——基于四川省西充县的调查
前我国正全面加速新型城镇化进程，值得重视的是，在新的历史条件下，城镇化的实现路径正在发生极其重要的变化，已经从单纯以城市优先发展的传统城镇化转向更加注重城乡协调发展的新型城镇化阶段。新型城镇化不仅要求实现节约资源、保护环境和保障进城农民权益的基本目标，而且具有需要同时带动农业和农村现代化进程的内在要求。近期我们在回四川省西充县的调研中发现，一些具有一定区位优势的小城镇近年来正一改长期萧条衰败之势，表现出建设规模扩大与集聚人口增长的勃勃生机，由此引发的思考是，在当前城乡要素空间配置日趋多元化的新形势之下，必须重新审视和认识小城镇在新型城镇化进程中的独特作用，通过推进和深化改革进一步挖掘土地潜力，释放发展潜能。
西充县的调查结果表明，小城镇正在成长为推进新型城镇化进程中应当给予足够重视的重要区域，这可以从需求和供给两个角度分析：
第一、从需求角度看，小城镇有较强的人口聚集吸引力。
新型城镇化的核心是人的城镇化，数量庞大的农民工及其家庭无疑是当前阶段我国推进新型城镇化的核心群体。在现行体制下，进城落户未必一定符合所有农民工的现实需求和最大利益。当前农民工群体正在发生十分重要的代际转换，一大批老一代农民工开始陆续退出劳动力队伍，与新生代农民工期盼更彻底地离乡进城并融入城市相比，大多数老一代农民工往往更愿意选择返乡生活和发展。而且，很大一部分返乡老一代农民工会以进入小城镇生产和生活的方式完成就地城镇化过程。从趋势上判断，以乡镇为核心的小城镇正在成为老一代农民工新的主要流动区域，而且这一发展态势仍在明显加强，表现出不断增长的就地城镇化需求。在西充县的调研过程中，我们发现近五年来，小城镇特别是一些中心集镇的人口都实现了令人难以置信的翻倍增长。
表1：西充县部分小城镇人口规模变动概况
进一步考察，类似区域近年来小城镇人口规模的较快增长主要来源于养老和子女教育需求的有效推动。一方面，部分年龄较大的老一代农民工希望在公共服务比农村更好、生活成本又比县城更低的小城镇安度晚年，返乡之后从村向镇迁移，通过在小城镇购房满足自我的养老需求；另一方面，一部分仍然在外务工而又不具备在大中城市定居条件的农民工，出于父母养老和子女教育的双重需求，将小城镇作为了购房或租房的首选地，由此也构成了促进小城镇人口聚集规模扩张的重要原因。
因此，结论十分清楚，在当前小城镇人口增长中，老一代返乡农民工是主要群体，其养老与子女教育需求是主导需求。作为一个基于农民现实选择的就地城镇化过程虽然极具积极意义，但这一进程在很大程度上仍然是自发而不是自觉的，还缺乏明确和具体的政策支持。当前面临的突出问题是长期以来小城镇发展严重滞后，缺乏满足农民进镇需求的能力，因而在推进新型城镇化的背景下必须给予小城镇发展以足够的重视，并重点通过依靠制度调整和政策支持在小城镇创造供给，满足需求，推动我国就地城镇化的平稳有序推进。
第二、从供给角度看，小城镇拥有重要的土地资源开发潜力。
如前所析，虽然相当一部分返乡农民工和周边农民具有进入小城镇的现实需求，但由于长期缺乏基本的建设投资，现有小城镇大多基础设施简陋，公共服务落后，事实上又在一定程度上构成了影响更多农民进镇就地城镇化的重要障碍。应当看到，由于小城镇点多面广，在现有条件下单纯依靠财政投入增长方式改变其发展不足和满足农民进镇需求能力有限的现状是极其困难的，必须在尽可能合理增大财政投入的前提下，更加注重以制度创新释放发展潜能，依靠土地资源的深度开发引入社会资本，拓展新的产业发展空间，创造新的供给，更有效的满足进镇农民的现实需求，实现小城镇发展中供与需的相对平衡。
调查表明，小城镇数量不等的现有国有土地资源或者被低效处置，或者仍然闲置，具有较大的开发潜力。改革开放以来，随着乡镇村组的合并和管理体制改革的深入，一大批的乡镇办公场地、学校和计划经济体制下的“七站八所”等逐渐废弃，沉淀了较大规模的闲置国有土地资源。就西充县四个乡镇调查情况看，乡镇闲置的国有土地资源平均规模超过了50亩，根据当地乡镇土地交易价格大约20～60万元/亩的水平粗略估算，每个乡镇闲置的国有土地资源价值就达到1000～3000万元，可开发利用潜力不容低估，潜力十分巨大。
表2：西充县部分场镇国有土地资源闲置情况
值得关注的是，调研发现，一些地区依托闲置国有土地资源引入社会资本，重点以进镇农民的就业和养老需求进行新型产业开发，展现了盘活国有土地资源的现实可行性和良好发展前景。比如西充县将全县蚕茧站统一打包引入社会资本，通过将茧站土地的商品性开发与职工安置及养老、教育产业发展的有机结合，创新了“住宅+商铺+放心超市+文化娱乐中心+儿童成长中心+健康中心”的“乡村温暖工程”，并针对老一代返乡农民工和农村留守家庭的支付能力创新了“租、售”两种模式，这一系列运用市场化方式利用乡镇闲置土地资源推进农民就地城镇化方面的重要创新，无疑极具启发意义和推广价值。
综上所析，可以得出如下五点基本判断：
一是小城镇在新型城镇化进程中的独特作用需要重新审视和认识。近年来，小城镇特别是一些具有一定区位优势的小城镇长期萧条衰败的态势出现重大转折性变化，以乡镇为核心的小城镇正在重新成为老一代农民工和农村留守家庭的主要流动区域，部分小城镇人口出现爆发式增长，而且这一发展态势仍在明显加强，表现出不断增长的就地城镇化需求，新形势下要求我们必须重新审视和认识小城镇在新型城镇化中的重要作用。
二是小城镇由衰落走向再次兴盛是农民“理性选择”的结果。改革开放以来数量庞大的农民工在经历城市文明洗礼之后，处于追求更高生活质量和实现自我养老、父母养老、子女教育等多重需求交织之下，由于自身经济能力普遍有限，小城镇就成为了部分农民“理性选择”的首选地，而这一“理性选择”的群体行为就必然带来了小城镇的再次兴旺。
三是小城镇的就地城镇化进程需要由自发阶段向自觉阶段推进。当前小城镇的就地城镇化进程仍然处于自发阶段，城镇规划、基础设施、公共服务、政策支持等严重滞后，小城镇发展中供给与需求的错位和脱节，很大程度上已经成为影响农民就地城镇化的重要障碍。
四是小城镇闲置的规模不等的土地资源是推进就地城镇化的重要资源。长期以来在乡镇逐渐沉淀下来的一定规模的国有土地资源，因其价值不大而长期被忽视、闲置或低效处置，但在小城镇再次兴盛的新形势下，其价值不断凸显，作为国有资产理应在小城镇的就地城镇化进程中发挥重要作用，关键是要引入社会资本进行市场化运作和开发，实现资源的最优配置，而已有的探索创新已经充分证明这方面是完全切实可行的。
五是城乡空间格局和农民价值观念的重大转变奠定了社会资本进入小城镇的良好基础。当前伴随农村老龄化、空心化和小城镇快速扩张双重作用，散居的乡村正在向集中的小城镇转变，不仅突显了农村养老、教育等在空间和方式上的重大变化，而且也带来了农村价值观从自治向共治的转变，这些重大转变为社会资本进入参与小城镇建设和创新乡村治理模式提供了重要机遇与条件。
因此，一方面乡镇宝贵的闲置国有土地资源低效利用或流失的情况仍在发生，另一方面依托对其的合理开发有效推动就地城镇化进程的需求己经表现得十分强烈，当前十分紧迫的任务就是要通过制度创新有效激活乡镇闲置的土地资源，进一步发挥小城镇在新型城镇化中的独特作用。为此，以下五个方面的政策选择至关重要：
1.统筹规划配置乡镇闲置土地资源。当前随着小城镇规模的扩张，乡镇闲置的国有土地资源价值不断凸显，家底不清和无序开发是良性利用乡镇闲置土地资源面临的首要问题。因此，一方面，要尽快摸清乡镇闲置国有土地资源的规模和类型，科学评估价值，这是利用开发闲置国有土地资源的基础性工作；另一方面，要加快编制小城镇发展规划和土地利用规划，明确闲置国有土地资源开发的方向和原则，切实将乡镇闲置土地资源配置到小城镇的就地城镇化方面。
2.借鉴城市经营理念创新开发模式。要将现代城市经营的一些先进理念和模式引入小城镇开发建设，针对小城镇以家庭为主的既养老又养小的基本特征，坚持市场和政府双轮驱动。一是引入社会资本参与资源开发。充分发挥市场的决定性作用，在设置一定的门槛和条件的基础上引入社会资本参与乡镇闲置土地资源开发，引导社会资本将商品房建设与满足农村养老、教育需求有机结合。对进入小城镇承担公益性养老责任的企业，政府给予相应的财政补贴和优先用地的政策支持。二是引入城市先进理念创新开发模式。通过金融创新、模式创新等，将城市中诸如住房贷款、综合体建设等先进理念引入小城镇开发，创新涵盖居住、养老、保健、教育、娱乐的“养老综合体或教育综合体”等开发模式。三是发挥政府职能满足保障性需求。针对有进镇需求但购房有困难的农村家庭，通过引入城市的保障性住房建设模式，依托闲置土地资源开发一定比例的保障房、廉租房满足其基本住房需求。
3.促进集体建设用地就地利用。在乡镇闲置土地资源开发和农村集体建设用地空间置换上，要切实转变“土地财政”的传统道路，将乡镇闲置土地资源和农村建设用地的开发利益尽量留在小城镇。一方面，要推进新农村建设与小城镇扩张的有效对接，在坚持农民自主、自愿的基础上，打破村、镇行政界限，将宅基地置换到小城镇周边建设集中居住区，探索农村家庭以宅基地换取在小城镇居住养老的多种置换方式，有序引导农民向小城镇集中。另一方面，要将土地农村土地综合整治项目节约的建设用地指标尽量留在小城镇，重点用于小城镇的公共基础设施建设和养老、教育等新产业开发，为进镇农民提供就业岗位和增收渠道。
4.推进公共设施向小城镇延伸。针对小城镇基础设施和公共服务配套不齐全、功能不完善等突出问题，一方面，要切实加大投入，以闲置国有土地资源开发利用为基础推进城市公共设施向小城镇延伸，切实改善小城镇的居住生活环境和质量。另一方面，要通过招标拍卖小城镇街道和建筑物上的广告使用权，道路、桥梁、雕塑等冠名权，引入外部资本、盘活存量资产，创新小城镇公共设施投融资模式。
5.引入社会组织创新社会管理模式。要探索小城镇公共事务共同处理的新机制和新模式，推进农民由分散居住的自治模式向集中居住的共治模式有效转变。一是在加大财政投入的基础上，通过财政补贴方式开发公益性岗位，在部分解决进镇农民就业问题的同时提升小城镇居民生活质量。二是通过政府购买、以奖代补等方式，引导社会组织参与农村公共服务供给与管理，创新小城镇社会管理模式。
（作者单位：四川省社会科学院）
中国乡村发现网转自：《农本》第三卷。
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