摘要：真正阻扰着户籍制度和城乡二元体系改革的，还不是市长们，而是我们当前所执行的分税制这一财税制度。
可预见的是，一提户籍改革，各市的市长们肯定第一个不愿意。2012年 四五月间，由时任国家发改委主管城镇化工作的副主任徐宪平带队，国家城镇化专题调研组完成了对浙江、广东、江西和贵州等8个有代表性省份的调研。调研中，调研组发现，“户改几乎遭遇所有市长的反对”。[1]
事实上从2001年户改文件下发，到2011年国务院文件《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》出台，皆提出地级市以下市区全部放开户籍制度，但是却迟迟落实不下去。原因就在于地方政府强烈反对。
问题来了，那就是我们的市长们（说明一下，在这里所提及的“市长”更多的是指以市长为代表的市县地方政府领导）为何会如此一致的、剧烈的反对户籍制度改革呢？
也许布坎南的某些观点，有助于我们理解这个问题。布坎南曾指出，“经济学家不必把他们的调查限于人们在市场中的行为（买卖活动本身）。使用或多或少自然地扩大交换经济学的方法，经济学家便能按照交换范例来观察政治和政治过程。[2]”他又指出，“政府的政策制定者（政治家、政府官员等）同经济人一样是有理性的、自私的人，他们就象在经济市场上一样在政治市场中追求着他们自己的最大利益——政治利益，而不管这些利益是否符合公共利益，尽管他们可能有反映‘公共利益’的愿望，但这种愿望也不过是许多愿望之一罢了。[3]”理解了这点，我们再来分析市长们为何要反对户籍制度改革也就容易的多了。
我国户籍制度改革的阻力与障碍是多元的，甚至是全方位的，围绕着对依附在户籍制度上的各种与己密切相关的权利与利益的坚守这一核心问题，处于不同制度性环境中的不同利益相关者，自觉或不自觉地形成了泾渭分明的利益集团。他们从各自的立场出发，以维护自身既得利益为目的，反对和阻碍着二元户籍制度改革的推进。依据阻力主体的属性和特征，我们似可将其概括为如下五个群体，首先是中央，其次是省一级政府，然后便是我们所指的市长们，此外便是城市市民群体、农村农民（这两大群体，有时候又可以户籍人口与外来户籍人口的身份出现）。这五大群体以单方化的影响力，阻碍着我国户籍制度的改革，同时也因各自影响力的交叉与碰撞，而形成不期而遇的合力，阻碍着户籍制度改革的顺利推进。[4]
财政和土地问题可以说明这一体制的运作和问题的产生。土地问题是深刻影响中国城市化进程，影响内需，决定中国长期经济发展可持续性的重大结构性问题的根源，又是集中产生尖锐社会矛盾和重大社会问题的根源。
就政府与农民群体和非户籍人口群体的互动关系，在前面我们已做论述，这里就不提。在这里我们单就中央、省一级政府及市长们的互动关系予以说明。
近20年来，我国绝大部分基础建设是地方政府投资、负责的，且份额一直在增加。早于2009年时，全国90%以上的基础建设投资是由地方政府投入的，中央政府只占微小部分。从最简单的激励机制的角度分析，一个有效的体制应是谁投入、谁负责、谁受益。但事实却是，全国过半数税收收入都进入中央政府腰包，而全国绝大多数的公共服务、基础建设、行政工作都依赖地方政府负责。这与中央政府掌握巨大财政盈余和巨大外汇储备，同时只负责很小比例的公共服务形成鲜明对照。如此一来，绝大多数地方政府是赤字运行。
对这一扭曲的政策许成钢教授给出的一种解释是，“中央将多数的财政收入以转移支付方式返回地方政府。因此，不但不影响地方财政，还缩小了地区差距。这一说法的良苦用心可理解，但这种做法的效果却颇值得商榷。”确实如此，这种机制严重的扭曲了各级地方政府的激励机制。
首先表现在，打击了地方政府的主观能动性，抑制了地方政府努力推动经济以增加税收的动力，使得地方政府不是积极地、用心的去涵养税源，而是更乐于到中央游说，以期获得中央返税（即所谓的“跑部钱进”）。形象的说就是，这种机制硬生生的将地方政府塑造成了惯于伸手讨要的乞丐政府，而不是创造型政府。此外，由于“钱”不是自己的而是国家的，所以用起来就不会那么精打细算，由此造成了巨量的无谓损失。更不用说，由此而造成的无数寻租腐败的机会，而这正是破坏国家法制和秩序的根源。
其次表现在，中央返税主要是返到省一级，这种机制给了省级政府很大的财政资源。可问题在于，全国绝大多数的公共服务，是由市县级政府也就是我们的市长们提供的。基层地方政府财政问题日趋严重是不争的事实，这一做法严重的扭曲省、市、县政府之间的激励机制。
再次表现在，中央拿走全国税收主体，在获得更多财权的同时却并不履行更多的事权。全国90%以上的基础建设投资是由地方政府投入的，但它们所对应的财权却非常之低。如此以来，地方政府只能赤字运行。但中央又不预备下降财权，也不预备上收事权。为了确保地方政府的运行，作为对地方政府损失税收收入的补偿，从20世纪90年代后期起，地方政府不仅得到授权，更被鼓励以土地收入解决其财政问题。正如我们在本书第七章提到的，最近10年来，土地财政收入已经成为绝大多数地方政府的主要财政收入来源。譬如，2016年前8个月，苏州的土地依赖指数高达82.6%。
同样，基于布坎南所指称的那种理性，地方政府为了获得更多的土地收入，一方面它会为了垄断土地市场，抬高土地售价而维护现有户籍制度。原因端底简单：由于我国现有土地制度明确规定，农村土地为集体所有，不得进入土地市场交易。但同时又规定，国家有权征用农村集体土地。且中央明确要求，政府要垄断土地一级市场。这样以来，尽力不让农村土地与城市平权，继续垄断土地市场[5]，在市场以高价出租、出卖或拍卖，以此获得巨额收入，获得更高土地垄断收益。正是因此，维护现有户籍制度是符合布坎南所指称的那种理性的。另一方面，为了压低征用价格，它也会维护现有户籍制度。原因也端底简单：正因为农村土地不可直接进入土地市场交易，地方政府成为唯一的收购方，维持现有户籍制度可以确保其可以低补偿价征收土地。需要在这里提及的是，由于地方政府除了可向上要之外，还有土地财政可依赖，这样一来它们更不会去积极地、用心的去涵养税源，而是更乐于直接到土地市场汲取。也就是说目前这种体制，事实上给了地方政府上要（跑部钱进）下拿（土地财政）的制度基础，这就使得我们的地方政府离创造型政府也就越来越远了。
回到户籍改革的话题上来。除了前述的两大原因外，还需注意到的是，市长们除承担着维护与促进所在城市经济发展的工作职责的同时，还需要负责统筹公共服务和社会保障。关于这点，国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任邱爱军在接受媒体采访时就曾提到，户籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接与教育、社保、医疗等诸多福利挂钩。而我们在前面一再的提到过，那就是1994年的分税制改革，几乎是在事权未作调整的前提下进行的。其结果是，财权中心的不断上移，最后地方政府只拿着50%不到的钱，但却要承担80%的事权。
无论中央意图为何，地方政府的行事却总是受自身深层利益驱动。故，于这样的制度条件下，固守并借助户籍制度实现对土地资源和城市人口的控制，以“缓解城市病症状，以期实现所在城市经济社会的良性运行、和谐发展”为借口，在财权既定的情况下，减少事权，以此降低自己的责任和压力，就成为他们最理性的执政选择。因为前者可使它们获得更多收益，而后者则可减少它们更多事权。
所以，即便是忽略掉其他相关因素，单上述三大原因，就足以让我们的市长们成为户籍制度改革的阻力与障碍。更为重要的是，诚如郑杭生、张本效所指出的，由于市长们掌握的地方政治、权利资源、社会影响力和表面上政策选择的正当性，而使这一阻力和障碍的实际效力被无限放大。[6]
通过这种抽丝剥茧之法我们可见，真正阻扰着户籍制度和城乡二元体系改革的，还不是市长们，而是我们当前所执行的分税制这一财税制度。
就这一财税制度的改革，目前有几套方案可供选择，一在事权既定的条件下，在中央政府牢牢把握地方政府人事权的基础上，遵循谁投入、谁负责、谁受益的激励机制，主动将财权部分下沉至地方政府的财权与事权相匹配的程度。这一方案的优点在于，有利于提高地方政府的主观能动性，有助于他们去积极地、用心的涵养税源。当然缺点也很明显，这样一来，事关地方的事务，省市县三级都会很积极，但事关全国性事务他们可能会相对比较消极。最后，可能导致的结果是，城乡问题得到一定程度的解决，但户籍和非户籍问题依然无法妥善解决；二在财权既定的条件下，中央适当上收事权，将事关全国性的社会保障、教育投入承担起来，以此让中央政府的事权与其所拥有的事权相匹配。这一方案的优点是，有助于解决全国性的人口流动问题，一个人单凭一张卡即可走全国，这无疑有助于克服户籍间、地区间的矛盾，真正做到人民具有迁徙的自由。但缺点也很明显，这种财税机制下，在公共服务和社会保障领域，地方政府几乎可做甩手掌柜；三是中央省市县四级政府间，以事权划分为基础，重新调整财权，各级政府依据法律规定，在各自的事权范围内，拥有各自的税权，四级政府间在税权行使方面依法律而为，各有侧重，但又相互补充和交叉，以此实现政府关系的平衡，力求做到税权与事权相匹配。这一方案的优点在于，一方面可减少市长们在公共服务和社会保障方面的事权，降低统筹压力，进而避免行政区划间的行政壁垒。当然，中央和省两级政府也是如此。此外，由于赋予了地方政府更多税权，根据谁投入、谁负责、谁受益的激励机制，也有助于他们去积极地、用心的涵养税源。这也有助于将地方政府从乞丐型政府重新塑造为创造型政府。
如此一来，藉由财税体制的改革，将困扰户籍制度改革的藩篱逐一清除，让户籍和城乡二元体制改革成为可能，进而使得教育、社保和其他公共服务等体制适应人口流动和城市化的需要。
中国乡村发现网转自：政经天一楼 微信公众号
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