摘要：积极探索村级集体经济发展路径,提高农业生产能力,壮大村级集体经济实力,是推动农村经济社会发展进步、农民增加收入的重要途径,也是全面建成小康社会等战略目标的坚实基础。本文在认真梳理有关文献的基础上,分析了建国以来我国村级集体经济发展历程和农业及非农业集体经济的制度变迁路径,概括了新时期我国村级集体经济发展的总特征,探讨了当前村级集体经济发展存在的问题,分析原因,进而从推动集体产权制度改革、完善相关体制机制、强化财税政策支持等方面提出了促进我国村级集体经济发展的对策。
一、引言
我国是一个发展中的农业大国,农村人口众多,积极探索村级集体经济实现形式,发展壮大村级集体经济,是推动农村发展、实现农民增收的重要途径,也是实现全面建成小康社会战略目标的重要基础。党的十八届三中全会强调:“坚持农村土地集体所有,依法维护农民土地承包经营权,发展壮大集体经济”。2016 年中央一号文件明确指出:“开展扶持村级集体经济发展试点”。当前形势下,发展壮大村级集体经济,既是农村进一步改革发展的重要物质基础,也是村级组织正常运转的基本保证,更是农村全面建成小康的重要支撑。集体经济发展已经成为一项战略任务。1978-1984年家庭联产承包为主的统分结合的双层经营体制逐步成为我国农村基本经营制度,孙泽学(2006)认为这一体制成为我国农业生产迅速发展、农村繁荣的重要推动力量,调动了农民生产积极性,农民收入突飞猛进。随着农村改革取得成功,1986 年以后,国家渐渐把发展的重点放到了工业,把改革聚焦于城市,随着城市和工业的发展,粮食产量连年大幅增长,解决了吃饭问题的富余农村劳动力开始了进城打工的进程,为城市和工业提供了大量人力资本,人口红利推动我国经济高速发展。但随着务工收入逐步超过务农收入,特别是根据张晓山(2003)的研究,我国加入WTO后,农业在国际、国内两个市场的竞争压力下,比较收益降低,农民务农积极性降低。另一方面,统分结合的双层经营体制中,过分强调“分”,“统”的作用发挥有限,甚至在二轮承包的时候,集体自留地在农民的强烈呼声中和国家政策的支持下全部分光,历史上积累的村集体资产也被分光卖光,大多数村庄的集体经济陷于崩溃。特别是2006 年农业税全免,农村税费改革完成历史使命后,农民负担达到历史上最小状态,但是取消三提五统和两工,导致村级组织运转陷入瘫痪。谭炳才(2004)提出,我国村级集体经济发展水平较低、路径单一,村级集体经济存在法人地位不明、机制不活以及产权不清等弊端,导致其缺乏内生增长动力,进而步入发展困境。因此,在市场经济条件下,必须认识到村级集体经济对三农问题解决的重要意义,积极探索村级集体经济的具体实现形式,才能在村级集体资产保值、增值的同时,维护农村经济社会稳定发展。张忠根等(2007)提出,发展村级集体经济,关键在于客观认识其历史地位、作用,并通过明晰集体资产产权归属,赋予村集体经济组织市场地位,实现村级集体经济的良性发展。王景新、赵旦(2009)在回顾我国村级集体经济变迁之后,指出集体经济还是农村发展和农民共同致富的基础,必须由村民自治组织和村组集体经济组织经营和管理。关于什么是农村集体经济的问题,黄延信(2015)提出,应从宪法对集体所有制的规定出发,将农村集体经济定义为“若干分散的个体通过联合与合作实现共同发展的经济组织形态,可以是生产资料集体所有制为基础的组织方式,也可以是在产权清晰基础上的组织方式,即劳动者个人以资产入股形成的合作制或股份合作制形式”。在此基础上,本文将农村集体经济界定为,集体成员利用他们个人或集体所有的各种资源要素,通过合作或联合的方式,通过明晰产权所属、激发要素潜能,既高效调动成员个体积极性、又充分发挥集体优越性,实现共同发展的经济组织形态。
二、建国以来农村集体经济的流变
(一)农业集体所有经济
按照我国农村生产关系变迁及其制度演变的历史,可以划分为三个时期:农村土改及合作化时期(1949-1957 年)、人民公社时期(1958-1978 年)、改革开放以后。
1. 农村土改及合作化时期
建国后,通过土地改革,实现了耕者有其田,但是,由于分散的小农经济生产能力低下,加上长年战争导致农村生产力极端低下,普遍存在工具缺乏、牲畜短缺等问题,据有关资料统计:“1949 年每百户农民只有46 头大牲畜,50 部旧式犁,9.7 部水车,6.6 辆大车”。农民迫切需要通过互助合作,来实现劳动力和生产工具的更佳组合。经过互助组-初级合作社-高级合作社这几个阶段,最后在1958 年短短几个月时间,各地掀起了由高级合作社合并成人民公社,形成农村生产基本组织形式。其中,初级合作社因按土地入股分红,属于半集体性质;高级合作社不存在入股,在合作社内,所有生产资料均归集体所有,集中管理、共同劳动、按劳分配,实现完全集体化;人民公社将原高级合作社划分为生产大队、小队,集体的规模和经营范围更大、公有化程度更高。并且,人民公社将政权、社会、经济组织合为一体,成为了高度集中的管理体制。建国初期,通过集体化改造小农经济,除了提高生产效率的考虑外,更主要的是为了保障国家领土主权完整和老百姓免受再次被侵略之苦,我国采取了重工业和军工优先发展战略,迫切需要把分散的农民组织起来进行统一的生产和经营,辅之以农产品统购统销制度,为工业和城市提供稳定的粮食来源,并以剪刀差的形式为工业发展提供原始积累,因此这一时期的村级集体经济虽然不能完全尊重农民意愿,长期无法提高农民生产积极性,但却是非常时期最有效率的一种国民经济组织办法。
2. 人民公社时期
人民公社追求“一大二公”、实行“一平二调”,不仅让农民及其家庭完全没有了个人利益,也损害了生产大队、小队的利益,人民公社制度不得不被动调整为“三级所有、队为基础”。同时,1950 年代末还掀起了“大跃进”运动,两个运动的合力严重破坏了农业生产发展,迫使国家在1962 年改方针政策为“调整、巩固、充实、提高”。调整回归到“三级所有、队为基础”,恢复自留地和自由市场,甚至还短暂局部实行过“包产到户”,这些都是在集体共同生产经营范围内,对整个体系进行局部、小打小闹地改革,村级集体所有制经济演变成规模大、公有化程度高的形式。这阶段农业集体化发展迅速而剧烈,突出特点是否定个人利益,集体化过程中过强的国家意志主导,国家又受“左倾”理论干扰,致使农村集体经济陷入无法变革的困境,农村经济社会发展趋于停滞。
3. 改革开放以后
在那个轰轰烈烈的改革年代,集体所有制经济的制度变迁是整个经济体制变革中的一部分。1978-1982 年是中国农村改革发展的滥觞,家庭联产承包责任制从广大农村的实践,上升到了中央的决策,1982 年中央一号文件正式明确了这一新制度的合法性,使人民公社集体所有制下集中经营、集中劳动、集中分配体制,转变为家庭联产承包责任制为基础,统分结合的双层经营体制。一方面坚持了基本农业生产资料(土地)的集体所有属性,承包到户是在村集体所有的基础上对经营权的一种明晰,并相应明确了一定的产权、责任和利益分配关系,使农户家庭利益得到了充分保障,极大释放了农民的生产积极性;另一方面人民公社解散,乡镇政府和村级自治组织纷纷成立,村集体行使土地所有权主体职责。这种家庭承包经营体制,极大地释放了我国农业生产力、激发了农村活力。第一轮承包15 年到期后,上世纪九十年代末期,国家又规定土地承包经营权延期30 年,让农民得到更充分的经营自主权,同时,以土地入股或因降低成本而联合经营并自发形成的各种合作经济组织不断壮大。伴随着农村非农非公有制经济的发展,集体经济制度的变迁很大程度地影响了农村经济的发展。
(二)非农集体所有经济
农村非农集体所有经济,是指村办集体企业和乡办企业,主要从事非农业领域的生产经营,相对于农业中的集体所有制,其产生方式、产权关系和管理体制等具有各自特色。
人民公社时期,国家把全民所有制单位下放公社管理。伴随“大跃进”运动和“三线”建设,公社和生产队纷纷创办了各类大小企业,当时国家认为,社队办企业是国家工业化战略向农村延伸的有效手段,能够促进公社由集体所有制向全民所有制转化,同时,还能对因公分制平均分配导致的出工不出力、劳动力出现富余提供解决途径,即在乡村内部就地将农业人口转化为从事非农生产的人口。这一时期的集体企业,主要从事劳动密集的手工艺、为农业现代化和工业配套的小工业等产业。改革开放之后,乡镇企业“异军突起”。改革之初,国家下发文件将原社队企业改为乡镇企业或村办企业,但进入90 年代,不少乡镇企业被改制成为了私营企业,后来这些企业大多破败凋零,由于改革过程中产权界定大呼隆,不少集体资产也就灰飞烟灭了。
总体上看,改革开放初期,乡镇村办企业进入了飞速发展期,然而,进入1990 年代中后期,中国加快了对外开放的步伐,经济结构逐步调整,中国企业加速与国际企业接轨,技术水准不断提升,但农村集体企业在技术、资金、管理和产品质量等方面都难以适应日趋激烈的市场竞争,不少农村集体企业濒临破产,离土不离乡就地打工已经不能满足农民提高收入的要求。
三、近年来农村集体经济发展困难及原因分析
(一)当前困难状况
1. 整体发展不平衡,两极分化现象严重
近年来,各地因地制宜,积极探索集体经济有效实现形式,并积累了一些有益经验。江苏、浙江、湖南、湖北、云南等省份以省委或省政府名义出台了发展壮大集体经济的意见。但从全国面上情况看,全国大部分地方,特别是中西部地区集体经济相当薄弱,没有收入来源,许多村集体属于无资产、无资源、无企业、无收入的“四无村”,与壮大集体经济实力的要求不符。据农业部统计,截至2012 年底,无经营收益的村31.1 万个,占统计的58.8 万个村(不含西藏)的53%。如果加上经营收益在5 万元以下的村,共有46.2 万个,占统计总村数的79%。同时,一些地方集体经济存在主体虚置、产权不清、管理混乱、资产流失等问题。同时,少数具有地理位置、资源优势以及一直坚持走集体经济发展道路的“土豪村”,大力发展农产品加工业、工业以及旅游业,产业之间形成了良性互动,不断壮大了集体经济的实力。例如众所周知的江苏华西村、河南南街村、陕西袁家村等,其集体经济年收入过亿元。这种严重的两极分化是我国农村集体经济发展面临的最大挑战。
2. 村集体负债较重,不少村集体收不抵支
农村集体的负债来源,第一位就是义务教育,相当长一个时期内,村庄内部的义务教育,特别是小学阶段,是由村里负担,由于农民集资能力有限,办学经费多靠借债维持;第二是农村税费改革之前及刚刚开始改革的时候,特别是90 年代末期,由于乡村干部和农民之间对立冲突严重,各种税费难以收齐,部分乡村干部就自行垫交税费,以完成任务;此外,村内道路、小型水利、桥涵等资产集中进入破损期,在某种程度上成为了村里的“负债”。同时,基层一度吃喝之风日盛,有人戏称乡镇干部下乡就是来抓鸡宰羊。此外,2013 年西部某省的村域经济发展示范村的村均净资产为113.36 万元,在所调查的该省11 个地级市中,村均净资产最多的是WN,高达519.75 万元/ 村;最低的是SL,仅为30.55 万元/ 村,最低和最多相差接近20 倍,表现出极大的区域差异。(如表1)
表1 西部某省村域经济示范村的资产与负债
3. 村集体经营性收入普遍较低,集体经济管理不善
能否有稳定可靠的收入是村集体经济是否健康的主要标志,大多数村集体在二轮承包时,在农民的强烈要求下,将村集体自留地分光,导致现在遇到好的经营项目也没有了发展空间;不少村存在换一届村官就折腾变卖一次集体资产,不去开拓创新而是坐吃山空,导致集体原有的资源资产流失殆尽;有的村干部只顾树立政绩、专注于向上争取项目,但项目资金到了村却缺乏经营管理能力,导致村集体经济迟迟发展不起来;还有的村,盲目跟风市场,却不能很好把握市场规律,所上项目往往还没到能够赢利的时候,市场已经急转直下;少部分村干部存在超编,工资补贴支出大,无形中增加社会管理成本等。
4.“空壳村”现象较为普遍,集体经济发展缺乏支撑
目前,全国很多农村集体经济的收入来源还主要是依靠集体资源的发包和租赁,收入渠道单一且收益不高。自家庭联产承包经营以后,农村集体可用来经营使用的资源主要集中在一些价值相对较低的荒山、荒滩和湖面等,若不进行投资开发直接发包租赁,则很难取得较高收益。而且有些村庄集体积累资产使用殆尽,既无可经营性资源又无可开发项目,吸引不来资本,从而导致集体经济长期无经营性收入甚至负债累累,成了所谓的“空壳村”。我国农村地区部分集体经济组织由于缺乏资源,招商引资能力弱,村集体企业缺失,村集体经济发展乏力;加之,年轻人大都选择外出务工,仅留守儿童、留守妇女、留守老人留在村庄,村庄集体经济发展缺乏必要的人才支撑,难以步入良性发展轨道。农村集体经济在农村公共基础设施、农田水利建设、村民福利保障等方面应当发挥重要作用。但现实情况是,我国许多农村集体经济组织资金缺乏甚至负债累累,又缺乏必要的财政支持,村集体经济组织提供管理服务以及发展经济和积累的各项功能难以实现。部分有一定集体经济实力的村庄,也处于简单再生产状况,很难发挥促进一二三产融合发展作用,也难满足提供农村公共产品需要。
(二)问题原因分析
1. 思想认识偏差
发展集体经济,讲了多少年,要不要发展也争议了多少年。有种认识,把集体劳动、集中分配、有统无分的高度集中的经营体制作为集体经济的本质特征,误认为发展集体经济就是向人民公社体制回归。其实,“大锅饭”的集体经营体制,只是农业自然经济、计划经济体制和“左”的农业政策相杂交的产物。改革开放后,集体经济实行统分结合的双层经营体制,既适应农业生产特点,又适应社会主义市场经济的发展。发展集体经济,前提是必须稳定并进一步完善这一基本经营制度,而不是相反,向旧体制复归。从各地实践情况来看,发展得较好的集体经济,都是在坚持家庭承包、合作经营的基础上,在统一经营上下功夫,在规模经营上下功夫,既增强了集体经济实力,又促进了农民增收。
2. 发展路径狭窄
在许多地方,统分结合的双层经营体制,在实践中面临重农民个人、轻农民集体的困境,变成了分多统少甚至有分无统,不能做到集体和个人的统筹兼顾。其结果是,农民的原子化与小农社会化的张力迫使农民越发理性与实际,丧失合作的意愿与能力,许多集体经济名存实亡,土地规模狭小,农业生产经营组织化程度低,现代农业发展面临问题重重。特别是,如何通过增强“统”的功能,推动农业生产与加工、销售、服务的一体化,把第一产业变成一二三产业融合发展的综合产业,使农业与农产品加工、流通、服务有机结合,形成接二连三的“全产业链”,将利益留在集体经济组织、留在农民手中,需要认真研究。
3. 产权制度缺失
近年来,我国农村集体资产总量不断增加。据农业部统计,2012 年全国村级集体经济组织总收入3576 亿元,村均60.6 万元;村级集体经济组织可分配收益总额1381.7 亿元,村均23.5 万元,但分布极不均衡。近年来,有的地方积极探索农村集体产权制度改革,取得了积极成效。但总体看,农村集体产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格、管理不到位等问题仍然存在,这种状况影响了农村经济发展和社会稳定,侵蚀了农村集体所有的制度基础,有必要通过改革,逐步完善。
4. 管理监督失范
有的地方集体经济管理不规范,少数村干部利用管理漏洞侵占集体利益。包括:村级集体经济组织的非独立性及其与村党支部、村委会的“三位一体”,使其在发挥对外经济职能时经常会受到行政手段的干预,严重影响和制约了集体经济的市场化运作及其对利润最大化的追求;在村级集体经济产权主体虚位、主体权利残缺的情况下,一些集体经济成为村干部只手遮天的领域,以权带管、以权定事、农民和其他合作组织很难参与决策、管理和监督;组织和决策机制不健全,集体经济内部相应管理的规章制度也不健全,规章制度的缺失使组织成员与决策者之间的责权利关系不明,导致内部运行无章可循,易造成混乱;再加之财务、政务不公开,信息不对称等,从而使村级集体经济的运行活动很难置于集体成员的监督之下,侵吞、转移、挪用集体资产现象时有发生。
5. 缺乏政策支持
2004 年以来,党中央连发13 个一号文件,都强调要大力发展农村集体经济,但长期形成的重农民增收、轻集体经济发展的惯性思维,使得农村集体经济在发展过程中缺乏强有力的外部保障。而中央虽一贯重视农村集体经济,但目前为止,包括一号文件在内,各个职能部门出台的支持政策往往都是原则性指针,很少有真金白银和具体操作指南,加之与农村集体经济相关的配套法律法规尚未建立,村级集体经济的发展缺乏政府必要的政策支持和法律法规保障。
四、推动我国农村集体经济发展的对策
推动农村集体经济发展要坚持三大原则。一是坚持集体所有。巩固完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,坚守不改变村集体产权性质、不损害村集体利益、不损害农民利益“三条底线”,促进集体资产保值增值,确保村级集体经济发展成果惠及本集体所有成员。二是坚持市场导向。发挥市场在资源配置中的决定性作用,坚持用市场的办法解决发展遇到的问题,同时更好地发挥政府在政策引导、规划引领、资金支持等方面的作用。三是坚持改革创新。鼓励各地大胆实践,勇于创新,积极探索村级集体经济不同实现形式,形成可复制、可推广的经验,走出适应不同经济资源和市场条件的新型集体经济发展道路。坚持因地制宜,结合各地实际,加强分类指导,因村因势施策,探索不同经营主体的组织形式和商业运营模式,宜农则农、宜工则工、宜商则商,推动一二三产业融合协调发展。同时,坚守生态环保底线,避免资源过度开发和环境污染。坚持村为主导,充分发挥村集体的主导和农民的主体作用,运用好民主决策、民主管理和民主监督机制,把集体增实力、农民增收益和产业增效益有机统一,调动农民广泛参与的积极性,实现集体和个人利益的双赢。
(一)推进农村集体产权制度改革
农村集体产权界定不清,权能不完整是发展集体经济的最大阻碍,推进这一改革,最为基础和核心的有三方面内容。
1. 确认集体成员身份
按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系等因素,确定成员身份,明确成员与集体之间的权利义务关系。成员身份的具体标准和办法由群众集体议定,既要得到多数人认可,又要保护少数人权益。集体经济组织成员家庭的新增人口,应主要通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法,按章程获得集体成员身份和集体资产份额。
2. 明确集体资产所有权
把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体,并依法由集体经济组织代表集体行使所有权。属于村民集体所有的,由村集体经济组织代表集体行使所有权,无集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权;属于村内多个村民集体所有的,由多个集体经济组织代表集体行使所有权,无集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权。
3. 维护农村集体所有权
防止虚置集体资产所有权,在不改变土地集体所有性质前提下,开展农村承包土地经营权流转。以家庭承包方式承包的集体土地,采取转让、互换方式流转承包经营权的,应在本集体经济组织内进行,且需经集体经济组织等发包方同意;采取转包、出租或者其他方式流转经营权的,应报集体经济组织等发包方备案。不宜采取家庭承包方式的集体“四荒”地、果园等发包、出租,需由集体经济组织采取公开招投标等方式进行,所得收益作为集体收入纳入集体资产管理,实行财务公开。
(二)加强农村集体资产财务管理
健全农村经营管理工作体系,加强集体资产监督管理,完善管理制度和监督平台,推动管理制度化、规范化、信息化。稳定农村财会队伍,强化会计基础工作,落实民主理财和民主监督,切实维护集体成员的监督管理权。加强集体经济组织审计监督,做好日常财务收支等定期审计,开展村干部任期和离任经济责任等专项审计,建立问题移交、定期通报和责任追究制度,防范其对集体资产的侵占。包括建立健全村级集体经济财务管理和收入分配制度,完善劳动者工资报酬和管理者激励约束机制,细化内部责任,加强内部经济核算,严格控制资产负债比例,规范村级集体经济收益分配和使用,确保村集体成员共享增值收益;建立健全村级集体经济积累机制,完善村集体公益金、公积金制度,支持农村公益、扶贫济困等事业发展,增强村集体自我保障能力;建立健全村集体治理结构,探索政经分离,实行稳健经营,加强民主管理,规范村级财务公开,自觉接受村集体成员和社会监督。
(三)引导农村产权规范流转交易
鼓励各地依托集体资产管理、土地承包经营权流转管理等平台,建立符合农村实际需要的多种产权流转交易市场,开展农村承包土地经营权、集体林权、农村集体经营性资产、“四荒”地(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)开发利用以及农业类知识产权等流转交易,在健全市场交易规则、完善运行机制的基础上,实行公开交易。政府要从实际出发,根据农村产权要素性质、流转范围和交易需要,制定产权流转交易管理办法。现阶段市场建设应以县域范围为主,确有需要的地方可以设立覆盖地市乃至省级地域范围的市场。加强农村产权流转交易服务和监管,促进流转交易规范有序进行,切实维护农民权益。
(四)强化财税政策支持体系建设
对村集体领办合作组织、发展农业产业项目,同等条件下给予优先扶持,鼓励支持农业适度规模经营、高标准农田建设、农业产业发展扶持政策等财政专项转移支付资金和项目向农村集体经济倾斜;在有条件的地方,开展扶持村级集体经济发展财政奖补试点,除专门安排试点资金、对鼓励土地流转、零散土地整治、发展为农服务、物业经营等进行补助外,统筹安排现代农业生产发展资金、农田水利设施建设补助资金、农业科技推广与服务补助资金等扶持农业生产类财政支农资金,支持试点村村级集体经济发展;增加农村公共服务投入,探索通过政府优先购买村集体提供的相关服务,不断提高村级公共服务质量和能力;落实免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税,免征签订产权转移书据涉及的印花税等税费的优惠政策,为村级集体经济发展提供给更多制度支撑;依托村级集体经济发展项目,探索财政资金有效注入村集体经济发展的管道,明确财政投入形成的资产产权归村集体所有、管护,并可以作为村集体股份,在贫困村探索财政补助资金形成的资产折股量化为村集体和农民持有的股份,建立股权扶贫机制等。
(五)加强基层组织能力建设和分类指导
通过政府购买服务的手段,向市场主体订制适合的培训课程,着重对村两委班子、村级集体经济组织带头人,开展市场营销、电子商务、先进适用技术、工商管理等培训,提高带头人把握市场机遇、识别市场风险的能力。积极推进农村社区股份合作制改革,进一步明晰农村各类组织的职能关系,在基层党组织的统一领导下,分别承担好农村的行政事务、自治事务和集体经济经营管理,有条件的地方可以探索政经分离、政社分离等新的乡村治理机制。结合研究制定“十三五”经济与社会发展规划,统筹考虑村级经济发展,实行差别化政策:对于区位优势好、市场氛围浓、产业基础好的村,要鼓励其优选招商引资项目,建立一二三产联动发展的全产业链;对于原来基础薄弱、交通不便、无固定产业的村,要通过置换方式,异地安排建设用地“抱团发展”,并给予抱团发展的镇(街道)财政补贴优惠政策。
中国乡村发现网转自：财政研究2016年03期
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