推动集体建设用地的流转、构建城乡统一建设用地市场不仅是实施乡村振兴战略的制度性前提，也是打破城乡二元体制、健全城乡融合发展体制机制和政策体系的基础性工程。从2003年中央首次提及“集体建设用地流转”，到十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，再到2015年2月27日全国人大常委会通过决定暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》有关规定的历程不难看出，中央对集体建设用地流转日益重视。但当前各地开展的集体建设用地流转主要侧重的是实物流转，而对指标交易的关注不多。
所谓“指标交易”是指，集体建设用地使用权人不直接转让其建设用地，而是先将该建设用地复垦为耕地后，再将其因复垦而获得的新增建设用地指标通过市场进行转让。基于各地的经济发展阶段、市场发育程度不同，以及土地自身固有的不可移动性特征，笔者认为，集体建设用地流转必然表现为实物交易和指标交易两种模式。
指标交易有利于地利共享和耕地保护，促进城乡融合发展
必须看到，土地因其固有的不可移动性决定了其在经济价值的实现上是存在重大差异的。比如，城市及其郊区的土地价格可高达千万元每亩，且市场需求很大，但偏远农村的建设用地不仅价格偏低，甚至根本就没有市场需求。可见，区位因素是建设用地流转的主要因素，距离城市越近流转越活跃，反之亦然。
就此而言，如果只是简单地放开集体建设用地的流转，那很可能会出现马太效应——城市郊区的土地价值激增，而偏远农村的土地价值仍然无法获得有效实现。所以，单纯放开集体建设用地的流转对绝大多数偏远农村而言并无实益，甚至还会在城乡差别之外，诱发出新的不同农村地区间的差异。当然，土地的不可移动性、区域间经济发展程度的不同及其对建设用地需求的差异，都只是说明以实物形式表现的集体建设用地流转模式有其适用条件，却并不意味着偏远地区的集体土地就失去了市场价值实现的可能。在土地用途管制的背景下，远郊地区和中西部地区农村的建设用地“有地无市”的困境完全可以通过用地指标机制的合理运用获得破解。
申言之，在符合规划和用途管制的前提下，远郊地区和中西部地区农村集体可对其建设用地实施复垦，进而将复垦取得的用地指标在指标市场上进行交易，最终实现其土地价值。
另外，在人多地少的国情下，一旦允许集体建设用地自由流转，就难免会因利益诱惑而对耕地红线带来冲击，从而威胁粮食安全与生态安全。而传统的农用地保护措施忽视了农地农用的市场价值，并不足以形成对农地农用的有效激励。因此，未来集体建设用地制度改革的方向应当是集体建设用地实物与建设用地指标交易的双轮驱动：前一模式用来解决城市近郊或某些具有特殊区位优势农村的土地市场化问题，侧重于区位租的实现；后一模式则用于管控建设用地的总量，并解决偏远农村建设用地的市场流转问题，侧重于管制租的分配。引入指标交易后，任何新增建设用地都必须先行通过指标市场购得土地开发权，才能进行具体的开发建设。这样一来，偏远或中西部地区的集体建设用地也可以通过出售其开发权来缩小其与城市郊区和东部地区的差距。
还要看到，一旦集体建设用地指标的市场价值被充分挖掘出来，还可激励村民进行土地整理、盘活存量建设用地，解决我国城乡建设用地双增长的问题。所以，基于城乡融合、地利共享和耕地保护的要求，集体建设用地的市场化改革和城乡统一建设用地市场的构建也须从实物和指标两个模式入手——不仅要构建城乡统一的集体建设用地实物流转市场，而且要逐步构建全国统一的指标交易市场，唯有如此，才能真正全面助推乡村振兴。
逐步构建全国性指标交易市场实现指标的跨区域流转
近年来，在城乡建设用地增减平衡的思路下，我国一些地方也开展了指标交易的探索，从而形成了一条从“宅基地换房”“挂钩”项目到地票交易的发展路径。特别是成渝两地开展的“地票交易”试点，不仅延续了传统建设用地指标管理模式对建设用地总量进行宏观控制的功能，而且还创造性地赋予指标以可交易性，实现了土地资源的总量可控和调配灵活，是落实十九大提出的“要素市场化配置”“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”的重要探索。但各地现行试点的指标交易都要求在当地封闭进行。比如，国务院就曾专门要求重庆的地票交易制度“封闭运行、暂不推广”。
短期来看，考虑到指标交易制度的不甚完善，因而在试点初期采取封闭做法是可以理解的。但在指标交易制度不断完善后仍然将其局限于某一地区，显然与指标交易制度内含的市场化导向相违背。市场的发展和深化势必会要求突破地区限制，进而形成全国统一的指标市场。
从理论上讲，指标交易制度出现的前提就是我国城乡建设用地资源配置上的严重失衡：城市建设用地紧张，但农村建设用地却浪费严重。显然，这一前提并非独为某一地区才具备。有调查显示，目前我国农村居民点用地为2.48亿亩，占全国建设用地的51%，而且，农村建设用地利用效率低，人均居民点用地高达229平方米，“散、乱、空”现象比较普遍。因此通过土地整治来获得用地指标，并在全国范围内进行配置有其现实基础。
而从长远来看，通过占用耕地来满足我国工业化、城市化建设的需要也必定是无法持续的。特别是在中央反复强调确保18亿亩耕地红线的前提下，因工业化、城市化而新增的建设用地缺口，显然就只能依靠内部挖潜了。在此背景下，通过复垦富余的集体建设用地而获得用地指标就成为优化城乡土地资源的重要路径。与此同时，将指标交易的范围局限于某一地区也会影响指标市场的活跃度，进而不利于指标价值的充分实现。
我们知道，指标交易背后的经济机理在于将土地价值偏低的农村集体建设用地的发展权利通过市场途径置换到土地价值更高的其他地区。然而，一个明显的事实就是，当前我国土地增值的空间主要还不是在一个市域范围之内的农村和城市之间，更在于内地和沿海之间、小城镇和大城市之间。从东中西部地区来看，建设用地边际产出超过1000万元/公顷的省份有12个，其中东部地区占7个，东部地区的新增建设用地边际产出最高，平均值为1452.05万元/公顷，是西部地区的2倍多。可见，我国目前不仅存在城乡差距，更有东西差距的问题。但目前的指标交易制度却都只能实现某一地区内部的城市反哺农村，这不仅对未开展指标交易试点地区的农村不公平，因为它们无法借由指标交易获得增值收益，而且对于试点地区的农村也有不公，因为地域限制实际上也制约了指标的增值空间。
比如，浙江嘉善天凝镇的100亩城乡建设用地增减挂钩节余指标的交易单价已经达到了100万元/亩，明显高于目前成渝的地票价格水平。可见，允许跨省的指标交易，并逐步建立全国性的指标交易中心，不仅可以最大限度地发现用地指标的真实价值，而且还有助于实现土地资源在全国范围的优化配置，对城乡与东西部地区均有益处，属于增量改革，值得推进。其实今年的中央一号文件已经要求建立“新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略”。而今年的《政府工作报告》则进一步要求，建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，所得收益全部用于脱贫攻坚和支持乡村振兴。可见，构建全国性指标交易市场，实现指标的跨区域流转也是符合中央精神的，应当抓紧落实。
（作者系西南政法大学“十九大”专项项目“乡村振兴战略的实施与我国土地制度的现代化研究”负责人，市场交易法律制度研究基地副主任、教授）
中国乡村发现网转自：中国社会科学网-中国社会科学报 2018年05月30日
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