在乡村振兴战略全面推进、治理重心下移的背景下，养老服务设施建设已成为乡村民生工程的重要组成部分。从日间照料重心到老年食堂，从老年公寓到医养结合点，各级政府对农村养老服务的投入持续加大，项目数量逐年攀升，建设标准不断提高。然而，一个令人困惑的现象正在上演：一边是耗资不菲的设施建成后大门紧缩、无人问津，另一边是新的养老服务项目在同一村庄持续立项、开工建设。“建而不用”与“用而再建”在同一村庄出现，成为当前乡村养老服务面临的新困境。在晋西北某村，老年人日间照料中心建成五年从未投入使用，而此后建设的老年食堂却运行良好，受到老年群体的欢迎。目前，新建的老年公寓也已投入运行。同一村庄，同一服务领域，不同项目之间呈现出闲置与繁荣并存的局面。这种现象折射的是当前乡村治理中项目下乡、形式主义与运动式治理之间的矛盾。
一、三种养老服务设施的不同命运
在乡村振兴战略的持续推进下，有关农村养老项目纷纷提上日程，一大批养老服务设施建成落地。s村在这一建设浪潮中，也修建了一批养老服务设施。然而，这批设施在建成之后，却走向了截然不同的命运：有的从挂牌之日起就再未打开过大门，有的却在简陋的条件下运转得有声有色。
（一）日间照料重心：一座“完成即死亡”的建筑
村东头的老年人日间照料中心，是s村最早建成的标准化养老服务设施。占地三百平米，灰墙红瓦，内设休息室、棋牌室、康复训练中心等，硬件设施完整。2021年村里立项建设日间照料中心，在原有房屋的基础上进行翻新改造，从立项到建成不到一年。然后，就被锁上了，五年来，大门基本没有被开过，床铺上蒙着塑料布，康复器材的包装没有拆封。屋顶的杂草从瓦缝中钻了出来，将瓦片顶的七零八落。一栋耗资不菲的公共建筑，就这样衰败。它完成了立项、拨款、施工、验收、挂牌所有程序，唯独没有投入运行，真正实现它的功能。
（二）老年食堂：一个“朴素但有效”的意外
照料中心建成约五年后，利用村小学撤并后的闲置校舍，S村的老年食堂挂牌开张。每天中午，三十多位老人在这里用餐。饭点时分，食堂里坐得满满当当，饭菜热气腾腾，人声喧闹。一位本村妇女负责做饭和管理，收费低廉，卫生干净，运转有序。老人们吃完饭并不急着走，三三两两坐在桌边聊天，食堂俨然成了一个事实上的社交空间。与照料中心的标准化配置相比，食堂的条件简陋得多：没有康复器材，没有休息床位，没有标准化的功能分区。它有的只是几套桌椅、一口大锅、一个做饭的人，以及每天准时升腾起来的热气。从任何一个角度看，这是一个成功的公共服务项目。
（三）老年公寓：新建项目何以顺利运转
食堂建成一年后，村北的老年公寓开始动工，如今也已投入运行，入住了十几位有居住困难的老人。公寓配备了基本的生活设施和管理人员，目前运转平稳。它是村里最新的养老服务设施，也是继照料中心之后又一个“标准化”项目。不同于照料中心的命运，老年公寓从建成到投入运行之间几乎没有空档期，入住的老人对居住条件表示满意，管理安排也较为有序。
三种设施，两种命运。当食堂的热闹与照料中心的死寂距离不到二里，一个简单而致命的问题浮现出来：为什么没有人提出把闲置的照料中心改造成食堂或公寓？为什么在一个设施长期空置的同时，村里还要另起炉灶建设新的设施？这个追问，指向的是当前乡村养老服务供给中一个深层症结。
二、农村养老设施为何“建而不用、用而再建”
照料中心的失败与食堂和公寓的成功，之所以能同时存在于同一个村庄，根本原因在于它们遵循的不是同一套逻辑。照料中心是在项目制下应用而生，食堂和公寓的运转则在村民需求下应用而生。在项目逻辑的支配下，设施的建设与使用被割裂为两个互不相关的过程，前者有考核、有资源、有动力，后者则被悬置在制度真空之中。
（一）重建轻用：“建成”取代“使用”成为目的本身
在项目制的运作模式下，农村养老服务设施的建设被深深打上了指标的烙印。项目制将建设任务量化为一个个具体的指标，如建设数量、面积标准、功能室配置标准等，并将其层层分解下达，与基层政府的绩效考核紧密挂钩。在这种机制下，基层政府面临着巨大的指标压力。对于基层政府而言，完成这些指标就意味着在考核中能够取得好成绩，进而获得更多的资源和支持。于是，村庄是否需要日间照料中心、老年人是否愿意使用、运营经费和管理人员如何解决等问题，在指标的重压之下被抛诸脑后。他们将全部精力都投入到设施的建设中，以确保在考核截止前能够完成任务。
建设过程有明确的资金支持，有专业的施工团队，有既定的流程和标准，而建成后的运营却没有相应的保障机制。运营需要持续的资金投入，需要专业的人员管理，需要根据老年人的实际需求不断调整服务内容，这些都不是短期内能够解决的问题，也没有被纳入考核体系。所以，建成设施成为了基层政府的目标，至于建成之后能否投入使用、能否发挥应有的作用，则不在他们的考虑范围内。如此一来，大量设施在建成后便处于闲置状态，成为了一种资源浪费，也使得农村养老服务设施的建设偏离了其初衷。
（二）可见性偏好：科层制考核中的“视觉政治”
科层制考核体系下，存在着硬信号与软信号的差异，这直接影响着基层政府对农村养老服务设施建设与运营的态度。硬信号是那些看得见、摸得着的指标，如设施的建筑面积、投入资金的数量、建设的数量等。这些指标清晰明确，容易被量化，也更容易在考核中被上级看到。基层政府为了在考核中取得好成绩，更倾向于在这些硬信号上下功夫。他们会投入大量资源进行设施建设，因为建设过程轰轰烈烈，建设成果一目了然，能够在短时间内形成显著的政绩。相比之下，软信号则是一些难以量化、需要长期观察和评估的指标，如设施的运营效果、老年人的满意度、服务的质量等。这些指标虽然对于农村养老服务设施而言至关重要，但在科层制考核中却往往被忽视。因为它们难以在短期内体现出来，也不像硬信号那样能够直观地展示基层政府的成绩。
所以，基层政府在面对考核时，自然会选择重视那些能够快速提升自己政绩的硬信号，而忽视那些需要长期努力才能看到成效的软信号。这就导致了他们在养老服务设施建设上热衷于大兴土木，而对于建成后的运营管理则缺乏足够的重视，最终使得一些设施建成后即被闲置，无法真正为老年人提供服务。这种“视觉政治”使得农村养老服务设施的建设与运营严重脱节，给农村养老服务事业的发展带来了阻碍。
（三）运动型治理的周期性：资源投入完成后的“注意力转移”
照料中心的建设，是农村养老服务设施全覆盖运动的一个节点。周雪光认为，“运动型治理具有短期性、间歇性等特征”[]，在特定时期内，集中动员行政资源，以超常规力度完成特定目标，运动结束后，资源与注意力迅速转移。
在养老服务设施建设的运动中，大量的资源被迅速投入到设施建设中，包括资金、人力、物力等。基层政府在上级政策的推动下，集中力量进行设施建设，以期在短时间内取得显著的成果。这种运动式的治理方式能够在短时间内形成强大的推动力，使养老服务设施在短时间内大量涌现。然而，当运动结束，资源投入完成后，基层政府的注意力就会发生转移。他们会将目光投向其他新的政策任务和项目，而不再关注已经建成的养老服务设施的运营。因为在他们看来，设施已经建成，任务已经完成，没有必要再投入过多的资源和精力。这种注意力的转移，使得养老服务设施在建成后面临着运营管理上的困境。没有持续的资源投入，设施难以维持正常的运营；没有专业的人员管理，服务质量无法得到保障。长此以往，设施就会逐渐闲置，最终成为无人问津的摆设。运动型治理的周期性特点，使得农村养老服务设施建设缺乏持续性和稳定性，给农村老年人的生活带来了极大的不便，也造成了资源的极大浪费。
（四）新建优先：盘活存量为何“无利可图”
在项目制资金逻辑下，新建项目与盘活存量设施在利益分配和资源获取上存在着明显差异，这使得新建项目更具吸引力，而盘活存量则困难重重。新建项目能够获得更多的资金支持。项目制资金往往是根据项目的新建规模、投资额度等进行分配，新建项目由于规模大、投资多，能够申请到更多的资金。而盘活存量设施则不同，它需要的资金可能相对较少，且主要用于设施的改造和维护，在资金申请上处于劣势。从利益分配角度来看，新建项目能够为相关方带来更多的经济利益。施工单位、设计单位等都能从新建项目中获得丰厚的收益，而盘活存量设施则无法带来同样的经济效益，甚至可能需要他们投入更多的精力和成本去进行设施的改造和维护，这无疑会降低他们的积极性。
新建项目在政绩展示上也更具优势。一个崭新的建筑能够成为展示政绩的亮点，而盘活存量设施则难以达到同样的效果。在这种利益驱动下，基层政府更倾向于选择新建项目，而不是去盘活那些已经建成的闲置设施。即使一些设施闲置在那里，他们也宁愿选择另起炉灶，建设新的设施，以获取更多的资金支持和更好的政绩展示。这种新建优先的逻辑，使得农村养老服务设施的存量资源难以得到有效利用，加剧了资源浪费和配置不合理的现象。
三、高效利用农村养老服务设施的破局之路
在制度性激励机制的扭曲下，只要建设仍然比运营更容易获得资源，“建而不用、用而再建”的循环就不会停止。打破这一循环，需要在制度层面做出调整，从项目生成机制、考核评价体系、存量资产处置权和运营经费保障等多个维度协同推进。
（一）项目审批：建立“存量优先”的立项门槛
农村养老服务设施“建而不用、用而再建”的困境，亟需在项目审批环节建立“存量优先”的立项门槛。上级政府在审批养老服务设施建设项目时，应充分考虑村庄已有设施的使用情况，将存量设施的利用效率作为审批新建项目的重要依据。对于那些已有大量闲置设施的村庄，应暂停审批新的同类项目，促使其将精力放在盘活存量资源上。可建立完善的设施使用情况评估机制，定期对村庄养老服务设施的使用率、运营效果等进行评估，并将评估结果作为项目审批的重要参考依据。对于评估结果显示设施使用率低、存在闲置情况的村庄，在审批新建项目时要严格把关，要求其提出切实可行的存量设施盘活方案，否则不予审批。
同时，鼓励和支持村庄对闲置设施进行改造升级，将其改造成更符合老年人需求的服务场所。通过政策引导和资金支持，激发村庄盘活存量设施的积极性和创造力，从源头上避免资源的浪费和重复建设，确保有限的资源能够发挥出最大的效益，让农村养老服务设施真正为老年人的生活带来便利和保障。
（二）考核改革：重点关注设施“使用率”
要将农村养老服务设施的运营情况纳入考核体系，重点关注设施的使用率，改变过去以建设数量为主的考核方式。
首先，制定科学合理的考核指标体系。将设施的使用率、老年人的满意度、服务的质量等软信号纳入考核范围，并赋予相应的权重。明确使用率的具体计算方法和评价标准，如规定设施每月或每年的使用次数、使用人数等，确保考核的可操作性和客观性。其次，建立多元化的考核主体。除了上级政府的考核外，还应引入第三方评估机构、村民代表等参与考核，确保考核的公正性和全面性。第三方评估机构可以运用专业的评估方法和工具，对设施的运营情况进行全面、系统的评估；村民代表则能从老年人的实际需求出发，对设施的服务质量和使用效果进行评价。最后，将考核结果与基层政府的绩效考核、资金的分配等挂钩。对于使用率高、运营效果好、老年人满意度高的设施，给予相应的奖励和资金支持，鼓励其进一步做好运营管理工作；对于使用率低、运营效果差的设施，进行通报批评，并限期整改，甚至暂停对该村庄同类项目的资金支持。通过考核改革，促使基层政府从重视建设转向重视运营，真正将农村养老服务设施的使用效果放在首位。
（三）权属改革：让村庄对闲置设施有“话语权”
农村养老服务设施权属安排不合理，是导致设施闲置难以盘活的一个重要因素。要打破这一困境，就必须进行权属改革，让村庄对闲置设施拥有更多的话语权。
根据相关法律法规，明确村庄集体对闲置养老服务设施的使用权和处置权。在不改变设施公益性质的前提下，允许村庄根据实际情况，对闲置设施进行改造利用，将其用于发展其他适合老年人的服务项目，如文化娱乐活动中心、健康咨询室等。鼓励村庄通过集体决策的方式，确定闲置设施的用途和管理模式。可以召开村民大会或村民代表会议，广泛听取村民的意见和建议，让老年人参与到决策中来，确保设施的利用能够真正满足他们的需求。政府也应出台相应的政策措施，为村庄盘活闲置设施提供支持和保障。如在资金、技术等方面给予帮助，协调解决设施改造和运营过程中遇到的困难和问题。通过权属改革，激发村庄的积极性和创造力，让闲置的养老服务设施在村庄的自主管理下焕发出新的活力，成为老年人生活中不可或缺的一部分。
（四）预算约束：给设施运营经费加道“紧箍咒”
农村养老服务设施的运营需要持续的资金投入，而在现实中，运营经费不足是导致设施无法正常运行的一个重要原因。因此，必须在项目预算中包含运营经费，给设施运营加上一道“紧箍咒”。
在项目立项阶段，就应将运营经费纳入预算编制范围。根据设施的规模、服务内容、运营成本等因素，科学合理地测算运营经费，确保设施建成后有足够的资金保障正常运行。建立多元化的资金筹集渠道，除了政府财政资金的支持外，还可以鼓励社会力量参与，通过捐赠、赞助等方式筹集资金。同时，探索设施的有偿使用模式，在保证公益性质的前提下，对部分服务项目收取一定的费用，用于补贴运营成本。加强对运营经费使用的监管，确保资金专款专用。建立健全资金使用的审批制度，严格审核经费的使用范围和用途，防止资金被挪用或浪费。定期对运营经费的使用情况进行审计和公示，接受社会和村民的监督。通过预算约束，保障设施运营经费的稳定性和可持续性，为农村养老服务设施的长期稳定运行奠定坚实的基础。
总之，解决农村养老设施“建而不用”问题意义重大。一方面，从乡村治理角度看，能提升治理效能，避免资源浪费，增强政府公信力，让乡村治理更加科学、高效、精准。另一方面，对于养老服务而言，可使设施充分发挥作用，满足老年人多样化的养老需求，提升其生活质量，让老年人老有所养、老有所乐，增强他们的幸福感和获得感，助力农村养老服务体系更加完善，推动农村养老事业的健康发展。
作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院硕士研究生