2015年12月28日上午，即全国人大常委会通过决议，在试点地区允许耕地使用权、宅基地抵押的第二天，试点之一的浙江义乌市，便产生了农民住房财产权抵押贷款第一单。
北苑街道黄杨梅村村民季建中，以自家房屋和宅基地作抵押，从义乌农村商业银行获得30万元贷款，用以解决自家小型吸塑包装企业运转资金的燃眉之急。
同一天，江苏武进区嘉泽镇满墩村农民吕伟斌，也用自家300平方米农房(含宅基地)作抵押，获得江南农村商业银行50万元贷款，用于花卉苗木种植结构调整。
在十八届三中全会从政策层面放行两年之后，农地、农房抵押试点终于进入实施阶段。试点范围不小，232个试点县（市、区）将试点农民承包地的经营权抵押；农房试点则更为谨慎，59个县（市、区）获批试点农民住房财产权抵押。
虽然此前很多地方都已有实践，但这是农民首次有机会合法抵押自己的房屋、土地财产。2015年12月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会通过决议，授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定；在天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定。
改革似乎风风火火。不过，“学界很多人并不看好‘两权’抵押（即承包地经营权、农民住房财产权抵押——编者注），专业银行也信心不足，不大愿意接收。”曾参与“两权”抵押指导意见相关研讨的中国人民大学法学院教授高圣平告诉财新记者。
“这是画地为牢的改革。”浙江大学暨浙江省公共政策研究院研究员杨遴杰如此形容这轮试点。
抵押物处置难，成为制约农地、农房抵押贷款的关键因素。比如农房，因涉及宅基地流转，按照国务院相关指导意见，抵押物原则上只能在集体经济组织内部处置。义乌即将处置范围限定在村。
“限定在村，银行积极性会不会不太高？”财新记者就此询问义乌市国土局一位人士。这位人士笑而不语。他随后表示，“我们只能按中央的指导意见办。”
“如将抵押物处置范围仅限于本集体经济组织，那就无法‘盘活’了，也就没有必要‘探索’了。”高圣平表示。
戴着镣铐起舞
当前，农民贷款难仍是农村“老大难”问题。由于金融管制下本土金融机构发育不足以及缺乏抵押物，农民、农业经营者难以从商业银行获取贷款。
与此同时，农村高利贷盛行。财新记者在河南调研时了解到，有的养殖户为获取购买生产资料的二三十万元资金，以三分高利向私人借款。
中国人民银行义乌市支行开展的问卷调查显示，有八成农民希望农房能够用于抵押贷款，有三成农户有把农房用来抵押的现实需求。前述义乌国土局人士告诉财新记者，义乌是一所农民城，农民把自己的住房、宅基地抵押出去贷款的需求很大。
农地、农房抵押曾被寄予厚望。十八届三中全会提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，以及“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”时，年逾八十的农业部政策法规司原司长郭书田非常振奋。
“我和一些同志20世纪80年代后期就开始为此努力奋斗，但都失败了。”郭书田感叹。他同时也表示，农民住房的转让范围，以及抵押的农地承包经营权和农民住房如果需要拍卖，应在何种范围进行等问题，仍需要细则明确。
不过，从两年实践来看，十八届三中全会之后的农村改革是“戴着镣铐”的改革。在杨遴杰看来，农村土地改革更多选择了“技术性”修补，没有按照市场经济原则做全面的制度性改革。此次“两权”抵押试点也是在中央对承包地、宅基地改革厘定的基本框架下进行的。
承包地方面，出于兼顾适应农村土地流转需求，以及杜绝农民失地、不动现行集体所有制框架的考虑，在集体所有权和农民土地承包经营权“两权分离”之后，中央对承包地又划定了所有权、承包权、经营权“三权分置”的产权结构。所有权属于集体，承包权属于农户不可流转，放活的仅限于经营权。2015年8月，国务院印发的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（下称《意见》）明确指出，可抵押的是承包地经营权，“抵押仅限于流转期内的收益。”
“这样设置以后，经营权担保抵押权到底有多大价值，值得怀疑。由于价值无法认同，银行在操作中风险也很高。”国务院发展研究中心学术委员会副秘书长刘守英曾在“2015中国农村发展高层论坛”上表示。
农房抵押方面，国务院和相关职能部门最终采取沿袭中国大陆地区一直实行的“房地一致”原则，即产权转移时，“房随地走”“地随房走”。《意见》明确，农民住房抵押时，宅基地也一同抵押。在中国农村，虽然农房是农民私有财产，但宅基地已经在人民公社运动中被收归集体所有，并确定了福利分配原则。即便是这轮宅基地改革国家试点，中央也仍然坚持把宅基地流转范围限定于“集体经济组织内部”。
“这会导致变现困难，也不利于发现住房财产权的市场价值。”高圣平说。他还认为，“这种模式完全迁就了现行法的制度安排，没有试点的实际意义，也不会为下一步的法律修改和制度完善提供实践基础。”
不过，《意见》仍然为地方留有一定空间——农民住房财产权抵押物处置“原则上”应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。
中国人民银行常州市武进支行行长翟晓佳告诉财新记者，武进区将抵押物处置范围限定在“镇”域农户，“只能自己村或临近村的农民买”。
丰富又尴尬的地方实践
实际上，无论是耕地使用权抵押，还是农房抵押，地方都早已有丰富的尝试。市场自然发育、中央部门试点、各级设置试验区等形式下，地方已积累了大量实践经验。其创造的价值与已经付出的试错成本，值得审视。
重庆是全国统筹城乡综合配套改革试验区。2010年以来，重庆根据国务院、人行、银监会等有关文件精神，开展了农村土地承包经营权、农村居民房屋、林权（即“两权一房”）抵押融资。
据人行党校2014年秋季进修班重庆调研组调研，截至2014年9月，“两权一房”贷款累计发放420.1亿元。四年来贷款投放量增长较快，贷款不良率仅0.1%，较同期银行不良贷款率低0.29个百分点。重庆市金融办估算，以农村“两权一房”抵押贷款为主的各类农村产权使用权抵押融资可产生GDP约1200亿元，可带动涉农主体增收240亿元左右，有力推动了农村地区经济发展。
重庆做了一系列配套制度建设。2012年末，重庆成立了兴农价格评估公司，专门进行农村资产评估；2013年8月，成立重庆兴农资产经营管理有限公司，负责收购处置银行贷款逾期一年或者担保公司代偿一年以上的农村“两权一房”抵押融资债权；重庆农村土地交易所与巴南区、长寿县、南川区合作共建的农村综合产权交易市场2014年底建成运营。
重庆市、区县两级财政还出资设立了农村产权抵押融资风险补偿专项资金，对经办银行因发放农村“三权”抵押贷款而产生的损失进行补偿。补偿比例为35%，其中市级承担20%，区县(自治县)承担15%。
不过，调研组认为，重庆流转土地的农业经营者要把经营权抵押，需要逐一征得原承包农户同意的规定，对经营权抵押构成很大阻力。原承包农户缺少利益驱动或者外出打工，不愿或无法办理相关手续。这一要求也出现在此次国务院指导意见中。
此外，抵押物处置困难。由于林权和农村土地交易流转市场还未建立或不完善，加之受法律限制、合法的受让人极少，抵押物处置难度大。比如，农房交易仅限于集体经济组织内部成员间，且受让人未申请过宅基地。“实践中同村农户受到传统观念和人际关系的影响，受让抵押农房的情况很少。”
2014年，德清县成为浙江城乡一体化改革试点，地权改革是一项核心内容。试点启动后，德清推出农村“三权”抵押贷款。至财新记者2014年11月前去调研时，农村土地（林地）承包经营权抵押贷款已发放223户，共计1.20亿元；农房抵押贷款发放555户，金额6117万元；农村集体经济股权抵押贷款则数量较少，共发放14户121万元。
德清已经将农房处置范围扩大到镇域农户。但是，“流动性不好，房屋估价也低。”德清县金融办副主任褚海膺告诉财新记者。他希望，可以将流转范围扩大至县域。
浙江温州乐清市也是一所农民城，农民自己主导了城市化。当地银行开展农房抵押业务近20年，早已形成成熟的市场。据温州日报报道，乐清25家金融机构中，有15家设立农房抵押贷款业务，2008年至2014年8月底，此项业务宗数达13202件，贷款余额约40多亿元。乐清允许被处置的抵押农房在县域农户之间交易，市场活跃。然而，由于与相关法律法规和中央政策不一致，乐清农房交易始终悬着一把达摩克利斯之剑。
为了规避当时宅基地不能抵押的法律障碍，安徽铜陵市2012年出台的政策要求，农户在申请农房抵押时，先将宅基地使用权变更为集体建设用地使用权。如此，在需要处置抵押物时，则可以按照安徽省已经出台的集体建设用地使用权流转相关文件执行，避开了宅基地交易的种种限制。
不过，此次中央和国务院在制定集体建设用地流转试点方案时，仍将口径限于存量经营性集体建设用地，并不允许宅基地变更为经营性集体建设用地。
徘徊还是突破
可以说，过去二十年，无论从范围还是形式而言，地方试验都已经较为充分。加上层层安全阀的这一轮试点的意义何在？受到质疑。
在苏州大学王健法学院副教授程雪阳看来，如限制抵押物处置范围等措施，实际上增加了银行交易的不安全性。
具体政策如何设置这些操作性问题背后，真正需要重新审视的是，中国土地改革是否能真正秉承市场和保障农民权利理念，是否有决心对眼下矛盾重重、不适应农业现代化需求、不利于土地资源市场化、无法保障农民财产权利有效实现的土地制度，做出系统性的改革和重构。
农地方面，坚持农地承包经营权不能转让的局限性已经显露。农业经营者无法获得完整产权，土地流转期限短、不稳定，已经成为制约农业经营和投入的重要因素，这也使经营权难以成为一个合格的抵押物。
在北京大学国家发展研究院教授周其仁看来，“土地是保障”的说法其实存在偏差，将劳动力束缚在这一小块土地上，提供的保障是非常低的，大多数农民的出路是在农业之外。“应该允许农民承包经营权彻底转走。”他在一个建言会上表示。
若中央已经定下的“三权分置”框架不做改变，在此框架下，建立清晰、稳定的产权关系也十分急迫。七年前十七届三中全会提出的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，迟迟没有在法律上落实。这也影响到经营权的稳定，成为银行的忧虑。宅基地方面，矛盾更为突出。在土地资源有限的状况下，新增人口不断要地的宅基地福利分配制度实际上已经破产。与此同时，城市化导致农村宅基地大量闲置，村庄人少地增，土地利用效率极低。农民被以保护的名义，排斥在合法利用宅基地参与城市建设、工业发展之外。
一旦言及农房、农地抵押、流转，便有担心农民失地、流离失所的声音不绝。财新记者曾就此询问德清时任县委书记张晓强的意见。这位曾有长期乡镇工作经历的县委书记给出的答案简单明了。他说，确实一些人有顾虑，但不能因为极个别的情况，就阻碍大多数人往前走，“要相信农民、相信老百姓”。
在张晓强看来，30年前的改革重在放活，现在则要从产权着手，让“农村死产变活权、活权生活钱”，这将全面激发农业农村活力。
在农业部政策法规司原司长郭书田看来，多一个渠道解决农民资金问题总是好的。他告诉财新记者，一些人士的出发点是好的，担心农民仅有的一点财产，因为还不了贷款而赔光。
“但这种思路还是不相信农民。农民说，我们都是傻子吗？我们愿意破产吗？”郭书田说，“农民会有自己的考虑的。”
中国乡村发现网转自：《财新周刊》 2016年第1期 出版日期 2016年01月04日
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