省着力集成推广“良田、良种、良机、良法”配套技术，创建各类高产示范片5000余个，水稻良种覆盖率达99.5%，为单产提升奠定品种基础。
在农机应用层面，湖南加快推进粮食生产全程机械化，2024年全省水稻耕种收机械化率达86%以上，通过机械化降低生产损耗、提升作业效率。2025年，省农业农村厅创新推出“六增两控”绿色生产技术体系，“六增”即精选良种、集中育秧、合理密植、水肥耦合、一喷多促、冬种绿肥，“两控”即绿色植保、机收减损，该技术体系在全省大面积推广，成为推动单产提升的重要支撑。
在绿色技术推广上，湖南大力发展生态农业，全省年均绿肥种植面积稳定在600万亩以上，主推“机械深施肥”“水肥一体化”“无人机施肥”三种“三新”配套技术模式，各试点县完成粪肥还田面积653万亩，累计减施化肥4.1万吨，畜禽粪污资源综合利用率均达90%以上。全省主要农作物测土配方施肥技术覆盖率每年稳定在90%以上，2022年主要粮食作物化肥利用率达41.2%，实现了粮食增产与生态保护的协同推进。
（二）构建多元供给体系，扎实推进农业大省的大食物观实践
保障粮食安全不仅要稳定主粮供给，更要满足人民日益增长的多样化食物需求。湖南依托丰富的特色农业资源，践行“大食物观”，推动“粮经饲”统筹、“农牧渔”结合，大力发展油料、蔬菜、水果、畜禽水产等非主粮农产品，同时延伸农业产业链，实现“粮头食尾”“农头工尾”融合发展，为国家食物安全提供多元化、高品质的“湖南供给”。
1.将油料产业作为保障食物安全的重要领域
油料是重要的战略物资，湖南将油料产业作为保障食物安全的重要领域，重点发展油菜与油茶两大品类，形成种植、加工、品牌一体化的产业体系。在油菜产业上，湖南将其纳入十大农业优势特色千亿产业重点培育，逐步形成湘北平湖区、大湘西山区、湘中湘南丘陵区三大主产区，产业布局持续优化。2024年，全省油菜籽播种面积2255万亩，同比增长1.5%；产量266.6万吨，增长3.0%，产量规模居全国第三位。产业主体培育成效显著，全省拥有以菜籽油加工为主的省级重点龙头企业59家、国家级重点龙头企业8家、标杆龙头企业1家，同时打造“湖南菜籽油”区域公用品牌与“一县一特”特色品牌，培育出道道全、金浩、长康等知名企业，全省油菜“二品一标”产品总数达62个，品牌影响力持续提升。
在油茶产业上，湖南作为全国最大的油茶产区，资源规模与产业效益均居全国首位。目前全省油茶林总面积达2390多万亩，茶油年产量41.35万吨，综合产值688亿元，三项核心指标均排名全国第一。在产业发展中，湖南在油茶资源培育、生产加工、科技创新、品牌建设等领域持续突破，形成从种苗培育到终端产品的完整产业链，“中国油茶看湖南”已成为行业共识，为国家木本油料安全提供了坚实保障。
2.蔬菜产业竞争力让“湖南味道”走向全国
蔬菜是日常食物供给的重要组成部分，湖南通过挖掘生产潜力、推动加工升级、拓展外销市场，实现蔬菜产业规模与效益双提升。在生产端，湖南加快推进集中育秧设施综合利用，将闲置育秧大棚改造用于蔬菜种植，同时深挖冬季蔬菜产能，优化种植结构，2024年全省蔬菜（含食用菌）产量达4655.1万吨，同比增长3.7%，成为支撑农业经济增长的重要支柱。在加工端，湖南积极推动蔬菜深加工产业发展，涌现出一批专注泡菜、剁辣椒、脱水蔬菜加工的龙头企业，通过延伸产业链提升产品附加值，让“湖南味道”走向全国。
在市场端，湖南依托区位优势与品质优势，大力拓展蔬菜外销市场，尤其是出口市场。2024年，全省出口蔬菜77.1万吨，同比增长9.9%；出口货值129.6亿元，同比增长4.6%，连续两年突破百亿元大关（调研时由当地提供）。湖南蔬菜凭借稳定的品质与丰富的品类，在国际市场上竞争力持续增强，既保障了国内市场供给，又为农业外贸增长贡献力量。
3.水果产业种植规模与产业效益同步提升
湖南依托多样的气候条件，在柑橘、猕猴桃、葡萄等水果产业上形成突出优势，实现种植规模与产业效益同步提升。截至2023年，全省园林水果种植面积870万亩（不含西甜瓜），居全国第九位；年产量810万吨，居全国第十二位；水果第一产业产值约304亿元，产业规模稳步扩大（调研时由当地提供）。其中，怀化市作为全省水果主产区，现有水果种植面积229.8万亩，年产水果超250万吨，占全省产量近20%，年综合产值近90亿元，面积、产量、产值均居全省首位，成为区域农业经济的核心产业。
为提升水果产业综合效益，湖南注重推动水果深加工产业发展，围绕柑橘开发果汁、果脯、果酒等产品，围绕猕猴桃开发冻干食品、果酱等衍生品，有效解决水果保鲜期短、滞销风险高的问题，实现鲜果与加工双轮驱动。通过全产业链发展，湖南水果产业不仅满足了消费者多样化需求，更带动了果农增收与区域经济发展。
4.畜禽水产养殖形成常规保供给与特色提效益格局
畜禽水产是动物蛋白的主要来源，湖南通过推进规模化养殖、标准化生产、特色化发展，实现畜禽水产产业全面提升。在畜禽养殖上，2024年全省生猪出栏6016万头，保持全国领先水平；家禽生产整体平稳，全年出栏56947.4万羽，同比增长2%；禽蛋产量125.2万吨，增长4.7%。湖南通过推广规模化、标准化养殖模式，引入智能化管理技术，实现生猪养殖效率与质量双提升，生猪出栏率和瘦肉率均高于行业平均水平，为全国猪肉供给提供重要支撑。
在水产养殖上，湖南依托洞庭湖、湘江等丰富水域资源，大力发展特色水产养殖，2024年水产品产量达270万吨。除常规鱼类养殖外，湖南重点培育甲鱼、小龙虾、河蟹等特色品种，形成常规养殖保供给、特色养殖提效益的格局，既满足了市场多样化需求，又提升了水产产业的竞争力。
总之，湖南深入践行“粮头食尾”“农头工尾”理念，通过发展农产品加工、冷链物流、电子商务等配套产业，推动农业从“生产端”向“消费端”延伸，实现全产业链增值。2024年，全省农产品加工业产值达2万亿元，与农业总产值之比达2.6:1，形成了一批以粮食加工、油料加工、畜禽加工为核心的农业产业化龙头企业和产业集群。这些企业通过整合生产、加工、销售环节，不仅提升了农产品附加值，更带动了农户参与产业链分工，实现企业盈利、农户增收、产业升级的多方共赢，为保障国家食物安全与促进农民增收发挥了重要作用。
（三）科技创新能力显著提升，杂交水稻等核心技术的国际影响力日益增强
科技创新是保障粮食安全的根本动力。湖南聚焦种业“芯片”、智能农机、绿色技术三大领域持续攻关，农业科技贡献率不断提升，部分技术达到国际领先水平。在支撑本土粮食安全的同时，湖南通过技术输出、国际合作，将杂交水稻等核心技术推向全球，既增强了全球粮食安全治理的“湖南参与度”，也提升了中国农业科技的国际影响力。
1.种业创新能力成为全国高地
种业是农业的“芯片”，湖南全力打造国家种业创新高地，在水稻、油菜、蔬菜等领域形成领先优势。在水稻种业上，岳麓山实验室加快建设与研发，高产、优质、抗逆水稻新品种加速涌现，尤其是镉低积累水稻品种选育取得突破性进展，有效解决了重金属污染耕地的粮食安全问题，全省水稻良种覆盖率保持在95%以上。杂交水稻领域更是保持世界领先地位，品种持续更新换代，超级杂交稻第五期攻关品种“超优千号”在海南三亚试验示范基地测产，平均亩产达1004.83公斤，创造水稻高产新纪录，为全球水稻增产提供了优良品种支撑。
在油菜种业上，湖南省油菜研究所培育的“沣油”系列品种，具有高产、高油、抗逆性强等特点，在全国年种植面积超1000万亩，占全国油菜年种植总面积的十分之一，成为全国油菜主产区的主推品种。在蔬菜种业上，湖南科研机构与企业联合攻关，培育出一批适应本地气候、品质优良的蔬菜品种，如辣椒、茄子等，部分品种不仅在国内广泛推广，还出口到东南亚国家，种业创新能力持续领跑全国。
2.智能装备推动粮食生产全程变革
农机装备是实现农业现代化的重要支撑，湖南依托中联重科、三一重工等龙头企业，推动农机装备向智能化、高性能升级，同时完善农机社会化服务体系，实现“机器换人”与效率提升。在装备研发上，湖南企业集成卫星定位、物联网、大数据等现代技术，推出智能插秧机、无人收割机、精准施肥机等高端农机产品，实现农机作业的精准化、智能化控制，大幅提升粮食生产效率。如智能插秧机可通过卫星定位实现行距、株距精准控制，无人收割机可通过物联网实时传输作业数据，为后续管理提供依据。
在服务体系建设上，湖南积极扶持农机合作社、农机大户等组织发展，为农民提供农机作业、维修保养、技术培训等一站式服务。至2022年底，全省已扶持建设现代农机合作社3263家、示范社594家、全程机械化+综合农事服务中心75家，农机社会化服务覆盖率明显提升。通过“智能装备+社会化服务”，湖南有效解决了小农户“用机难”问题，推动粮食生产全程机械化水平持续提升，为粮食安全提供了装备保障。
3.绿色技术保障粮食安全可持续
湖南以建设精细农业、生态农业为目标，大力推广有机肥替代化肥、畜粪还田、水肥一体化等绿色生产技术，构建粮食安全与生态保护协同推进的发展模式。在化肥减量增效上，湖南实施绿色种养循环农业项目，逐步建立畜禽粪污就近就地还田和有机肥施用长效机制，将畜禽养殖废弃物转化为农业生产资源，既减少面源污染，又提升土壤肥力。在节水农业发展上，湖南将水肥一体化技术作为核心抓手，推动农业生产从“大水大肥”向“精准滴灌”“精准施肥”转变，为种植大户提供操作性强、指导性强的水肥一体化技术规程，实现节省劳力、节约水资源、提高肥料利用率、改善土壤质量的多重目标。
据统计，全省水肥一体化设施面积从2014年的15.9万亩发展到2023年的92.7万亩，平均每年增长8.1万亩，绿色技术推广成效突出。通过绿色技术集成应用，湖南在保障粮食产量的同时，实现了农业生产方式的绿色转型，为粮食安全的可持续性奠定基础。
4.杂交水稻技术输出惠及全球
湖南农业科技创新成果不仅支撑本土粮食安全，还通过技术输出、国际合作，为全球粮食安全治理贡献“湖南智慧”。杂交水稻技术作为湖南农业科技的“名片”，已在世界各地累计推广80多亿亩，有效提升了种植国的粮食产量，帮助众多发展中国家解决了粮食短缺问题。在技术推广过程中，湖南创新采用培训班、专家派驻、企业合作的模式，湖南杂交水稻研究中心与袁隆平农业高科技股份有限公司联合举办近百期国际培训班，为亚非拉约80个发展中国家培养了万余名农业技术人员，让杂交水稻技术在这些国家落地生根、广泛应用。
湖南还与多个国家开展农业科技合作，共建农业示范基地，分享种业创新、绿色生产等技术经验，既提升了中国农业科技的国际影响力，也为构建人类命运共同体下的全球粮食安全体系提供了实践样本。
总之，湖南在履行国家粮食安全政治责任的实践中，通过稳定粮食产量筑牢根基、构建多元供给丰富选择、提升科技水平强化支撑，形成了“产得出、供得足、品质优、技术强”的粮食安全保障格局。既切实保障了本省及国家的粮食与食物安全，又以技术输出与国际合作助力全球粮食安全，充分展现了农业大省的责任与担当。
二、粮食安全责任与农民效益协同面临的现实困境
湖南作为全国重要的粮食主产区，在履行国家粮食安全政治责任过程中，始终面临“国家要粮”与“农民增收”协同推进的核心难题。这一难题并非简单的政策执行偏差，而是源于四重深层次矛盾：粮食公共品属性与农民微观主体利益的实践性冲突，全国粮食安全统筹要求与湖南区域发展诉求的结构性张力，粮食补贴政策效应与农业生产成本变动的动态失衡，以及现有政策支持力度与种粮效益提升瓶颈的适应性差距。这四重困境相互交织，共同制约着粮食安全保障与农民种粮效益的同步实现，成为湖南推进粮食安全与种粮效益协同的主要障碍。
（一）粮食公共品属性与微观主体利益的实践性矛盾
粮食安全作为国家战略的核心支柱，具有的公共产品属性贯穿社会运行全过程，而农民作为粮食生产的微观主体，其种粮行为又具有鲜明的经济理性特征，二者之间的现实矛盾，是制约“国家要粮”与“农民增收”协同的根本症结，矛盾的核心在于，粮食公共品属性要求的“稳定优先”与农民微观利益追求的“效益优先”难以完全衔接，形成了价值导向与行为逻辑的内在冲突。
粮食的公共品属性首先体现在其社会稳定功能上，作为保障14亿人基本生存的战略物资，粮食供给必须保持长期稳定，即便在市场波动或自然灾害等特殊时期，也需通过政策干预确保供应，如政府通过最低收购价政策托底市场、划定永久基本农田红线限制非农占用，这些以公共利益为导向的制度设计，在一定程度上牺牲了部分短期经济效率。粮食生产还承载着生态安全价值，农田固碳、水土保持、生物多样性维护等生态功能，同样具有公共品属性，受益对象是全体社会成员，而非仅由粮食生产者享有。
然而，站在生产链条最前端的农民，其种粮行为始终遵循微观经济理性。在市场化背景下，农民作为理性经济人，必然会围绕投入产出比做出生产决策。种子、化肥、农药的价格波动直接影响生产成本，人工与机械费用的上涨压缩利润空间，而粮食售价与经济作物的收益差距，更会直接引导资源流向高效益领域。从收益数据来看，农民种粮效益普遍偏低，2023年全国三种粮食每亩产值为1306.06元，生产总成本达1284.92元，净利润仅为75.14元。具体到湖南，收益情况更为严峻，早籼稻每亩产值1037.45元，总成本却高达1105.83元，净利润为-88.38元，中籼稻每亩净利润57.31元，晚籼稻每亩净利润35.33元。与之形成鲜明对比的是农村劳动力外出务工收益，较为悬殊的收益差距直接导致大量农民“弃耕从工”，或是选择放弃粮食种植，转向非农领域或改种经济价值更高的作物，“非粮化”现象日益突出。
利益分配的失衡进一步放大了这一矛盾。粮食生产产生的社会效益，包括稳定物价、保障就业、维护国家粮食安全等，由全体社会成员共享，但生产过程中的成本包括物质投入、劳动力投入、土地机会成本等，却主要由农民单独承担。尽管国家通过农业补贴、农业保险等政策进行调节，但相较于粮食的公共价值，个体农民获得的补偿往往不成正比。如2023年湖南农村居民人均可支配收入中，农业经营净收入占比仅为35.7%，且粮食主产区农民的收益增速持续低于城镇居民。这种社会效益普惠化、个体成本私人化的分配格局，使农民种粮的积极性难以长期维持，也让粮食公共品属性与微观主体利益的矛盾难以通过市场机制自行化解。
更深层次来看，这一矛盾根源于制度设计中“公共利益”与“个体利益”的调节机制未能完全衔接。公共品属性要求粮食生产“不计代价”保持稳定，而市场机制则要求资源向高效益领域流动，当政府的调控政策无法充分平衡二者关系时，便会出现政府强调保粮食安全，农民关注提家庭收入的现实困境，影响粮食安全责任与种粮效益的协同推进。
（二）全国统筹要求与区域发展诉求的结构性张力
国家粮食安全的实现依赖于“主产区保产能、主销区保供应、产销平衡区保自给”的统筹布局，这种宏观分工在保障国家粮食安全的同时，也在粮食主产区与其他区域之间形成了发展诉求的结构性张力。湖南作为全国水稻生产第一大省，这种张力体现得尤为突出，不仅要承担“多种粮、种好粮”的全国责任，而且要破解自身发展中的资源约束与效益瓶颈，二者之间的矛盾成为制约粮食安全与种粮效益协同的重要因素。
从全国统筹视角来看，湖南承担着不可替代的粮食生产责任。近年来，湖南粮食播种面积稳定在7100万亩以上，产量连续稳定在610亿斤左右，其中水稻面积、产量均居全国第一位，为国家粮食安全提供了重要产能支撑。这种“产粮大省”的定位，意味着湖南必须将耕地保护、种植面积稳定等指标置于区域发展的优先位置，如《湖南省耕地保护国土空间专项规划（2021—2035年）》明确提出“先农田、再生态、后城镇”的统筹保护思路，确保2025年落实耕地保护目标5431.71万亩，2035年落实耕地保护目标5373.93万亩，这些刚性约束为粮食生产划定了“红线”，但也在一定程度上限制了区域发展的其他可能性。
而湖南自身的资源禀赋与发展基础，使“重责任”与“轻回报”的矛盾更为突出。从资源禀赋来看，湖南虽有“湖广熟，天下足”的美誉，但人均耕地面积仅为0.06公顷（折合0.9亩），低于全国1.37亩的平均水平，且耕地分布零散、形态破碎，规模化种植难度较大。从发展基础来看，部分地区农田水利设施老化问题严重，多数建于20世纪70-80年代，灌溉效率低、抗灾能力弱，难以适应现代化粮食生产需求。尽管高标准农田建设持续推进，但受资金投入不均等因素影响，建设标准和质量参差不齐，部分项目未能充分发挥效益。这些资源与基础的限制，使得湖南在承担全国粮食安全责任的同时，也面临着比其他区域更大的发展压力。
区域利益分配的失衡进一步加剧了这种结构性张力。在全国发展格局中，主销区通过工业化、城镇化获得了更高的经济回报，而主产区为保障粮食供应，需投入大量资源用于耕地保护、基础设施建设和粮食生产，却在经济发展速度、财政收入水平等方面相对滞后。从财政投入来看，2023年湖南地方财政对农业的投入占比（农林水支出占地方一般公共预算支出比例）达11.12%，而绝大部分粮食主销区这一比例不足8%，主产区财政反哺农业的压力远大于主销区。更关键的是，当前粮食价格形成机制未能充分反映主产区的生态成本与机会成本，湖南每亩稻田的碳排放强度明显高于经济作物，但尚未建立针对稻田生态价值的专项补偿机制。如果将种粮耕地改种柑橘、茶叶等经济作物，农民每亩收益可提升数倍，这种“种粮越多、相对收益越低”的悖论，正是区域利益分配失衡的直接体现。
当全国统筹要求湖南守住产能底线，而区域发展诉求指向突破效益瓶颈时，结构性张力便转化为现实矛盾。一方面，严守耕地红线限制了工业用地与城镇扩张，制约了区域经济结构优化；另一方面，粮食生产比较收益低下导致地方财政增收乏力，难以拿出更多资金反哺农业基础设施建设与农民补贴。“责任下沉、收益上移”的分配格局，不仅削弱了农民种粮积极性，更可能影响主产区履行粮食安全责任的可持续性。
（三）补贴政策效应与生产成本变动的动态失衡
为平衡粮食公共品属性与农民微观利益，国家建立了粮食生产补贴政策体系，涵盖种粮农民一次性补贴、耕地地力保护补贴、农机购置补贴等多种形式。这在一定程度上为农民种粮提供了保障，但随着农业生产成本的持续上涨，补贴政策的效应逐渐被稀释，形成补贴增长与成本攀升的动态失衡。这种失衡在湖南表现得尤为典型，成为制约粮食安全责任与种粮效益协同的重要现实障碍。
从成本变动来看，湖南粮食生产的各类成本近年来呈现持续上涨态势，且涨幅远超补贴增长幅度。以早籼稻种植为例，2023年湖南每亩早籼稻种子成本较2019年上涨62.9%，化肥成本涨幅达26.02%，农药成本涨幅为14.34%，总成本涨幅达12.78%。与之相对的是，同期粮食补贴的增长明显滞后，部分补贴甚至出现下降。以临湘市桃林镇为例，2020年种单季稻补贴105元/亩、双季稻175元/亩，稻谷价格补贴常规稻24元/亩、优质稻29.3元/亩；2025年耕地地力保护补贴单季稻95元/亩、双季稻165元/亩，稻谷目标价格改革补贴27元/亩，部分补贴标准不升反降。人工成本的刚性上涨更让补贴政策“力不从心”，2023年湖南早籼稻种植雇工日薪达185.67元，较2019年增长12.66%，对于小规模农户而言，“自己种地不计工钱才不亏本”成为普遍的无奈选择。
成本结构的变化进一步加剧了这种失衡。传统农业生产成本主要集中在农资、土地环节，而当前粮食生产成本已向物流、服务、风险全链条扩散，但补贴政策仍主要聚焦生产环节的直接投入，对新增成本环节的覆盖不足。在土地流转成本方面，湖南种植粮食作物的耕地流转价格为每亩每年200-300元，而种植经济作物或实施种养结合的流转价格更高，部分地区甚至出现“非粮化”竞争导致的租金猛增，如安乡县安康乡仙桃村“荷田+”产业的耕地流转价格达每亩每年500元，但针对粮食种植的土地流转补贴仅在部分试点地区推行，难以对冲租金上涨压力。在隐性成本方面，农业保险保费、粮食烘干仓储费、市场信息服务费等逐年增加，其中农业保险虽已覆盖主要粮食作物，但保障水平较低，难以完全弥补自然灾害造成的损失；烘干仓储设施的缺乏导致部分农户面临“收割后卖粮难”问题，不得不低价出售，这些隐性成本的存在，进一步压缩了补贴政策的实际效应。
动态失衡反映了补贴政策的“维稳性定位”与农业生产的“市场化波动”之间的矛盾。补贴政策的核心功能是“保基本、稳预期”，调整往往需要经过调研、论证、出台等多个环节，具有一定滞后性。而农业生产成本受市场供求、资源约束、国际形势等多重因素影响，呈现出高频波动特征，具有“不可控性”。对于湖南这样的粮食主产区而言，失衡的直接后果是，当补贴无法有效对冲成本上涨时，农民要么被动承担损失继续种粮，要么主动缩减种植规模转向其他产业，两种选择都不利于粮食安全与种粮效益的协同，前者会削弱农民种粮的长期意愿，后者则可能影响粮食产能稳定，从而形成“补贴加力但效益未升，产能要保但农民不愿”的两难局面。
（四）政策支持力度与效益提升瓶颈的适应性差距
粮食种粮效益的提升是一项全链条、系统性工程，需要生产、流通、加工、市场等多环节协同发力。当前针对粮食生产的政策支持，在覆盖范围、干预方式、长效机制建设等方面，与湖南粮食产业面临的效益提升瓶颈存在明显不匹配，难以形成精准破解“种粮效益低”的合力。这种适应性差距不仅制约着种粮效益的根本提升，更阻碍了粮食产业从“量的积累”向“质的飞跃”转型，成为粮食安全责任与种粮效益协同的深层障碍。
一方面，政策聚焦点与效益生成环节错位，形成生产端支持过剩、下游端支持不足的断层。当前政策支持的重点仍集中在粮食生产环节，以耕地保护、种子补贴、农资价格调控、种粮直接补贴等保面积、保产量”措施为主，对于稳住粮食生产基本盘具有重要意义，但对提升农民种粮综合收益的作用有限。从效益生成逻辑来看，农民的最终收益不仅取决于“产得出”，更取决于“卖得好、附加值高”，而流通、加工、销售等下游环节正是决定收益的关键。在流通环节，湖南部分产粮大县仓储物流设施滞后，粮食产后损耗率较高，且缺乏稳定的收购渠道，农户面临“卖粮难”“卖价低”问题；在加工环节，粮食初级加工能力过剩，但精深加工能力不足，多数企业仅能将稻谷加工成大米，难以开发米糠油、米蛋白等高附加值产品，产业链延伸不足导致增值空间有限；在销售环节，缺乏统一的区域公共品牌，“优质不优价”现象突出，部分优质稻米因缺乏品牌包装，只能以普通稻米价格出售，无法体现品质优势。这些下游环节的效益提升瓶颈，因政策覆盖不足而难以突破，形成明显的“支持空档”，导致产得出却卖不值钱，政策支持与实际效益之间出现适应性差距。
另一方面，长效机制建设不足，难以破解种粮效益低的深层困局。种粮效益不高并非短期问题，而是长期缺乏能力提升与风险抵御手段的结果，当前政策在构建种粮长效支持机制方面仍显薄弱。在技能培训方面，多数扶持政策偏向物质激励，对农民的现代农业耕作技能、经营管理能力、市场认知水平等“软能力”提升关注不足，导致部分农民难以适应精细化、规模化、市场化的粮食生产需求，无法通过技术改进提升单产与品质。在新型经营主体培育方面，家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等现代农业主体，仍面临融资难、市场开拓难、服务能力弱等问题，政策支持多为短期项目补贴，缺乏持续的培育机制，难以形成带动小农户增收的中坚力量。在金融保险服务方面，农业保险覆盖率虽已提升，但保障水平较低，部分险种仅能覆盖直接生产成本，无法弥补市场波动或自然灾害造成的全部损失。农村金融信贷服务门槛高、手续繁琐，农户因缺乏有效抵押物难以获得贷款，制约了生产投入与产业升级。
结构性错位与机制性滞后，导致政策工具与农民效益提升需求之间的脱节。国家不断强化粮食安全责任，湖南也持续加大生产端政策支持，但由于下游环节政策缺失，农民难以分享产业链增值收益，种粮积极性逐渐下降。而同时，种粮主力人群结构老化、农村劳动力外流、新型主体培育不足，进一步削弱了政策执行力，形成政策加码但效应递减的局面。对于湖南这样的粮食主产区而言，若不能弥合这一适应性差距，不仅会导致“种粮效益低”的问题长期存在，还可能让粮食安全责任陷入责任越重、农民越不愿承担的恶性循环，因而面临产量稳不住、效益提不高的双重困境，影响粮食安全与种粮效益协同推进的整体成效。
三、粮食安全责任与农民效益协同提升的实现路径
粮食安全是关乎14亿人福祉的重大政治任务，湖南作为全国水稻生产第一大省，为国家粮食安全作出重大贡献，但也在区域发展中牺牲大量机会成本，尤其是种粮比较效益低导致农民种粮积极性不足，已对湖南履行粮食安全责任构成严峻挑战。基于此，需立足湖南实际，从协同治理、政策转型、区域补偿、考核优化、价格改革五个方面，探索粮食安全责任与农民种粮效益协同提升的有效路径，破解“国家要粮”与“农民增收”的核心矛盾。
（一）构建协同治理机制，强化大食物观下的区域责任共担
新时代确保国家粮食安全，不能仅依赖粮食主产区单向输出，而需建立区域协同、责任共担的治理机制。贯彻落实习近平总书记提出的大农业观与大食物观，关键在于推动食物供给从单一耕地资源依赖，转向全域国土资源多元开发，让耕地、山林、草原等各类资源共同承载粮食安全责任，形成全域协同的多元化食物供给体系与国家食物安全保障体系。这不仅是破解主产区责任过重的关键，更是湖南实现粮食安全与农民效益协同的重要前提。
1.转变粮食安全观念，构建多元食物供给体系
需遵循粮食消费结构升级与消费水平提高的现实需求，打破传统“口粮安全至上”的局限，树立大农业观、大食物观，以满足群众对多元食物的需求为目标，建立覆盖全区域、结构优化、质量安全的多元化食物供给体系。不再将粮食安全仅等同于口粮供给，而是将肉蛋奶、果蔬、水产品等纳入食物安全范畴，拓宽食物供给来源，为农民提供更多元的增收渠道。
2.突破单向贡献模式，建立区域协同责任机制
当前“主产区单向贡献”的粮食安全模式，已难以适应全面现代化时期人民对美好生活的食物需求。需构建主产区与主销区、产销平衡区协同承担食物安全责任的机制，充分挖掘主销区与平衡区的食物生产资源，建立粮食生产、加工、消费全链条协同机制，形成全国各区域产销协作、责任均衡的多元食物供应格局。通过这一机制，推动粮食安全责任从“主产区独担”向“区域共担”转变，减轻主产区口粮生产数量压力，为湖南等主产区发展多元农业、提升种粮效益创造空间。
3.立足湖南资源特色，优化粮食种植与供给结构
在确保湖南粮食主产区地位与成效的基础上，结合湖南山地、丘陵、平原兼具的地理特征，发展具有南方特色的山地农业，持续优化粮猪产业结构与质量。加大湖南多元食物供给能力建设，推动粮、猪、油、茶、果、蔬、鱼、林等产业协调发展，打造“生产+加工”一体化的多元食物供给体系。通过种植结构优化与产业融合，推进湖南粮食高质量发展，提升粮食生产效益，确保粮食安全责任履行与农民效益提升同步推进。
（二）完善政策支持体系，推动从增产导向向增收导向转型
粮食安全作为公共产品，需依托完善的公共政策与公共资源支持体系保障，但当前政策多聚焦“保产量”，对“促增收”关注不足。要实现“国家要粮”与“农民增收”协同，需推动政策支持从“增产导向”向“增收导向”转型，让政策不仅成为粮食安全的保障，更成为农民种粮增收的支撑。这一转型，对湖南这样的主产区而言，是提升农民种粮积极性、破解种粮效益低的关键举措。
1.夯实生产基础，提升粮食综合生产能力
充分利用国家农业农村优先发展的政策优势，严格遵循WTO绿箱政策与黄箱政策规定，通过三项举措强化基础支撑：推进高标准农田建设，完成国家下达的建设目标，改善粮食生产硬件条件；加强农业减灾防灾能力建设，完善灾害监测预警与应急处置体系，降低粮食生产风险；强化农业科技在粮食领域的创新应用，推广良种良法，提升粮食单产与品质。精准对接国家主产区粮食补偿政策，最大化争取政策支持，提高粮食与重要农产品生产潜力，为农民增收奠定产能基础。
2.改革补偿政策，突出农民增收导向
当前粮食补偿政策多以产量为核心考评指标，需推动补偿政策向“增产与增收并重”转型，在考评中统筹考虑粮食安全保障成效与农民种粮增收效应，让补偿政策成为引导农民增收的重要工具。例如，在耕地地力保护补贴、种粮补贴发放中，可将农民种粮收益水平作为参考因素，对种粮效益高的地区与主体给予倾斜，避免“重产量轻效益”导致的政策失灵。
3.延伸产业链条，提升粮食附加值
按照全产业链思维，将政策支持重点从生产环节向产后环节延伸，通过延长链条提高粮食附加值。优化粮食补贴结构，将部分增量补贴投向仓储保鲜、冷链物流领域，解决农民“旺季挤卖”导致的价低滞销问题，保障粮食保值增值；加大对粮食精深加工的政策支持，对预制菜、特色食品加工、区域品牌建设等给予倾斜，推动农村一二三产业融合，让农民分享加工增值收益。例如，支持湖南发展稻米深加工，开发米糠油、米蛋白等产品，提升粮食产业整体效益。
4.完善风险保障与主体培育政策
持续降低产粮大县农业保险县级保费补贴负担，扩大稻谷、小麦、玉米、大豆完全成本保险与种植收入保险投保面积，探索“价格保险+期货工具”的风险补偿模式，降低粮油产品市场价格波动风险，为农民种粮兜底。支持新型经营主体发展，鼓励小农户通过组建家庭农场、合作社实现适度规模经营，让农民从规模效应中提升种粮收益，破解小农户分散经营效益低的难题。
（三）健全区域补偿机制，促进主产区与主销区责任平衡
长期以来，粮食主产区为保障国家粮食安全投入大量资源，却因种粮效益低导致区域发展受限，主销区与主产区在责任与收益上的失衡，已成为制约主产区可持续履行粮食安全责任的重要因素。近年来中央一号文件反复强调建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，这一机制的落地，是平衡主产区与主销区责任、保障湖南等主产区农民种粮效益的关键制度保障。
1.强化财政优先保障，加大主产区转移支付力度
坚持将农业农村作为一般公共预算优先保障领域，创新乡村振兴投融资机制，确保财政投入与乡村振兴目标相适应。针对湖南作为主产区粮食生产效益低、农民种粮意愿不足的现实，需适当提高国家对主产区的转移支付比例，加快推进粮食安全区域横向补偿政策落地，扭转主产区担责、主销区受益的失衡格局，让主产区因履行粮食安全责任产生的成本得到合理补偿。
2.建立省际横向补偿，挂钩生产贡献与消费需求
探索建立粮食产销区省际横向利益补偿合作机制，深化区域间多渠道产销协作，如主销区通过购买粮食安全保障服务、投资农业项目等方式，对主产区进行补偿。建立粮食主产区生态补偿与转移支付专项基金，将主产区粮食调出数量、耕地保护面积等贡献指标，与主销区、平衡区的粮食及农产品消费数量挂钩，按消费规模对主产区给予财政补偿，让主产区的粮食安全贡献获得合理经济回报。
3.推动区域产业协作，形成利益共享格局
鼓励主销区与平衡区通过“飞地农业”“产业合作”“订单补偿”等方式，深度参与主产区粮食生产与经营。如主销区企业可在湖南建立粮食生产基地，提供资金、技术支持，湖南则为其提供稳定粮食供给，形成“主销区投入、主产区生产、双方受益”的协作模式。通过订单农业，主销区与湖南农户签订长期收购协议，稳定粮食收购价格，保障农民收益。通过这类协作，构建“责任共担、利益共享”的区域协作格局，让主产区与主销区在粮食安全中实现互利共赢。
（四）优化考核评价体系，实现数量导向向能力质量导向转型
粮食安全责任考核是引导地方政府履行粮食安全责任的“指挥棒”，当前考核多聚焦粮食数量与种植面积，呈现传统粗放型特征，对“藏粮于地、藏粮于技”的贯彻不足，也未充分关注农民种粮效益。应推动考核体系从“数量导向”向“能力质量导向”转型，将粮食安全与农民增收统筹纳入考核，让考核不仅保障粮食产能，更能激发农民种粮积极性，为湖南粮食安全与农民效益协同提供制度指引。
1.统筹国内外市场，树立主动粮食安全观
粮食考核需突破“封闭保供”思维，统筹口粮、饲料粮、动物蛋白的国内外两个市场，顺应大宗农产品市场规律，兼顾国际市场谈判能力、话语权与主动权，形成大食物观下的主动安全观。不再单纯以国内产量定考核，而是将国际资源利用、市场调控能力纳入考核，为湖南合理利用国际市场、调整农业结构创造空间，避免因过度强调国内产量导致农民种粮效益受损。
2.优化考核指标，加大质量效益权重
结合群众对粮食质量需求提升的现实，调整考核指标设置，加大粮食质量与安全考核力度，增加“种粮收益”“农民满意度”“产业链附加值”等质量效益指标权重。如将农民种粮亩均净利润、粮食产业增值率等纳入考核，引导地方政府从“重产量”转向“重效益”，推动粮食生产高质量发展。确保农民在考核中的话语权，通过农民满意度调查等方式，让农民诉求成为考核重要参考，避免考核脱离农民实际需求。
3.聚焦生产能力培育，强化生态考核导向
考核指标需从“短期产量达标”转向“长期能力培育”，提高粮食生产能力相关指标权重，如高标准农田建设质量、农业科技推广率、农机化水平等，引导地方政府持续夯实粮食生产基础，而非追求短期产量冲刺。坚持农业生态导向考核，将耕地质量保护、农业面源污染治理、绿色生产技术推广等纳入考核，促进农业生态可持续发展，为湖南粮食产业长期效益提升提供生态支撑。
4.纳入地方政府绩效，推动粮食安全与增收融合
将粮食安全责任与农民增收目标同步纳入地方政府绩效考核体系，引导地方政府将粮食生产与农民致富有机结合，避免“重粮轻农”“重产量轻效益”的倾向。通过考核导向调整，让地方政府在落实粮食安全责任时，主动探索提升种粮效益的路径，如推动产业融合、培育新型主体等，用考核“指挥棒”充分调动农民种粮积极性，实现粮食安全与农民增收的协同推进。
（五）深化价格形成机制改革，推进成本与价格动态平衡
粮食价格是连接国家粮食安全与农民种粮效益的核心纽带，当前我国对粮食价格的管控较为严格，导致粮食价格难以随生产成本上涨同步调整，“种粮不赚钱”成为农民种粮积极性不足的直接原因。只有深化粮食价格形成机制改革，实现种粮成本与粮食价格的动态平衡，才能让农民种粮有利可图，从根本上破解“要粮”与“增收”的矛盾，这也是湖南保障粮食安全、提升农民种粮效益的关键举措。
1.深化价格机制改革，发挥市场调节作用
需打破过度管控的价格模式，深化粮食价格形成机制改革，让市场在粮食价格形成中发挥决定性作用，同时更好发挥政府调控职能，推进农民种粮成本与粮食价格动态平衡。通过市场机制传导，让粮食价格真实反映市场供求与成本变化，保障农民种粮获得合理收益，用市场力量激发农民种粮积极性。
2.完善农产品贸易与生产协调机制，稳定粮食合理价格
进一步完善农产品贸易与生产协调机制，综合运用储备调节、进出口调控等手段，推动粮食等重要农产品价格保持在合理区间。既要避免价格过高增加居民生活成本，也要防止价格过低损害农民利益，通过供需平衡调控，稳定市场预期，保护农民种粮积极性，维护农民种粮根本利益，为湖南等主产区农民提供稳定的价格环境。
3.规范粮食收购与信息引导，保障农民售粮权益
有序组织粮食收购工作，强化储备粮监管，确保收购环节公平公正，避免“压级压价”“打白条”等损害农民利益的行为。加强粮食市场信息发布与预期指引，通过官方平台及时发布粮食供求、价格走势等信息，帮助农民合理安排售粮时机，避免因信息不对称导致的“卖粮难”“卖价低”问题，保障农民售粮收益。
4.建立成本监测与价格联动机制，探索新型保障模式
建立粮食生产成本动态监测体系，实时跟踪种子、化肥、人工等成本变化，在此基础上建立成本与价格联动机制，确保粮食价格随成本上涨合理调整。在最低收购价政策基础上，探索目标价格保险、市场调节模式，当市场价格低于目标价格时，通过保险补偿农民损失，确保农民种粮“有钱赚”。支持粮食加工企业与农户签订长期稳定的收购协议，通过订单农业锁定收购价格，稳定市场预期，避免“谷贱伤农”。
5.监控农资价格波动，防止政策效能被抵消
农资价格上涨是推高种粮成本的重要因素，需建立农业生产资料价格监控机制，通过价格监测、市场监管、补贴调控等手段，引导化肥、农药、种子等农资价格在合理区间波动。防止农资价格过快上涨抵消粮食价格提升与补贴政策的效应，确保农民从价格改革与政策支持中获得的收益不被农资成本上涨吞噬，真正实现种粮效益提升。
参考文献：略
作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院课题组。课题组成员：刘宗林，湖南师范大学特聘教授，研究方向为乡村振兴。陈文胜，湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、博士生导师，研究方向为三农问题与乡村振兴；陆福兴，湖南师范大学中国乡村振兴研究院教授，研究方向为农业政策法律，农业安全；胡扬名，湖南师范大学中国乡村振兴研究院教授、博士生导师，研究方向为公共服务、城乡治理；谢宗藩，湖南师范大学中国乡村振兴研究院讲师，研究方向为农村经济、乡村治理。瞿理铜，湖南师范大学中国乡村振兴研究院副教授，研究方向为区域发展与城乡规划；刘絮宁，湖南省微生物研究院助理研究员，研究方向为粮食安全；伍娟，湖南省农情分析研究中心高级农艺师，研究方向为农业经济；张宁，湖南师范大学中国乡村振兴研究院博士研究生，研究方向为乡村治理。来源：陈文胜、向玉乔主编《乡村振兴蓝皮书：湖南乡村振兴报告（2025）》，社会科学文献出版社，2025，第72～100页。
(扫一扫，更多精彩内容！)
