本文的主题是行政变迁、产权变动与土地确权。中国农村实行集体所有制，是入了宪法的。这种集体所有制的理论渊源，另辟篇幅予以叙述。这里着重就农村集体所有制的实践并且结合该地实际，尽可能地予以合理解释。之所以要对此予以解释，是因为在村域调研中，当问及“农村的土地是谁的”这个问题时，几乎所有的农民都回答是国家的，没有一个回答说是自己的或是集体的。故而，确有重新认识之必要。
正因为如此，我们深感农村集体所有制只是一个粗略的框架，而受这个框架规制的产权结构以及构成这个结构的各个要素之间的交互作用关系，不简单。我们觉得，人民公社时期和农村改革以来的实践，皆表明中国农村的集体所有制，是一种以乡村行政的地域局限为重要特征的，以社区人口平均占有为确权规则的，并且接受国家政权监管的集体共有制。
上述这种认识其实包含三个含义：第一个含义，是“乡村行政地域为重要特征”。它实际上是指乡村土地产权的分配格局是以“乡村行政“来分割的。人民公社时期为“三级分割”，即公社、大队、生产队，这种分割是以“队为基础”的。以“队为基础”的产权分割主要集中在生产权、分配权和收益权三个方面。当然，“以队为基础”还是“以村为基础”，当年在党内是有着激烈争论的，而最终形成了“以队为基础”的产权分配体制。农村改革后，尽管人民公社被撤销，且代之以“乡”，但公社时期形成的产权结构保留了下来。只不过产权结构中的确权规则有变化，也即“以队为基础”又回到了“以村为基础”。
第二个含义是“以社区人口平均占有为确权规则”。这个规则的第一个要素是“平均”。这个“平均”实则是“平均共有”，或者说是指组成集体的成员“人人有份”。它是集体所有制的内核和精髓，也是这种制度下产权确认的基本原则。这个规则的第二个要素是“户籍”，它是确认社区人口的基本视点。从实践来看，无论在公社时期还是在改革以后，农村土地产权大都以社区人口为分配依据，而社区人口又是以拥有本村本组的户籍为确认依据。所以住在本村而没有本村户口，则意味着没有集体成员权资格，也即没有土地产权的赋予资格。
第三个含义是“接受国家政权监管”。这个含义在当下是极有意思的，也即是说，法律规定，农村土地是农民集体的；但农民认为，农村土地是国家的。这意味着农村土地的产权结构是一个多层次交互作用的复合体。就目前而言，农地承包经营权的形成由农民创造不错，但它的合法性是由国家确认的；而农地的转让权，至今还在争议之中；农村宅基地权则是一个由下而上的生成过程，而最终的裁决权在县级政府，不在农民集体。诸如此类的情况，不可能让农民真心认为土地是自己的或者是集体的，所以上面所说的，农民普遍认为，“农村土地属于国家”，是他们内心活动的真实表达。
我们的调研所在地在潘家铺社区，潘家铺社区属于蒙泉镇，而蒙泉镇的行政建制经历了一个复杂的变迁过程。这个过程是指：公社时期，这里的行政建制称为蒙泉区，它下辖七个人民公社，也即花数公社、磐石公社、白洋公社、蒙泉公社、杨坪公社、官斗公社、三板公社；公社改乡之后，设立蒙泉镇的行政建制，这个行政建制的辖区包括花数乡的15个自然村、磐石乡的23个自然村、白洋乡的21个自然村、蒙泉乡的24个自然村。2007年合村成立潘家铺社区，包括的行政单元有花数乡清水村（5、6组）、磐石乡丰禾村（1、2组）、磐石乡潘市村（3、4组）、磐石乡清山洞村（7、8组）、磐石集市（9组）。这些村民小组中，一组有86户，二组80户，三组114户，四组110户，五组115户，六组110户，七组118户，八组107户，九组342户。我们认为，农村的行政变迁与土地确权之间存在有趣的关联，这种关联至今还未能充分阐释出来。大致看来，这种阐释至少有两个方面：一个是农地承包经营权与农村行政变迁的关联，第二个是农村建设用地与农村行政变迁的关联。
对于前者而言，这个地方由蒙泉区到蒙泉乡再到蒙泉镇，而后合村成立潘家铺社区，村民小组这个行政单位的归属和规模等要素经历了重大调整，但农户的生产生活和土地关系并没有受到多少影响。农民觉得这些变化与他们没有多少关系，也即是说，自己的田照种不误，至于变化之处，用他们的话来说“只是管自己的官变了”，“上面变了”。这意味着农民只关注土地的使用权，而不太关心土地的所有权。因为农村的行政变迁必然会引起农村土地所有权的调整，这种调整是指以村组为所有单元的集体所有权的调整，但它并不会影响农户的土地使用权，也即承包经营权。这种现象涉及到产权经济学的一个基本观点，也即“使用权清晰之后，所有权就不重要了”。在这里，土地使用权是实在的，而土地的所有权似乎是虚置的。这种情况也许可以诠释为农村改革之所有权和使用权“两权分置”成功的图景吧。
后者主要涉及土地产权在农村集体内部的分配制度，而这个制度至少在目前还处于不太清晰的阶段。这种不清晰至少表现为，公社改乡之后的产权交易秩序不清晰。公社解体之后，它的生产功能转移到了农户，其自身“变身”为基层政权，所以公社一级的集体身份，乡就不具备了。也即是说农村土地的“三级所有”变成了村组“两级所有”。这样一来，土地使用权若是发生变更，那么土地产权关系又该如何解释呢？
下面以潘家铺社区农贸市场建设为例试作说明。2008年，蒙泉镇政府打算兴建一处农贸市场。而用于农贸市场建设的这块土地，其产权属于原磐石乡鸭梨瓶（输液瓶）厂。由于乡的建制属于基层政权体系，所以该厂乡办企业的性质使得这块土地自然属于集体所有的政府使用土地。但政府使用的这块土地来自于合村以前的小潘家铺村一组，其使用权的获得方式是“以土地抵赋税”，也即小潘家铺村将“一组”的土地出让给这家乡办企业使用，而“乡”则以减免该组的农业税和“三提五统”为代价。除此之外，该厂还负责提供每户一人的就业名额。鸭梨瓶厂倒闭之后，该地进行了撤乡并镇的行政调整，乡改为镇。这样，蒙泉镇政府将这块土地规划为潘家铺农贸市场，并多方筹资建设。这个地方本是一处自然形成的市场，每月逢三、逢八赶集，多年来已形成了附近村庄的农产品集散地。镇政府准备在这个面积为六十亩的地方，规划145个集住家和门面为一体的建筑单元群。这145个建筑单元以每两间地基为一个单位出售，每个单元的面积大约七八十个平方，价格因地段等不同而三万到七万不等。外村人到这里买地基，不仅需要出资而且还要获得本村户口。之所以设置这样的市场准入门槛，一方面是由于这里商品流通发达，周边慈利、桃源、临澧等县市都有人过来这里买地基，需求旺盛；另一方面也是为了保障本村村民的利益。在此，作为物业卖方或产权出让方的是蒙泉镇政府。也即是说，蒙泉镇政府作为农贸市场的产权拥有者，在分割产权然后出售。对这样一种产权变动的解释一定是复杂的，还是留待下回分解吧。
作者单位：湖南师范大学湖南县域发展研究中心
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