摘要：基于中国范围的乡村人居环境调研数据,分析了中国农村宅基地空心现象。结果表明:1中国农村宅基地空心化严重,93.5%的调研村庄有空心化现象,平均空心化率达到10.2%。2省域农村宅基地空心化差异明显,其中华北、华东、华中地区普遍较高;3多种因素导致农村宅基地空心化,认为是"外出务工"、"户口迁移"、"房屋年久失修"及"一户多宅"的受访者分别占39.94%,19.51%,25.73%和14.82%。4中国农村空心化宅基地再利用潜力巨大,但再利用难度大,需要从改革城乡二元体制和乡村空间重构的角度进行空心村整治。
引言：农村宅基地空心化已成为中国农村的一个普遍现象[1] 。随着城市化的快速发展,农村人口大规模流向城市,农村居民点出现大量“人走屋空”现象。在城乡二元体制下,农村宅基地流转困难。新建宅基地普遍“建新不拆旧”,最终导致新建宅基地不断向村庄外围扩张出现“新村”,而“旧村”逐渐闲置废弃,形成村庄布局形态上的空心化[2] 。中国农村宅基地空心化的本质是城乡二元体制下农村居民点用地与农村人口关系失衡的产物[3] 。
农村宅基地空心化不仅影响农村环境和发展,且造成了大量土地资源的闲置浪费[4,5] 。一方面,农村大量的宅基地被废弃或低效利用。但另一方面,中国农村居民点用地却不减反增[6,7] 。新增居民点用地占用了大量耕地 。农村居民点空心化已成为中国农业和农村发展面临的重大问题[4,7,14] 。由于中国城乡二元体制的架构仍未根本突破,农村土地制度改革和规划管理滞后,因而农村空心化问题将会长期存在,且会加剧发展[5] 。
目前已有大量研究关注农村宅基地空心化问题,如空心化演变分析[15,16] 、影响空心村形成及演化的主要因素[17,18] 、空心村整治潜力和模式 、农村居民点特征变化 等。刘彦随等总结了中国农村空心化问题研究的进展与展望[5] 。纵观已有研究,多选择典型村庄为研究对象,分析其空心化发展阶段、形成原因、驱动机制、整治方式等。全国尺度的农村居民点空心化研究较少,特别是缺失基于乡村调研数据的分析。本研究以全国范围(不包括港、澳、台、西藏)的乡村人居环境调研数据为基础,分析了中国农村居民点空心程度、原因以及农户利用意愿和利用潜力,并探讨了农村居民点集约节约利用对策。
1、调研数据和分析方法
本研究“全国乡村人居环境问卷”包括4部分:①村庄基本情况:包括地点、人口、收入、土地利用等;②居民点情况:包括村庄布局、房屋建筑和宅基地使用情况、农户意愿等;③居民点基础设施情况:包括水和能源使用、环卫设施、道路和绿化;④人居环境发展情况。调研开展于2013年8~9月,由在校大学生在假期到家乡所在地的乡村进行调研。本次调研最终回收有效或部分有效问卷1 107份,涉及27个省、直辖市和自治区,简称“千村调研”(表1)。为统计方便,根据各地区和省份的问卷数量,进行了区域合并,除西北和西南地区回收的问卷数量较少外,其他地区的问卷数量较为均匀,都约占总回收问卷数的20%左右。需要说明的是,由于调研学生家庭一般分布于区域内相对人口较多的村庄,因此会存在一定的误差。
表1 调查样点分布Table 1 Distribution of survey samples
针对农村居民点空心化现象的成因和构成,选取废弃宅基地、空置宅基地、利用低效的宅基地3项指标衡量农村居民点的空心化程度。其中,废弃宅基地为废弃已无法居住的宅基地;空置宅基地为房屋完好、连续两年居住月数不足1个月的宅基地;利用低效的宅基地为居住时间小于3个月或居住人数小于2人的宅基地。村庄空心化宅基地由闲置宅基地和废弃宅基地构成,而宅基地的低效利用同样对农村土地浪费产生了极为重要的影响。因此,村庄宅基地空心化率界定为闲置和废弃宅基地数量占宅基地总数的比重,即:
其中,HR为村庄宅基地空心化率(%);IH为村庄内闲置和废弃宅基地数量(宗);HQ为村庄内宅基地总数(宗)。
村庄低效利用宅基地比重为:
其中,LR为村庄低效利用宅基地比重(%);LH为村庄内低效利用的宅基地数量(宗);HQ为村庄内宅基地总数(宗)。
为了分析不同村庄宅基地的空心化程度,将村庄宅基地空心化率划分为轻度空心化(比重为0~5%)、中度空心化(比重为5%~10%)和重度空心化(比重为>10%)3类。
2、结果与分析
2.1农村宅基地空心化程度
1)全国农村宅基地空心化程度。“千村调研”结果显示,调研村庄平均宅基地空心化率达到10.2%,平均宅基地低效利用比重达到14.9%。图1可以看出,有51.1%的村庄发生低度空心化,20.2%的村庄发生中度空心化,28.7%的村庄发生重度空心化。村庄宅基地空心化已经成为中国农村的普遍现象。93.5%的村庄有不同级别空心化现象,而仅有6.5%的村庄未出现空心化现象。有3.6%的村庄空心化程度达到40%以上,由此可见中国农村居民点空心化形势非常严峻。
图1 不同居民点空心化程度村庄数占调研村庄总数比例Fig.1 Percentage of surveyed villages with different hollowing rates to total surveyed villages
2)不同区域及省份农村宅基地空心化情况。在按照地域相邻关系的基础上,考虑各省市自治区调查问卷分布并不均匀的因素,按照五大区域统计各地区农村空心化率以及低效利用宅基地比重(表2)。结果表明:宅基地空心化率比较高的省份为广西、江西、山东、江苏、湖南、四川。相对而言,北京、新疆、辽宁、贵州的空心化率较低,均不超过5%。宅基地空心化的空间分布表现出明显的区域差异性特征,高宅基地空心化率的省份集中分布在华北、华东、华中地区,而西北和西南多数省份的宅基地空心化率较低。各个地区的低效利用宅基地比重均超过9%,其中,华中和华南地区最高,达到20.01%;江西、广西、湖南分别达到了35.55%,18.92%,18.19%。调查数据显示,除华东地区外,其余大区的低效利用宅基地比重均高于宅基地空心化率,说明农村地区大量存在着宅基地低效使用的情况,比宅基地彻底废弃或空置更加普遍,其中主要原因是中国农村人口大量外出务工。
表2 中国不同区域调查村庄宅基地空心化率(%)Table 2 Hollowing rate of rural residential land of different regions in China
按照东中西三大地带统计分析,东、中、西部村庄宅基地的空心化率分别为9.91%,10.43%和7.21%,呈现出中部最高、东部次之、西部最低的趋势。东部和中部地区村庄的空心化率较高,与近年来城市化进程中的人口迁移有关。东部地区一直是中国经济较发达的区域,城市化率在三大地带中较高。近年来,东部和中部区域有大量农村人口迁移到城市中,但是受城乡二元户籍制度以及宅基地产权限定等的影响,许多农民进城后在农村的住宅没有处置,处于闲置或废弃状态,村庄的宅基地空心化率较高。相对于中部地区而言,东部农村较为发达,因此东部地区空心化率要稍低于中部地区。西部地区的农村人口迁移规模较东、中部地区小,其村庄宅基地空心化率低一些。
3)不同地形农村宅基地空心化情况。将村庄所处的地形划分为平地区和坡地区2类,并分析了不同地形类型村庄的空心化率(表3)。可以看出,坡地区村庄的平均宅基地空心化率较平地区的(9.73%)高,达到11.50%,主要原因可能与地形不太适合居住有关。一般来说,坡地区村庄的交通等基础设施较差[25] ,随着经济社会的不断发展,相对于其他区域会有更大比例的人口从村庄迁离,从而导致较高的村庄宅基地空心化率[3] 。坡地区空心化率标准差要高于平地区,可能是由于坡地地区的区位和资源因素的区别度较高所致。
表3 中国不同地形地区村庄空心化率Table 3 Hollowing rate of rural residential land of different terrain types in China
2.2农村宅基地变化方式和原因
通过统计分析调查数据,在向外扩展、拆旧建新和原有废弃在外新建3种农村宅基地变化方式中,拆旧建新占到62.02%,说明主要的农村居民点用地变化是符合国家对节约型的占地新建的要求和规定。但调研中也反映出拆旧建新过程中,并非严格依照原有用地规模翻新,多数新建存在趁机扩建的问题。向外扩展和废弃原有宅基地转而新建的比例分别达到23.94%,废弃原有宅基地转而新建占到14.04%。这两种变化趋势明显属于非节约型的占地新建。说明在广大农村地区,依旧有很多地区对宅基地用地控制不严格,导致农村宅基地违法乱建现象。
对村庄宅基地出现空心化现象原因统计显示,39.94%的受访者认为是由于农村大量外出务工人员流动所致;19.51%认为是缘于农村人口户口迁移;25.73%认为是房屋年久失修导致;14.82%认为是一户多宅引起的,而且这部分受访者多了解国家农村宅基地管理政策中“一户一宅”的规定。农村居民点扩展主要以占用耕地、打谷场、林地及坑塘等生态用地为主。
2.3农村居民点宅基地再利用潜力和农户意愿
农村空心化宅基地再利用可有效增加农用地等类型的土地资源,减轻未来农村发展对土地资源的压力。付标等对河南省估算认为在3~5 a内开展空心村专项整治可以复垦10万hm耕地[22] 。刘彦随等对山东禹城典型村的空心化整治潜力计算结果表明,近中期增地潜力为46%~54%,可净增耕地13%~15%[4] 。刘彦随等认为通过对农村散乱、废弃、闲置的建设用地的整治复垦,集中建设中心居民点,配套建设公共服务设施等约可净增耕地13%左右[5] 。
空心化房屋整治意愿是农户对空心村整治的主观意向和态度,是农户根据自身已有经验知识,考虑家庭因素以及村庄环境因素做出的综合判断。村庄空心化房屋整治意愿调查结果显示,34.22%的受访者选择将空心化房屋整治成为村内公共绿地。这部分人以村委会干部为主,对于国家提出建设美丽乡村等生态文明政策有所知晓;选择整治为耕地和林地的受访者分别占到了14.45%和13.08%,主要以从事农业生产为主,对于耕地以及防护林具有更高的需求;26.01%的受访者选择了其他,主要包括整治为养殖场、村民活动用地、商业用地等。同时也有部分受访者认为不应该进行空心房的整治。
从以上分析可以看出,中国农村居民点空心化形势非常严峻,且具有明显的空间差异性;农村宅基地空心化原因复杂,整治意愿一致性较差。因此,迫切需要制定区域差异化的农村居民点管控和利用方案。同时,需要针对不同地区和不同类型村庄制定不同的具体措施。从分析结果可以看出,中国农村居民点空心化宅基地具有巨大的再利用潜力,且农户对空心化宅基地有强烈的意愿,因此农村居民点空心化宅基地再利用前景广阔。但中国农村废弃和空置宅基地主要分散分布于农村居民点中,因此开展大规模的农村居民点土地整治,转化为耕地,增加集体建设用地难度较大,治理重点应该放到合理开展农村居民点规划,因地制宜开展宅基地再利用,改善农村人居环境方面。
3、结论和讨论
本文基于“千村调研”,即由暑期回家的大学生在家乡所在地村庄开展的农村居民点建设情况和空心化程度调研,对中国农村空心化现象进行了分析,得出如下几点结论和建议:
1)中国农村空心化现象十分普遍。调研数据显示,93.5%的调研村庄发生不同级别空心化现象,农村宅基地平均空心化率达到10.2%,利用低效的宅基地比重达到14.9%。若实现《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》提出的到2020年常住人口的城镇化率要达到60%左右,户籍人口城镇化率要从目前的27%提高到45%的目标,则会有更多的农村人口迁移到城市。由于农村人口的城镇化和城市化是造成农村居民点用地的主要原因,因此从人口结构和人口城市化发展的角度,农村居民点空心化在未来可能会更加严重。
2)农村空心化宅基地再利用潜力巨大,需加强空心村整治和村庄规划。通过空心村整治,充分利用村庄中的闲置和废弃宅基地是解决新增农村宅基地需求的有效途径。空心村整治首先需要完善农村宅基地管理法规和制度。部分闲置或废弃宅基地的农民已融入城市,在城市有稳定的工作和居住条件,完全有可能或有能力放弃农村宅基地和耕地。但在现行的城乡二元户籍制度和社会保障体系下,进城农民难以在制度上获得必要的保障,在融入城市生活过程中付出较高的代价。这部分农民期望利用土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权(三权)获得更高的效益和权益。因此,推进空心村整治急需解决的关键问题是在统筹城乡发展和保障农民权益的基础上改革农村宅基地产权制度。
其次,空心村整治加强乡村空间重构,推进美丽乡村建设。农村居民点空心化和低效用地导致的荒芜感,使乡村景观特征和风貌严重受损。通过对散乱的农村空心化宅基地进行整治,提升村庄建设整体性、居住环境适宜性和建筑用地利用的科学性,从根本上解决农村人居环境不佳的问题。空心村整治需要结合十八大提出的生态文明建设、新型城镇化要求,按照山-水-林-田-湖生命共同体理念,开展生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的村庄土地利用规划,改善农村人居环境。
3)因地制宜地制订农村居民点用地差别化再利用方案。调查数据表明,中国农村宅基地空心化具有出明显的空间差异性。农村宅基地空心化的空间差异性是由于区域农村居民点人均占地面积、土地价格和市场、产业发展、社会保障、农民收入和经济发展水平等差异所造成的。因此,应充分考虑人地关系差异,基于分区规划、分类指导、分步实施的推进原则,制定差别化的居民点利用方案。建议在未来制定政策时,把以下5类地区的人地关系差异融入到农村居民点用地差别化再利用方案中:
(1)城市规划区以内的农村居民点用地:一般为“城中村”和棚户区,不存在空心化现象,且常住人口较多,乱搭乱建现象普遍,应考虑在一个时期内流转到国有建设用地范畴,制定合理的统一征地补偿和拆迁安置标准,集中建设社区型居民区。整理出的土地应优先开展绿色基础设施建设,提升城市宜居性,防治城市“摊大饼”式发展,确保城市生态安全。
(2)城市郊区的农村居民点用地:区位条件优越,土地增值趋势明显。农村空心化政策应该着重推进新型城镇化建设,合并零散居民点,以提升容积率等方式提高土地利用效率,特别是要尽可能提高土地生态景观服务功能,严守城市生态安全数量和空间格局红线。
(3)平原农业区的农村居民点用地:要根据农村居民点空心化程度,在充分尊重农民意愿的基础上,开展不同类型农村居民点空心化整治。通过村庄内部整理模式,推动农村人口向中心村、中心镇集聚,充分利用废弃地和低效用地,扩充耕地资源,推进农业规划化生产和经营,优化生产、生态和生活空间。
(4)农村城镇地区的农村居民点用地:应充分利用目前的经济条件,以推进产业发展,改善当地农民生活、生态条件为主要目标,大力推进集约节约用地,建立社区型农村居民点,合理推进以农户为主体的宅基地“增减挂钩”,为地域优势产业提供土地支持。
(5)山区等欠发达地区的农村居民点用地:往往由于地形等限制分布零散,居民点面积小,数量较多,且往往处于生态脆弱区,应开展以生态保护为首要目标的居民点整治。整理后的土地要因地制宜,恢复生态平衡,改善村民居住环境,建设美丽乡村。
中国乡村发现网转自：地理科学2016年07期
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