“千斤重担，压力陡增”。
1月30日晚间，山东省苍山县农安办的一位负责人用这八个字婉拒了记者的采访。
用这位负责人的话来说，“管着‘山东南菜园’，要保证蔬菜安全，‘千斤’压力并不夸张”。
这个“陡增”来源于2016年中央一号文件——“强化食品安全责任制，把保障农产品质量和食品安全作为衡量党政领导班子政绩的重要考核指标。”
舆论普遍认为，此举或意味着“舌尖上的安全”将与领导干部的“官帽”紧密联系在一起。
“对于中央的表态，地方相关官员感觉压力大是必然的。此举也正是为了督促地方政府把更多精力放在食品安全问题上。”南开大学法学院教授宋华琳在接受《法制日报》记者采访时说，2016年中央一号文件再次强调食品安全责任制，因为食品安全与农产品质量安全、农业发展有着密切联系。食品安全责任制包括生产经营者的主体责任、相关部门的监管责任、各级党委和政府的领导责任。下一步，从中央到地方应全面抓好安全生产责任制和管理、防范、监督、检查、奖惩措施的落实。
雷厉风行下仍不尽如人意
两年内，市人大代表就食品安全两次质疑，可板子却不知道打在谁身上。
这是媒体记者一年多前在广东省深圳市采访时的见闻。在座谈会上，当人大代表们问，这座城市这些年投入数亿元，提了如此多构建食品安全的政策规划，现在落实多少？面对这一问题，实务部门负责人说，这个机构是刚成立的，他是刚上任的，落实和执行情况还要进一步梳理才能回答。
这样的回答似乎代表了目前中国很多城市食品安全问题的监管情况——机构调整了，机构负责人也多次变化，但食品安全问题依然存在。
也就是说，钱花了，效果如何、向谁问责、板子打在谁身上，却不知道了。
“这也说明一项制度若存在推责的漏洞，当需要问责的时候，问责就不可能进行下去。”这座城市的法制办相关负责人似乎一语道破了其中“玄机”——现在部门立法中最重要的一个现象就是从以前的争权到现在的推责。一旦出了问题，各个部门都能找到理由推脱。
“据媒体披露，近七年来在国内所发生的一系列重大食品安全事件中，背后都有监管不力的影子，造成监管不力的一个重要因素直指行业监管人员渎职与腐败，在个别地区甚至出现执法人员充当违法企业保护伞的情况。七年来，食品安全事件涉案公职人员数量呈现逐年增多趋势。”中央财经大学法学院教授高秦伟向记者介绍说。
对此，中国社会科学院法学研究所研究员孙宪忠表示认同：“近年来的食品安全事件，对相关企业的司法追责做到了雷厉风行，但对失职、渎职的监管者的司法问责未到位。到目前为止，真正因为食品安全而落马的官员很少。同时，食品安全事件问责还表现出随意性强、问责不持续等特点。”
“有的地方只追究具体职能部门监管人员的责任，有的却选择追究地方政府领导责任。食品安全事件发生后，如何追究政府部门的监管失职责任？如何认定责任？这些困惑都加剧了现实中食品安全事件问责的混乱。”孙宪忠说。
明文规定下尚不健全
正因问责不力，2016年中央一号文件中提出了“强化食品安全责任制”。
“其实，这几年的中央一号文件都讲过食品安全问题，去年提出数量质量双安全，今年提出加强责任制。因为我国食品的生产地和销售地是不同的，有些地方出于地方保护主义，不一定很认真贯彻落实文件，不认真查处本地生产企业。”中国人民大学农业农村发展学院副院长、食品安全专家郑风田在接受《法制日报》记者采访时说，“中央希望通过食品安全责任制给相关部门以及官员提个醒，一个地方出现食品安全问题，就处理领导干部，这样会遏制一部分地方保护主义，让地方领导真正关注食品安全。”
江苏省人民检察院公诉一处副处长郑雯静曾对近三年江苏省检察机关查办的与食品有关的渎职案件进行统计，她注意到，在涉案的41人中，有接近三分之二是行政不作为，有三分之一是行政乱作为，而且全部来自基层一线执法部门。
“通过办理这些案件，发现有些问责困难案件是因为分段监管，部门过多，职责交叉。有时候执法有冲突，有时候有脱节。比如主管部门的规定之间有可能存在不一致的地方，地方法规和中央法规之间也会有冲突的地方，包括有些问题没有部门去管。”郑雯静分析说，“而在这方面，新食品安全法有了较大突破。比如在行政问责的主体上，不仅包括了地方政府，而且也包括行政执法机关的上级主管部门，包括监察机关都是问责的主体。另外还明确了对哪些情形必须要问责。”
那么，问题来了，法律已经明文规定，为何问责效果并未尽显？
对此，宋华琳的解读是：“关于食品安全及其行政问责的立法虽然存在，但是并不健全，也没有形成体系。任何一种监管都不能寄托于某一部法律单一的指引和规范，需要建立一个全面立体的法律体系，自上而下应该有基本的法律、行政法规、规章和地方性法规等共同建立法律保障体系。”
“应该注意到，配合相关立法的具体制度也不健全，该领域的行政问责可以说基本上没有制度依据，缺乏基本的绩效评估规则。相关的制度往往伴随着具体的重大食品安全事件而诞生，具有一定的滞后性，这种出现问题才进行补救的措施并不可取。”宋华琳说。
此外，高秦伟分析说：“问责标准不明，干部责任难以界定，是当前食品安全问责的主要困难与问题。虽然我国已经确立了食品安全统一监管制度，但是在现实当中，分段监管的模式还是没有得到根本改善。在追究行政责任时，面对过于庞杂的问责群体，具体的责任也会难以区分。”
列入考核后需规范完善
郑风田告诉记者，2016年中央一号文件的提法，是中央首次将食品安全与领导“官帽”紧密相连，“只有列入考核指标，地方政府才会重视，列与不列，很不一样，列入后官员就会愿意甚至主动去关注、查处”。
在食品安全与“官帽”紧密相连的情况下，如何将“最严肃问责”落到实处？
驻国家食品药品监督管理总局纪检组监察局第二纪检监察室主任张鹏涛认为，问责不能有盲区，既要处理乱作为，也要处理不作为。现在有些领导干部抱着“只要不出事，永远不做事；不求过得硬，但求过得去”的心态，在职不做事，有责不担当。这种心态表面上是慵懒散，实际上是背离了为人民服务的宗旨。
“就像李克强总理讲的一样，这是一种变相腐败，会严重弱化党的治理能力，损坏党和政府的形象。所以，要通过对不作为的问责，倒逼各级干部积极主动地把责任担当起来，履行好它。”张鹏涛说。
食品安全专家则将落实“最严肃问责”的着眼点放在完善法律上。
在郑风田看来，我国食品安全监管行政问责的法律法规还存在一些空白点。科学、高效、系统的食品安全监管行政问责法律制度亟待建立和完善，“目前行政问责在问责主体、问责事由、问责程序以及责任追究等方面都需要统一规范，需要统一法制”。
对此，宋华琳的建议是，除了要制定统一的行政问责法律外，建立和完善相关的配套制度也是不可或缺的，其中就包括建立问责启动制度。这就要加强和健全异体问责机制，即强化人民代表大会问责、司法问责，规范和加强媒体问责，建立和完善公民问责。
“其次是建立问责救济制度。问责工作难免出现偏差和失误，成熟健全的问责制度应该具备相应的救济措施，对问责失范进行补救。可以借鉴行政复议程序，赋予受处分官员对行政问责处分提出复议的权利，切实保障责任人的合法权益，依循‘有权利必有救济’的原则，食品安全监管的工作人员被追究责任之后必然要有相应的救济方式。”宋华琳说。
记者 赵丽 实习生 王坤 制图/高岳
中新网北京1月28日电(记者 李金磊)2016年中央一号文件27日发布，连续13年聚焦“三农”问题。梳理这份题为《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》的文件，惠农利农“干货”颇多，将实实在在地影响广大农村民众的生活。
资料图。 中新社记者 洪少葵 摄
——到2020年农村居民人均收入比2010年翻一番
文件要求，到2020年，农民生活达到全面小康水平，农村居民人均收入比2010年翻一番，城乡居民收入差距继续缩小；中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。
国家统计局数据显示，2010年中国农村居民人均纯收入5919元。
——开展农村食品安全治理行动
文件提出，实施食品安全战略。开展农村食品安全治理行动。把保障农产品质量和食品安全作为衡量党政领导班子政绩的重要考核指标。
中新网记者注意到，由于监管不力等种种原因，农村往往成为假冒伪劣食品横行的重灾区。文件要求开展农村食品安全治理行动，并把食品安全纳入政绩考核，将有助于确保农民“舌尖上的安全”。
资料图
——推进农村互联网提速降费
文件提出，加快实现行政村宽带全覆盖，创新电信普遍服务补偿机制，推进农村互联网提速降费。
去年以来，在国家的推动下，三大运营商开展了提速降费活动。相比城里人，农村人更需要享受提速降费的红利。
——鼓励农民“半农半读”接受职业教育
文件提出，加快培育新型职业农民。依托高等教育、中等职业教育资源，鼓励农民通过“半农半读”等方式就地就近接受职业教育。
怎么把地种好？在外界看来，这需要高素质的新型职业农民，也就是爱农业、有文化、懂技术、善经营的新时代农民。
资料图
——办好乡村小规模学校
文件提出，全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件，改善农村学校寄宿条件，办好乡村小规模学校，推进学校标准化建设。
去年11月份，国务院发布《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，要求加快探索建立乡村小规模学校办学机制和管理办法，建设并办好寄宿制学校，慎重稳妥撤并乡村学校，努力消除城镇学校“大班额”，保障当地适龄儿童就近入学。
——加快普及高中阶段教育
文件提出，加快普及高中阶段教育，逐步分类推进中等职业教育免除学杂费，率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费，实现家庭经济困难学生资助全覆盖。
资料图。中新社发 张娅子 摄
——整合城乡居民基本医疗保险制度
文件提出，整合城乡居民基本医疗保险制度，适当提高政府补助标准、个人缴费和受益水平。
今年1月12日，《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》发布，决定整合城镇居民基本医疗保险(简称城镇居民医保)和新型农村合作医疗(简称新农合)两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。意见提出，在提高政府补助标准的同时，适当提高个人缴费比重。
人社部和国家卫计委的数据显示，2014年底参加城镇居民医保的人数为31451万人，参加新农合的人数达7.36亿人。也就是说，未来这10亿多人的个人医保缴费可能将会适当增加。
资料图。1月22日，四川省绵阳市北川县桃龙乡铁龙村举办留守儿童新年礼物发放活动。中新社记者 王骏 摄
——建立健全农村留守儿童和妇女、老人关爱服务体系
文件提出，建立健全农村留守儿童和妇女、老人关爱服务体系。建立健全农村困境儿童福利保障和未成年人社会保护制度。
留守儿童等问题一直备受社会关注。今年1月27日召开的国务院常务会议，部署全面加强农村留守儿童关爱保护。会议要求，建立强制报告、干预、帮扶等机制，打击侵害留守儿童的各种违法行为。加大寄宿制学校等建设。通过推进农民工市民化、引导扶持返乡创业就业等措施，从源头上减少留守儿童。
——落实1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户目标
文件提出，进一步推进户籍制度改革，落实1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标，保障进城落户农民工与城镇居民有同等权利和义务，加快提高户籍人口城镇化率。
国家发改委主任徐绍史在全国发展和改革工作会议上透露，今年将制定实施1亿非城镇户籍人口在城市落户方案。 随着相关方案的出台和落实，1亿非城镇户籍人口有望圆“城市梦”，这将释放出不少住房和消费需求，为消化房地产库存提供“源动力”。
——实施“快递下乡”工程
文件提出，加强商贸流通、供销、邮政等系统物流服务网络和设施建设与衔接，加快完善县乡村物流体系。实施“快递下乡”工程。
资料图。农民挥动铁锨晾晒玉米，使得满地尽带“黄金甲”，成为一道靓丽的风景线。赵琳 摄
——积极稳妥推进玉米收储制度改革
文件提出，按照市场定价、价补分离的原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革，在使玉米价格反映市场供求关系的同时，综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素，建立玉米生产者补贴制度。
——探索农民住房保障新机制
文件提出，完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障新机制。总结农村集体经营性建设用地入市改革试点经验，适当提高农民集体和个人分享的增值收益，抓紧出台土地增值收益调节金征管办法。
——加大对农民群众身边腐败问题的监督审查力度
文件提出，着力转变基层干部作风，解决不作为、乱作为问题，加大对农民群众身边腐败问题的监督审查力度，重点查处土地征收、涉农资金、扶贫开发、“三资”管理等领域虚报冒领、截留私分、贪污挪用等侵犯农民群众权益的问题。
中国乡村发现网转自：中新网
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