土地制度是一国之根本，是关系到社会是否稳定、经济是否繁荣、人民是否幸福的根本性制度设计。所以，管子有云：“地者，政之本也”。从古到今，中国土地制度经历了多种形式的演化过程，公有制、封建制、地主所有制等不同产权形式相继出现，五花八门的土地制度改革接连上演。对于改革者而言，有的是出于提振经济的考虑而进行的制度革新，有的是朝代更迭之际新王朝对旧制度的摒弃和改造。至于改革的原因，则是一致的，无非是原有土地制度不能适应当时社会经济发展的需要。
本文试图梳理几千年来中国土地制度的演化脉络，并按照制度演化表现出的某些共性将其分为不同的发展阶段，以便对中国土地制度变革有一个整体的了解，在此基础上，分析这一制度变迁过程所蕴含的内在机制，为中国当前土地制度改革提供些许参考。所谓内在机制，即中国土地制度改革的动力、方向、特点和成效等。
（一）中国土地制度变革简史
1、夏、商、西周土地制度：从萌芽到公有制的形成
华夏文明属于农耕文明。自国家建立之后，人们逐渐放弃了游牧生活，定居一地成为常态，土地制度才得以萌芽。大禹建立夏朝伊始，土地清丈、分等定级、公田私田并存的土地制度开始出现。虽然彼时土地制度远未完善，也很难稳定，但不能否认，土地制度的基本框架已初现雏形。夏朝末期，天灾（连年大旱）人祸（夏桀昏庸无道）并起，社会矛盾加剧，最终夏被商所灭。商朝承袭了夏的土地制度，只是在土地品级的划分方面更加细化。当时，土地更多的功能是生产粮食，还没有显现出影响政治格局的重要性。
到了周朝，中国土地制度迎来了第一次划时代的变革，即“封建制”和“井田制”出现并逐步成熟。周灭夏之后，周天子深刻认识到土地是生存的根基，代表了国家权力。为了树立权威，安定天下，遂将土地分封给王室成员和功臣，其目的是加强对新征服地区的控制。自此，部落逐渐消失，取而代之的是封国。所谓“封建”，即“封土建国”。封建绝不仅仅是国家政治制度，也是经济制度的重大变革。以土地为纽带，确立了受封者（即诸侯）向周天子纳贡服役的经济关系。虽然土地分封给诸侯，但从产权上属于国有，“普天之下，莫非王土”。所谓井田制，则是封建制具体实施办法，封建主（即受封的贵族）首先将土地分为公田和私田，然后将私田平均分配给佃农，这对于生产关系和社会网络进行了重新确认。
西周后期，贵族群体日渐庞大，国力消耗，周王室日渐衰微。封建制的缺陷也逐渐显露。诸侯获得分封的土地，滋长了长期占有的倾向，将封地视为私产，同时，争相开疆辟土，私田规模越来越大，形成了诸侯鼎力、互相攻伐的局面。周王对诸侯控制则趋于弱化。虽然，经历了“厉始革典”、“不籍千亩”等土地制度改革，给农民以一定的耕种自由，短期内提升了国力，但封建制埋下的祸根终究会让不断壮大的诸侯国脱离周王室的统治，土地制度的下一次变革已经不可避免。
2、春秋、战国土地制度：从局部调整到封建制的崩溃
随着犬戎袭杀幽王于骊山之下，西周宣告结束，春秋战国这个诸侯争霸、战事频仍的乱世登上了历史的舞台，绵亘500余年。春秋时期，诸侯国为了壮大自身实力，纷纷进行土地制度改革，但并未触及社会阶级的基础。封建制的根基未被动摇。最初实施改革的是齐桓公，他采取管仲提出的“相地而衰征”土地改革方案，将土地依质量分为不同等级，按田征税。这极大地激发了农民的生产积极性，使齐国逐渐发展成为春秋时期第一强国，齐桓公亦被推为霸主，即“春秋五霸”之首。随后，其他诸侯国纷纷效仿，有的走上了强国之路，有的则日渐式微。
经过春秋时期国家政权的重组，150余个诸侯国到战国时期只剩下十几个，最强者被称为“战国七雄”。战国的改革仍沿袭春秋时期的大体方向，但在深度和广度上均有加强，出现了中国土地制度第二次划时代的变革，推动了土地私有制的形成。概括来讲，战国时期的改革在政治上主张“开放权位”，废除封建贵族权力世袭制度，建立以军功为主的新爵禄制度；在经济上主张发展工商业，促进小农经济发展。比如，魏国李悝改革措施之一的“食有劳而禄有功”实则是对国民的激励制度，旨在打破贵族世袭制，取消垄断官位，实行赏罚分明的奖惩制度；另一项措施“尽地力之教”实际上是打破封建的约束，提倡土地交易。
战国时期土地制度改革集大成者当推秦国商鞅变法。其主要做法有，政治上，废除“世卿世禄”制，废除分封制，推行县治，又在新占区设郡，最终形成秦时郡县制度。经济上，重农抑商，“废井田，开阡陌，授土于民”，准许民间买卖土地。商鞅变法，给私田以国家许可的权益，进一步激发了农民的生产积极性，同时，国家鼓励开荒移民，保障了粮食、税源的供给。为稳定秦国的统治起到了巨大的作用。至此，封建制淡出了历史的舞台。
3、汉、唐、宋土地制度：从土地兼并到地主土地所有制痼疾难除
汉朝大致延续了商鞅变法以来的土地产权制度，公田与私田并存。但由于土地可以买卖，汉武帝时，土地兼并严重，贫富悬殊现象突出，社会矛盾尖锐。王莽篡汉后，曾以“王田制”为名恢复井田制，规定王田不得买卖，但王莽改制仅仅推行几年就以失败告终。究其原因，并未从根本上缓和土地兼并造成的统治阶层和农民之间的矛盾，不仅没有挽救西汉社会危机，反而是进一步使矛盾激化，导致天下大乱。
东汉和曹魏时期，先后出现了“屯田制”和“均田制”。屯田制是指利用士兵和农民垦种荒地，已达到戍边、供应军需之目的，此举确实保证了军粮供应，为曹操统一中原奠定了物质基础。均田制是魏孝文帝时期推出的改革举措，实际上是把一部分国有土地分配给农民耕种，农民向国家缴纳租税，并承担一定的徭役和兵役。均田制在不触动地主所有制根本的情况下，使农民得到一定的土地，有效缓解了国家与地主、农民的关系，促进了当时的社会经济发展，但土地兼并未得到根本遏制。
隋唐年间，均田制得到进一步发展，唐朝实行了“均田租庸调制”，即以均田制为基础实施的“有田则有租，有家则有调，有身则有庸”的赋役制度。钱穆先生认为，“租庸调制可谓中国历史上赋税制度之中最好者，论轻徭薄赋，亦当以唐代为最”。然而，均田制以及租庸调制由于自身存在诸多缺陷，加之实施过程中官员操作失当，土地兼并难以杜绝，反而愈演愈烈，再经安史之乱，这两项改革措施终遭破坏殆尽。
唐德宗元年，出现了中国土地制度第三次划时代的变革，即杨炎推行“两税法”，开创了中国后世的税制。两税法以户税和地税代替难以为继的租庸调制，在产权方面政府不再对民授田，土地也可自由买卖，两税法改革是中国古代赋役制度改革的分水岭。自此以后，虽然公田和私田依然并存，但私田占据主导地位，两税法以“资产为宗”，使得农民的人身控制得以缓解，佃农身份合法化，历史上租佃制就是从这个时候开始的，为地主所有制土地制度的形成开创了必要的条件。
到了宋代，政府为求公平实行“方田制”，但效果有限，同时，宋太祖倡导“藏富于民”，一改过去抑制土地兼并的政策，推行自由的土地买卖，加剧了地主豪强对土地的兼并，造成国家“积贫积弱”的局面。到宋神宗时期，为了改变这种局面，王安石主持变法。在土地政策方面，主要是抑制土地兼并，扶持农民恢复、发展生产。比如，青苗法、方田均税法、募役法等。王安石变法虽然有利于经济发展，但却是以损害地主、商人和农民的利益为前提，受到各阶层普遍反对。
4、明、清土地制度：从管理制度创新到地主土地所有制走向成熟
明清时期，出现了中国土地制度第四次划时代的变革，即土地管理制度的创新。明朝建立之初，朱元璋推行了“鱼鳞册”制度、“黄册”制度和“里甲”制度。黄册也就是户口册，鱼鳞册是土地册，这是中国管理土地和人口的重大制度创新。里甲是基层组织形式，不但负责赋役崔征，同时也是具有集体认同感的基层组织和合作社区，承担着社会教化、基层治理等公共职能。这些制度确实为增加土地面积和粮食产量提供了保障，但是土地交易和人口流动很快就使之失去了应有的功效，致使徭役繁重，财政收入入不敷出。
明万历年间，张居正实施改革。在土地制度方面推出“一条鞭法”，主要措施有：第一，赋役合一，即将田赋和徭役合并征收，将部分丁役摊入田亩，按照田亩和人丁分摊赋税，并改力役为雇役，由政府雇人应役；第二，官收官解，即由地方官统一征收赋役银；第三，田赋征银，除苏杭地区征实物以供皇室之用外，其余实物改为以银折纳。一条鞭法使农民有了较大的迁徙自由，不再被束缚在土地上，成为自由雇佣者，农民与国家之间的依附关系得到松解；在此基础上，州县财政制度得以建立，从而改变了传统地方官与中央政府的关系。张居正改革缓解了社会不公，创新了财税管理制度，促进了经济发展。
清朝初期沿用了“一条鞭法”，但却增加了“丁银”的征收，加重了税负负担。康熙后期土地兼并又一次恶化，人口由于不堪重负背井离乡，造成社会不稳定和财政收入锐减。为改变这一现状，雍正朝实行“摊丁入亩”，也就是废除人头税，变成完全的地亩税，农民重获自由，减轻了农民负担，稳定了社会秩序，同时，城市工商业也迎来了发展的良机。
5、晚晴、民国土地制度：革命理想和革命情怀
这段时期，中国土地制度迎来了第五次划时代的变革，即新思想的传播以及对重构土地产权制度的影响。清朝末年，外敌入侵，兵燹连年。帝国主义凭借坚船利炮打开了中国的国门，随之而来的还有各种进步思想和自然科学，开启了中国“启蒙运动”和“文艺复兴”，为中国革命奠定了智力基础。此时，不但有代表晚晴统治阶级的洋务派发起的“师夷长技以制夷”的洋务运动，力图不改变政治秩序而实现民族自强，也有众多革命者、冒险家以及志士仁人为救国民于危难而奔走呼号，将平等、民主、科学等新思想传播到社会各个阶层。
这时的土地制度改革，或多或少地带有理想主义色彩，寄托着改革创新者朴素的救亡图存的革命情怀。比如，太平天国的“天朝田亩制度”，提倡绝对平均主义，实乃完全脱离当时生产力水平的一种空想。革命先行者孙中山先生“平均地权”、“耕者有其田”等土地革命主张亦过于理想，直到去世也未能推行。后来国民党政府在国统区实施“二五减租”政策，也由于战乱，缺乏行政执行力，收效甚微。
中国共产党成立之初，指导纲领均借鉴于俄国革命的经验，并没有形成与中国社会经济状况相契合的革命理论，加之长期受共产国际的影响，中共早期土地思想和政策的形成颇为曲折，这时的土地制度是在革命理论逐渐成熟过程中不断被验证和完善的。
中共土地政策最早出现在1922年举行的中共“二大”上，将“限制田租率”确定为主要政策，并开展“限田运动”以加强对农民的动员。1925年中共“十月扩大会议”提出了较为明确的土地纲领，要求“没收大地主、军阀、官僚、庙宇的田地交给农民”、“耕地农有”，并发表了第一个对农民宣传的重要文件《中国共产党告农民书》。1927年中共“五大”通过《关于土地问题决议案》，将彻底解决土地问题和建立农村的革命民主政权确定为当前的主要任务。至此，中共已经明确团结发动农民参加革命以及土地政策的重要性。
1927～1949年期间，中共在革命实践中不断完善土地制度，主要是围绕阶级成分的划分，以及不同成分土地所有权的配置问题展开，最终形成了较为完整的土地政策。1947年全国土地会议上通过《中国土地法大纲》，指出“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”，“废除一切地主的土地所有权”，“分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权力”。可见，《中国土地法大纲》体现了中共土地革命的总路线，是一个彻底消灭地主土地所有制的纲领性文件。
6、新中国土地制度：从集体化到还利于民
1949年，新中国成立，百废待兴。国家制定了工业化优先发展的战略，并借鉴苏联采用的工农业产品价格“剪刀差”的做法，筹集发展工业的巨额投资。为此，通过“集体化”，建立了农村土地集体所有制，实现对农业的全面控制。到1962年中央出台《农村人民公社工作条例（修正案）》确定了“三级所有，队为基础”的土地集体所有制，并成为中国此后土地所有制的基本框架。
1978年12月中共十一届三中全会讨论把工作重点转移到社会主义现代化建设上来，开启了全面改革的新篇章。也拉开了中国土地制度第六次划时代变革的序幕，即从两权分离到市场化改革。同样是1978年12月，安徽凤阳梨园公社小岗生产队18个农民自发搞分田到户，经过一系列调查、研讨、论证，1981年《全国农村工作会议纪要》以“一号文件”的名义下发全党，文件指出，包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”，1983年第二个“一号文件”《当前农村经济政策的若干问题》全面彻底地肯定了家庭联产承包责任制。至此，中国农村土地制度实际上确立了所有权和经营权“两权分离”的新形式。
2007年《中华人民共和国物权法》颁布实施，土地物权制度得以确立。《物权法》明确中国土地物权分为土地所有权、土地用益物权和土地担保物权，在所有权方面，规定国家土地所有权属于国家所有即全民所有，集体土地所有权属于本集体成员集体所有。随后，2008年出台的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，以及2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等重要文件在集体建设用地入市、征地制度改革等方面对土地制度进行不断探索和完善。至此，中国土地制度改革已朝市场化方向推进。
（二）中国土地制度变革的内在机制
纵观中国上下五千年土地制度改革，无不伴随着朝代更替、内忧外患，可以说，中国土地制度进化史就是一部改朝换代史，同时也是一部社会进步史。从形式上看，中国土地制度经历了公有制、私有制、地主私有制、集体所有制等诸多所有制形态，每一种制度都在特定历史时期适应了经济社会的发展，发挥了足以影响历史走向的作用。所以，评价任何土地制度的优劣，不能只看所有制形式，要以是否契合当时经济社会发展需要为根本衡量标准。
1、中国土地制度变革的推动机制
总体来讲，中国土地制度变革呈现出一种内部失调引发战乱，进而推动制度创新的螺旋上升型态势。绝大多数历史时期，土地制度的变革都是缓和社会矛盾的革新之举。能够与社会经济形势相适应的改革措施往往都能收到积极的成效，不适应的改革举措很快就会被历史淘汰。土地制度虽然从属于政治统治，为政治制度之附庸，但往往土地制度是否能够适应经济社会的发展，在一定程度上决定了朝代的更迭。
最初的氏族部落没有意识到土地资源的稀缺性，实行公有制，应该说是符合当时生产力发展水平的，也有利于国家财富的积累。但随着国家土地和人口规模逐渐壮大，出于统治的稳定，周天子分封诸侯，实行封建制，也同样顺应了社会发展的需要。分封渐久，各路诸侯远离京畿，拥兵自重，逐渐产生了将封地收归私有的意愿，从而导致封建制的崩溃，以及整个社会治理结构的重组。这个时候，“授土于民”的政策无疑是有利于国家统一的，辅之以郡县制这种全新的社会管理体系，秦朝的崛起则显得顺理成章。合理的土地制度，农业技术的进步，商业的兴起，客卿与游侠的政治斡旋，所有这些因素促成了秦对中国的统一。毫无疑问，从国家雏形初现到秦统一中国，包括土地制度在内的整个社会政治、经济、文化水平都是上升的。
2、中国土地制度变革与土地兼并长期伴生
自汉朝以来，一直到唐宋，中国土地制度改革的目标基本上都是消除豪强对土地的兼并。土地私有情况下，如若缺乏相应的配套制度加以制约，土地兼并是难以避免的。这时的应对之策，绝不是恢复到原来的公有制，而是对现有土地制度加以改良，保持制度变革上升的方向。
历史上著名的反例，昙花一现的王莽改制，则是错误估计了“王田制”在当时社会经济背景下的实施难度和推行成本，结果造成各个利益群体的集体抵触，难以达到预期的效果，农民开始反叛，王莽这位推行“自由主义”经济政策的统治者也难逃被杀的命运。随后，虽然在光武帝刘秀治下，出现了东汉中兴，但由于此时社会、文化偏离上升轨道，统治者鼓吹天人合一、自然和谐等观念，使东汉长期弥漫着维持现状的政治哲学，而豪强兼并的事实终究不是意识形态所能消弭的，东汉帝国终将走向衰亡。
汉朝崩解后，中国陷入了长达369年动乱时代。豪强兼并、三国鼎立、八王之乱、五胡乱华使社会秩序彻底瓦解。这期间出现的土地制度改革都是局部缓和矛盾的权宜之计，远非治本之策。至隋唐时期，应对兼并的措施是推行“租庸调制”、“两税法”。租庸调制意在为民制产、轻徭薄赋，两税法意在鼓励人口自由迁徙、土地买卖，“户无主客，以见居为簿”。两税法一行，把中国井田、王田、均田、租庸调等平均地权、还受田亩的作法打破，任由农田自由转移，失去了为民制产的精神，自然引起新一轮的土地兼并。
总之，从两汉到唐宋，以至后明清，统治阶层始终无法调和土地兼并和农民拥有土地之间的矛盾，地主土地所有制痼疾难除。明清两朝土地制度的改革主要针对赋税征收的手段，并未从根本上使土地制度得到升级。这些改革措施之目的也不外乎缓和土地兼并，减轻农民赋役，从而延续庞大帝国运转而施行的经济制度改良尝试。
3、中国土地制度变革表现为从政治手段到经济手段的转变
自从认识到了土地对于国家社稷的重要性，土地制度就笼罩上政治的色彩，成为帝王们巩固政权之手段，占有土地也成为政权更迭内在推动力。周朝的“封建制”和“井田制”就是统治者控制诸侯的一种有效方式。封建的实质是周王将土地授予王族、功臣和先代贵族，让他们建立诸侯国，拱卫王室。井田制则通过一定范围的自治，安抚平民，稳定社会。得益于此，周朝分封之后，基本稳固了政权，顺利完成夏商以来的政权过渡。
取得政权后，掌握大片国土的统治者无不殚精竭虑稳固国防、发展经济，这时土地制度更多地表现为一种经济手段。比如，北宋神宗年间王安石提倡新法，企图以现代金融管制方式管理国事，其目的是想借由经济力量支援国防军备，以应付来自辽和西夏的威胁。此时的施政方针就是偏向经济层面的，试图通过提振经济，增加财政收入以充实国力。但王安石的新法太过超前，当时社会发展尚未达到支持这项政策顺利实施的程度，终以失败告终。
到了明清，土地制度的创新更多地表现为制度章程的科学化。明朝统治者注意到了地主土地所有制的弊端，转而从经济本身入手，寻求制度创新，推出鱼鳞册、黄册、里甲、一条鞭法等制度，加强了中央政府对基层的管理水平，使国家更加善于利用税负政策调控经济。之所以前文称之为第四次划时代变革，原因是，这段时期的改革淡化了政治因素，成为一种纯经济领域的技术问题。明清改革逐步规范了土地交易，使地主阶层发展壮大，稳定了当时的土地私有制，为小农经济和城市工商业的发展提供了相对稳定成熟的制度环境。
当前中国土地制度的市场化改革则是新中国建立以来经济层面改革的延续，是和平建设时期旨在让改革开放所取得成果更多地惠及广大国民的让利之举，政治色彩早已褪去。这时的改革，更应该遵照经济规律制定改革的方向和具体措施。一直纠结于某些争议，而影响到改革的推进，实非明智之举。
（三）结语
“以史为鉴，可以知兴替”。就直接借鉴意义而言，以往土地制度对中国今天土地制度的设计其实并没有多大的帮助，毕竟经济社会环境早已天差地别。但不能忽视的是，中国历史上数次土地制度改革的背景、走向以及演化脉络，对于更好地理解中国当前推行土地制度改革的依据、思路，正确把握未来改革的方向是有所帮助的。
历史上着眼于局部调整的改革思路似乎不能从根本上消除土地制度固有的弊端。自秦统一中国以来，这片古老的大地上一直是高度中央集权和小农经济的结合，秦以后的各个朝代都沿袭着这一政治经济制度。每个朝代在建立初期都试图遏制土地大规模兼并，扶持小农经济，以求江山稳固。唐朝的均田租庸调制、明朝的一条鞭法都只是对小农经济固有弊端的局部修正，远未触及制度的根本。几千年来中国土地制度始终在失衡、修复、再失衡、再修复这个无限循环中裹足不前，一直到新中国成立方有所改观。
如今，改革开放业已30余年，所取得的成绩举世瞩目，中国国力之强盛前所未有。随着改革的不断深化，一些早期并不明显的制度隐疾逐渐显现出来，成为掣肘经济转型升级、社会进步的体制性障碍。正如钱穆先生所言：“中国政治制度，相沿日久，一天天地繁密化。一个制度出了毛病，再制定一个制度来防制它，于是有些就变成了病上加病”。这时，需要做的也许不是“头痛医头，脚痛医脚”，而是寻求根本上的改革。习近平总书记强调，中国改革已经进入攻坚期和深水区，这就意味着修修补补已经不能彻底解决问题了，需要的是大刀阔斧地求新求变。
作者：陈立辉博士，毕业于浙江大学中国农村发展研究院
中国乡村发现网转自：农村土地和乡村发展 微信公众号
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