政治学与乡村治理(笔谈)
陈军亚.县为基层：制度功能及“基层”属性[J].乡村治理评论,2026,(1):34-39.
本文的意图并不在于表达“县应为基层却并未发挥基层作用”，而是试图基于实践表明“县本身就是基层”。在既有的学术讨论中，人们往往将之置于“基层之外”，原因在于研究者的认识偏差，并不是县治中的实践问题。这一认识偏差发生的原因，在于人们对基层的理解，将之视为最末端的行政层级。从县的历史形态及其所形成的基层逻辑来看，县不仅是行政区划中的一级单位和末端层级，还是国家存在的基本形态及治理的关键节点。这一历史形态为理解“基层”的制度内涵提供了基本依据：“基层”不能简单理解为行政层级的末端单位，而是国家权力得以具体化与日常化运作的现实场域。这一制度内涵形成于中国古代的县制内涵，并在当下县的制度功能中仍然得到体现。
一、“基层”的界定：行政末端抑或国家存在的具体层级
在国家治理现代化的总体框架下，“基层治理现代化”被确立为一项具有明确制度指向的政策议题。与“国家治理体系和治理能力现代化”这一具有顶层设计特征的战略安排相比，基层治理在政策层面的界定呈现出更为具体、更具层级性的特征。政策界定不仅在制度上确立了基层治理的结构性位置，也为基层治理体系的结构安排奠定了基本框架。
从政策文本的表述来看，基层治理是一个具有清晰层级指向的制度范畴。中共中央、国务院2021年发布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出“基层治理是国家治理的基石”，强调“统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理”。这一表述从制度层面明确了基层治理对象的层级界定，将基层治理定位于乡镇（街道）与村（社区）两个层面。
这一政策界定具有两层含义。一方面，将基层治理纳入国家治理现代化的整体框架之中，成为国家治理现代化整体工程的组成部分；另一方面，通过明确指向的治理层级，界定了基层治理的结构体系。基层不仅是空间意义上“贴近社会”的概念，还是国家治理体系中具有明确制度身份的层级概念。
在这一政策语境中，“基层治理”形成了较为稳定的层级内涵：乡镇（街道）作为国家政权体系中最低层级的行政组织，是国家行政权力向下延伸的末端和承载各类治理任务的核心组织载体；村（社区）作为基层群众性自治组织，在党的领导下开展自治活动，是基层治理运行的基本单元和具体场域。基层治理被制度化为“乡镇（街道）—村（社区）”的双层结构。随着政策文件对“夯实基层基础”的反复强调与“重心向基层下移、力量向基层下沉、资源向基层倾斜、服务向基层延伸”等制度实践的推进，基层治理的内涵被逐渐固定为乡镇与社区层面的治理实践。
政策层面的界定有一定的合理性。乡镇与社区是社会问题集中显现的场域，也是国家政策与社会需求直接交汇的空间，将基层治理聚焦于此，有利于明确基层治理的责任主体与行动对象。但从政策设计和制度结构的整体性来看，这种界定也带来一些问题。
首先，这一界定方式从概念层面将基层治理与国家治理体系的其他层级分离开来，使基层治理呈现出一种“末端化”倾向。其次，它在制度层面强化了乡镇作为基层治理主体的地位，却在一定程度上弱化了其上级组织对基层治理所产生影响的关注。实际上，从国家治理体系来看，乡镇只是末端行政层级，是一个执行主体，其自身并不具备体系优化和能力优化的制度条件和功能。随着国家治理重心与任务的持续下沉，作为行政体系末端的乡镇政府和城乡社区承担着高度集中且复杂化的治理责任，而其制度条件与能力基础未必与之匹配，由此带来基层负担问题。
从学术研究来看，将“基层治理”的内涵做学术化拆解，大体包括四个层面。一是层级内涵。基层治理首先是发生在基层社会的治理，它是国家治理下沉到乡镇、街道、社区、村庄等具体空间后的实践形态。基层政权作为“国家政权末梢”的治理，与基层社会治理共同构成国家治理体系中的基础部分。二是主体内涵。基层治理不是政府单方管理，而是多元主体共同参与的治理。相关文献反复强调“多元主体”“重新整合”“共建共治共享”等关键词，表明基层治理已经从传统行政主导逻辑，转向党组织统领下政府、社会组织、居民群众等共同参与的协同治理结构。三是功能内涵。基层治理的核心不只是“管控”，而是围绕基层公共事务治理所形成的综合性治理功能。其内容包括公共服务供给、资源链接、矛盾纠纷化解、社会秩序重构、法治规范嵌入以及自治能力提升等，基层治理具有鲜明的综合治理属性。四是目标内涵。基层治理的最终指向是基层善治。现有文献普遍把“回应群众需求”“维护社会稳定”“实现自治、法治、德治统一”“推进治理现代化”等作为基层治理的目标追求。基层治理既追求秩序，也追求服务、参与和认同，是一种兼具政治整合与社会整合意义的治理形态。
政策界定和学术研究中的“基层”与实践之间呈现出解释性张力：如果将基层治理视为发生在乡镇街道和村社区的治理活动，在基层治理现代化的要求下，其体系的自我构建和能力的自我提升不可能由其自身来推动。政策界定和学术研究中的“基层”在实践中实际上是一个高度依赖县级政府的制度安排和资源供给的治理层级，离开县级政府谈基层治理，其体系和能力的现代化都是一件难以得到解释的事情。
从国家治理的角度看，“基层”更应被界定为国家权力与社会生活中发生直接接触并实现具体运作的层级。换言之，“基层”并非单纯的“层级末端”，而是国家存在的“现实界面”。国家作为一种抽象的政治存在，必须通过具体的制度与组织进入社会之中，这一过程就是“基层”的功能所在。在中国古代，皇权虽具有至高无上的象征意义，但其治理能力并不能直接覆盖广大社会空间。国家权力必须通过一套层级化的官僚体系向下延伸，并最终在某一层级实现对社会的直接治理。正是在这一意义上，基层成为国家治理的关键所在。
因此，对“基层”的理解，应从“行政位置”转向“功能属性”：基层是国家权力得以实现的最小操作单元，是国家制度运行最低层级的完整场域。
二、县的历史形态及其制度特性
“基层安，则天下安”是人们对基层治理功能重要性的认识，这一表述来自中国古代“郡县治则天下安”的逻辑延续。县作为中国古代最稳定、最持久的行政单元，其基层属性是在历史演进中逐步形成的。秦统一六国之后，郡县制的确立将全国划分为郡与县两个基本层级。这一体制架构不仅在形式上确立了国家的行政区划，更在实质上确立了国家治理的基本逻辑：国家权力通过统一设置的制度性单元进入基层社会。
在这一制度框架之下，县具有以下“制度特性”：其一，行政建制的稳定性。与郡（州、府）等行政单位的频繁调整和变动不同，县的设置在历代王朝中具有较强的连续性，是国家治理最为稳固的制度单元，也是中国“两千年皆行秦制”的关键制度要素。其二，治理对象的直接性。县是直接面对普通民众的行政层级，承担着对人口、土地与社会事务的具体管理职能。这种“直接面对社会”的特征，使得县成为国家与社会之间的关键制度接口。其三，治理制度的完整性。国家治理的基础性制度，如户籍、赋税、司法与治安等，均在县级层面得到具体实施。县不仅是行政区划，更是制度运行的综合平台。
由此可以看出，县在制度结构中的意义，在于其是国家治理逻辑的核心载体。中国古代国家并非直接统治“天下”，而是通过一个个县来实现对社会的治理。县构成了国家治理的基础单元，其制度形态体现了国家权力进入社会的基本方式。
三、县为基层：制度功能的基层属性
在明确县的制度内涵之后，可以进一步从功能角度认识其“基层”属性。在当下，县之所以成为基层，不在于其位置，而在于其位置所承担的制度功能。
首先，县是政策转化的终端。中央与上级政府的政令，必须通过县级政府加以落实。在这一过程中，县级政府通过其条线对应的部门设置承接国家宏观政策，并根据本地实际和具体情境对政策进行理解与转化，确定本地推进的重点领域与实施路径，将宏观政策目标明细化为具体的项目清单。以国家的乡村振兴政策为例。2025年1月，中共中央、国务院印发的《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》中，在国家层面明确了九大重点任务，涵盖优化城乡发展格局、加快现代农业建设、推动乡村产业高质量发展、大力培养乡村人才、繁荣乡村文化、深入推进乡村生态文明建设、建设宜居宜业和美乡村、深化农业农村改革、加强农村基层组织建设等34项具体工作内容。但在具体执行过程中，各地往往根据各自实际，因地制宜的细化明确各自的目标任务。因此，县既是执行者，也是制度转化的关键环节。
其次，县是国家对社会实行实质性治理的基本单位。无论在传统社会还是现代国家体制中，赋税征收、户籍管理、治安维护以及基层司法等关键治理事务，均以县为主要承载层级。在传统郡县制下，县是国家权力直接作用于社会的终点。进入现代以来，虽然在县以下设置了乡镇层级且逐渐制度化，但在财政、司法、行政审批及公共资源配置等核心领域，县级政府掌握关键权力。换言之，国家对社会的“完整治理”，并不是在乡镇层面完成的，而是在县这一层级完整实现。乡镇虽然更接近社会，但其治理能力在很大程度上依赖县级政府的制度供给与资源支持，难以构成独立的能力单元。
再次，县是国家与社会互动的结构性枢纽。国家治理不仅是单向的权力下达过程，更是与社会持续互动的过程。在这一过程中，县承担着双向中介功能：一方面，将国家意志转化为具体政策与治理行动向下传导；另一方面，将基层社会的需求、信息与问题向上汇总与反馈。乡镇虽然直接面对群众，但其信息整合与制度表达能力有限，难以将分散的社会诉求转化为政策表达的议题；县级政府则具备组织整合与制度表达能力，能够将社会信息纳入国家治理体系之中。国家与社会之间的有效互动，实际上是在县这一层级实现制度化连接的。
最后，县是国家秩序得以维系的关键节点。国家治理的稳定性高度依赖县级治理的有效性。传统社会中，“郡县治则天下安”的判断，正是基于这一经验：当县域治理有效时，社会秩序能够维持在可控范围内；而一旦县级治理能力下降或制度失灵，社会问题往往迅速外溢，进而引发更大范围的社会动荡。在当下，县以下虽然设置了更低层级的乡镇政府，但其主要承担日常事务，缺乏独立维系整体秩序的制度能力，其稳定性依赖于县级层面的统筹与支撑。因此，国家秩序的基础，并不在最末端的乡镇，而在县这一具备完整治理功能的单元。
总之，县之所以构成基层治理的基础，并不在于其层级位置，而在于其制度属性：县是能够承载完整治理功能的最低层级，是国家权力进入社会、治理制度得以运行、治理能力得以实现的基本单元。乡镇作为基层执行层级，其功能是县级治理的延伸。正是在这一意义上，县构成了国家治理体系中最具基础性的社会治理单元。
国家之治，最终落实于县；基层之本，在于县。
作者简介：陈军亚，华中师范大学政治学与国家治理研究院（中国农村研究院）院长、教授、博士生导师。来源：《乡村治理评论》2026年1期
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