——基于上海市FC镇社会治理体系调整的经验
摘 要：本文通过分析上海市社会治理体系最新调整及国内各地相关发展经验，指出从国家政权建设向国家治理建设转型中，一度从人们视野中消失的村居小组正重新作为国家最基础治理单元。作为最小治理单元的村居小组，不同于政经合一的人民公社体制和单位体制时代最小政权单元与最大自治单元对立的双轨结构，而是国家、市场、社会等多元主体参与共治的场域单元；它也不是一个独立完整的政经社单元，具有赋税、教化与治安功能，整体性管理工农商学兵，而是国家引领的社会治理单元，承担政治教化与社会治安功能。这一治理重心下沉虽然对生活共同体与治理共同体的重构具有重要的积极意义，却无法回避它对纵向治理体系和村居内部产生的分化效应，使得村居委会愈发“错位”，也无法完全整合横向治理体系等问题。最后指出，应该在国家治理体系的整体性框架内，依照分类分级的原则，重新认识国家政权的嵌入、脱嵌与再嵌入的历史进程。
关键词：村居小组；政权嵌入；治理单元；分类分级
一、问题的提出
国家政权建设与社会自治建设是理解中国国家与社会关系的主导范式，城市单位体制与农村人民公社体制解体已经超过三十年。如何评价这三十年我国国家与社会关系的重建及其未来发展方向，目前学界主要有三种观点：第一种观点对社会自治建设持悲观态度，认为三十年来国家政权主导的社会自治建设，只是恢复了社会自治的形式，政府实际运作机制并没有发生根本改变，甚至在某种意义上，政府机构变革出现内卷化。[1]社会自治虽得到一定拓展，但国家政权也继续向基层延伸并不断强化。[2]新划定的社会空间依然是国家用以贯彻意志，控制与整合社会的基本政权单元，而不是可以促进社会自治建设的地域生活共同体。[3]第二种观点关注国家政权重建引发的治理问题，一方面单位或生产队瓦解、社会流动加剧与工作组织多元化，直接对接个体来承担治理责任的组织大大减少，个体化时代来临；另一方面国家因此直面个体，原先可以在单位内解决的小范围的单位内部矛盾直接转化为个体与国家的矛盾，社会风险系数陡然上升。由国家与单位构成的双重治理结构的瓦解，导致基层社会治理体系失效。[4]国家政权从社会里“脱嵌”，成为悬挂半空的无根浮萍[5]，而基层社会自治建设却出现家族化、精英化[6]、熟人化[7]、黑恶化、刁民化[8]等问题。[9]国家政权无法与社会自治完成对接，甚至出现地方政府与社会势力结盟的治理内卷化[10]现象。
第三种观点认为国家与社会关系重建的实际路线应是法团主义[11]，不同利益主体在新划定的社会空间中协作治理[12]。法团主义认为应该超越简单的国家与社会范式，以场域的理念和日常生活运作的逻辑审视社会关系网络中各类行动者[13]，发掘组织社会的不同规范或原则[14]。国家与社会关系的重建已经不同于传统的上下分立，而变为纵横交错，纵向到底，横向到边的新结构[15]。因此建立纵横结合的秩序整合新框架[16]，形成纵向整合与横向整合机制的有效衔接，即在推动公众参与并形成有效社会协商，激发社会内在活力的同时强化纵向秩序的合法性，实现有效的社会整合与共治[17]，是国家与社会关系重建的关键。虽然有不同声音[18]和特殊经验，但以第三种观点为代表，国家与社会关系重建的方向处于逐渐清晰化的过程中：坚持系统治理，构建党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制与全民共建共享的社会治理格局。但是，在对自上而下的国家政权建设与自下而上的社会自治建设如何实现各利益主体有机衔接[19]的问题日益清晰化的同时，不管是政府、社会还是学界都明显忽视了对二者应该在何处完成衔接的问题的探讨。换言之，国家政权与社会自治的结合边界在哪里？
与西方社会自发工业化相比，国家主导是后发工业化国家的共同特征。社会主导的发展，仅仅需要最小国家维持基本秩序，国家最小化征用社会资源；而国家主导的发展，仅仅需要最小社会维持日常生活，国家最大化征用社会资源。因此，国家政权持续侵入社会自治成为研究近代以来中国国家与社会关系的主导观点。那么，国家边界即保证社会日常生活不至于崩溃的前提下，国家征用社会资源的最大限度在哪里？国家与社会对接的边界在哪里？反之，我们也必须发问：社会边界即维持国家基本秩序不至崩溃的前提下，国家征用社会资源的最小限度在哪里？从物理空间讲，国家政权的最大边界就是国家侵入社会而建构的最小政权单元，社会自治的最大边界就是社会反抗国家而建构的最大自治单元。波兰尼指出虽然市场嵌入社会，社会被嵌入市场，但完全脱嵌于社会的自由市场是不存在的。[20]因此，借用新经济社会学嵌入与脱嵌的洞见，上述问题可以转述为国家嵌入社会的最大限度在哪里？社会脱嵌国家的最大限度在哪里？
二、历史上的嵌入与脱嵌：政权建设的逻辑
费孝通将国家政权与社会自治概括为双轨政治，国家政权对社会自治的嵌入是自上而下的轨道，社会自治对国家政权的脱嵌是自下而上的轨道。在传统社会，自上而下轨道的最大边界即最小政权单元是县，县之下属于社会反抗国家而建构的最大自治单元。而新的保甲制度摧毁了以士绅为主体的社会自治组织，将最小政权单元扩张到每家的门前，甲即做为最小政权单元，又做为最大自治单元，试图完成双轨政治的合一。这一新的国家政权建设有效地促进国家征用社会资源，却无法承担生活单位的自治，社会在僵化中崩溃。因为政治是生活的一部分，政治单位必须根据生活单位。[21]
黄宗智指出二十世纪前最小政权单元依照保甲制度的轨道，理论上可以抵达主管10户的牌头，但实际上牌头、甲长甚至乡保都不直接由县政府任命。最小政权单元实际上只到县，乡保是半官职人员，是国家政权与社会自治的重要交接点。二十世纪国家以村长制度再次试图将最小政权单元扩展到村，如果村庄内生权力结构即村庄社会自治依然存在，那么村长制不过是原先会首制的新名称，如果村庄共同体已经瓦解，村长制极易被不轨之徒僭取。[22]杜赞奇将这一过程概括为国家政权建设内卷化，最小政权单元扩张到村庄，国家直接向村庄征用资源，村庄内生的保护型权力结构被营利型权力结构取代，营利型权力结构的扩张，反过来又要求更多的征用。社会在国家扩张与不轨之徒的双重侵压下崩溃。[23]
那么我们是否可以依照上述分析指出，最小政权单元边界扩张及其对社会原先自治权力结构的摧毁，反向激发了社会脱嵌国家的张力，使得社会重建运动成为可能？也只有从根本上完成社会重建，确立新的社会自治边界与权力结构，新生的民族国家才能获得稳固的社会基础。梁漱溟就直言近百年史就是一部乡村社会破坏史，乡村社会建设一方面起于乡村社会自救，但更重要的是以此统筹政治、经济与文化建设。只有社会完成重建，国家才能立足，因此这也是一种建国运动，由最小的乡村社会一级一级向上扩展到大社会即国家，由小范围的乡村社会自治扩展到整个民族社会的一体性。[24]梁漱溟期待社会从国家中脱嵌，将最大自治单元逐步扩展至国家，以社会重建来改造国家。这虽是他对国家极其失望的无奈选择，但经由社会自治的逐级扩展以建立民主国家的思路，也启示我们思考社会自治单元的最大边界究竟可以扩展到哪里。
以毛泽东为代表的中国共产党人领导的乡村社会建设，一开始就有意识地完成对国家政权的脱嵌。通过发动农民运动，将农民以农民协会的形式组织起来，成立农民政权的新乡村自治机关，重建乡村社会的内生权力结构。二十世纪以来最小政权单元扩张形成的营利型经纪组织成为农民协会主要革命对象，特别是把持区乡政权机关的土豪劣绅。农民协会完成了最小政权单元从县到乡村的扩展，形成新的类似二十世纪前的双轨政治，只不过自下而上的社会自治轨道由士绅变为农民协会。原先由县长和土豪劣绅结合的县级政治结构，变为县长和革命民众团体的结合。[25]梁漱溟与毛泽东都试图让因最小政权单元扩张而崩溃的社会自治重新组织起来，完成乡村社会自治权力结构的重建。然而与梁漱溟的社会自治单元可扩展至整体国家不同，毛泽东依然是在县的边界内关注社会自治重建。自下而上的农民协会完成社会自治重建的同时，也重建了与二十世纪前最小政权单元——县相对接的组织基础，最小政权单元从而有效地扩展至乡村。“土地改革，不仅政权组织第一次真正地下沉到乡村，而且摧毁了非正式权力网络的根基。”[26]在这个意义上讲，乡村社会自治重建与国家政权重建是一体相连的过程，乡村社会自治组织与国家政权组织完成对接。
新中国成立后，经过农业生产合作化与人民公社运动，最终以生产队（城市为单位制）作为国家政权与社会自治对接的边界。生产队既是国家政权的最小单元，又是社会自治的最小单元。最小政权边界借助生产队的建制，真正抵达传统社会保甲制的范围，国家意志能够畅通无阻的自上而下贯彻至每个家庭，双轨政治变为一元化纵向秩序[27]，政治单位与生活单位合一。因此乡村人民公社体制和城市单位体制瓦解后，国家政权与社会自治重建的过程就是最小政权单元从村居小组收缩至行政村或居委会，社会最大自治单元从村居小组扩展到行政村或居委会，社会在泛政治化后去政治化回归生活化。[28]与此同时，社会自治单元内部权力关系结构也在重建，通过村民或居民自治，社会内部各力量为利益分配而进行斗争与妥协[29]，完成与自上而下的国家政权对接。
三、国家政权的再嵌入：社会治理的逻辑
社会治理实践的新发展，将正在黯然消逝的旧事物不断地抛回观察者敏锐的视野，并在新的发展语境下重新审视。“一切真历史都是当代史。因为当生活的发展需要它们时，死历史就会复活，过去史就会再变成现在的。”[30]本文通过分析上海市社会治理体系最新调整及国内各地相关发展经验，指出从国家政权建设向国家治理建设转型中，一度从人们视野中消失的村居小组正重新作为国家最基础治理单元。作为最小治理单元的村居小组，不同于政经合一的人民公社体制和单位体制时代最小政权单元与最大自治单元对立的双轨结构，而是国家、市场、社会等多元主体参与共治的场域单元；它也不是一个独立完整的政经社单元，具有赋税、教化与治安功能，整体性管理工农商学兵，而是国家引领的社会治理单元，承担政治教化与社会治安功能。这一治理重心下沉虽然对生活共同体与治理共同体的重构具有重要的积极意义，却无法回避它对纵向治理体系和村居内部产生的分化效应，使得村居委会愈发“错位”，也无法完全整合横向治理体系等问题。最后指出，应该在国家治理体系的整体性框架内，依照分类分级的原则，重新认识国家政权的嵌入、脱嵌与再嵌入的历史进程。
上海市FC镇位于FX区东部，面积110平方公里，常住人口22万，户籍人口8万，外来人口14万。2004年由四镇合一，辖有3个镇管社区、41个行政村、9个居委，541个村民小组，80个居民小组。因上海市控制人口规模与经济结构调整的城市发展战略，FC镇通过拆除违章建筑、清理低端的家庭作坊式的劳动密集型产业、环境污染严重的养殖业以及提高教育准入门槛，实现生存压力倒逼外来人口移出。与此同时，在上海市创新社会治理加强基层建设1号课题的推动下，FC镇以治理网格为突破口，通过治理网格空间精细化、治理网格功能扩展、政府条块关系与人员结构调整、多元治理主体的形成等方式展开社会治理。
依照空间社会学理论，网格化就是空间结构顺着社会关系精细分化的过程，主要有两种发展趋势：一是网格空间范围的全覆盖。网格化发端于街面空间内社会治安管理[31]，FC镇网格划分经历了以镇区街面为单元的网格，全镇空间内以居委会、行政村、街面、工业园区为单元的网格，以村民小组、居民小组、商户、企业为单元的网格三个阶段。网格功能从最初的城市管理，逐渐加入区域党建、群众工作与群防群治，将各类网格统一整合。二是从管理单元向治理单元转变。“治理表示从有计划地关注层级和政治与行政之间、国家与社会之间清楚的界限，到有组织、有计划地强调网络、政治家和行政管理者的重叠角色，以及国家与社会行动者的重叠角色。”[32]因此，网格从单一的管理单元转变为政府、市场与社会等多元主体参与的治理单元。网格内部人员结构包括：网格长、党建指导员、城市管理员、群众工作员与群防群治员，其中体制外网格员占比超过90%。因此，在网格化的过程中村居小组作为最小政权单元与最大社会自治单元的结合边界，以最小治理单元的新形式，重新成为国家治理的基础单元。
在外来人口占多数的村居，则将网格进一步精细化，以类似保甲制的规模，每十户选举产生一名协管员，每二百人选举一名居民代表，同时成立外来人口管理与服务委员会作为协管员的管理机构，委员由居民代表选举产生。十户一协管的基础治理单元也适用于街面网格，每十个商户选举产生一名商户代表，每十个商户代表选举产生一名商户骨干，作为街面网格中的城市管理员。与原先已存在组织基础，以网格形式重新激活的村居小组不同，外来人口占多数的村居和街面网格中，组织基础不复存在或不曾存在，正是通过网格形式，重建国家政权与社会自治对接的组织基础，完成组织化吸纳。
FC镇将最小治理单元重新建立于村居小组，在2014年中央一号文件提出“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”以来全国社会治理体制的探索经验中，并不是孤立的案例。徐勇将广东、广西、湖北等地乡村治理体制创新概括为五种模式：广东清远市的自然村自治模式，湖北秭归县的村落自治模式，广西河池市的屯级党群共治模式，广西贵港市的一组两会模式，广西融水县的五会屯治模式[33]；王海侠、孟庆国[34]，王晓莉[35]提出江西省分宜县模式；朱萌提出湖南省长沙市格塘镇模式[36]。上述模式的共同特征是缩小村民自治边界，治理重心由行政村下沉到村民小组（自然村），治理单位与产权单位相吻合[37]，同时成立相对应的党小组。以村民小组为基础治理单元，村民在自然形成的地域生活共同体内完成社会自治，国家政权通过与村民小组的组织对接而真正落地。因此，国家政权再嵌入时代，以村居小组为最小治理单元，与政经合一的集体化时代有根本区别。
（1）作为权力竞争场域的村居小组
不再将村居小组视为国家政权与社会自治边界竞争的封闭的地域空间，而是开放的社会关系网络空间。在其中，不同的利益主体——基层政府、村居委会、村居小组长、内生社会组织、外来社会组织、公司等展开权力竞争，通过组织化动员、对话、协商等方式，达成动态均衡的利益关系结构。以地域生活共同体为基础的村居小组不再是传统的自我封闭、缺乏活力、不善合作等刻板形象，而是开放竞争、多元主体、紧密组织的社会场域。例如有学者试图挖掘村民组长的内向家户，外向村庄的双重特性，探索重构村庄与农民的社会连结路径。[38]FC镇网格员中既有本地群众骨干，又有常住外来人员，企业业主或企业党员也被组织化吸纳，成为重要的参与治理主体。通过区域化党建联席会，将银行、税务、电信、消防、学校、派出所、邮政所、供水所、卫生院等单位及工作人员统筹，积极参与网格内社会治理。
（2）作为社会治理单元的村居小组
作为最小政权单元与最大自治单元的生产队或单位，是政经社合一的具有完整的赋税、教化与社会治安功能。但国家政权再嵌入形成的多元主体参与的最小治理单元，只承担部分政治教化和社会治理功能。村居小组自治并不能替代以行政村为单元的自治。村居小组拥有集体产权，但失去了对居民经济生活计划与管理的职能，也不再承担缴纳国家赋税的功能。即使作为社会治理单元，但仅靠网格自身力量并不能完全解决社会治理问题。FC镇网格共有4个运转层级：首先，小事不出格，在村居小组为网格的最小治理单元内及时发现和处置，网格长担负主要责任；其次，超出处置能力的需上报村居网格站，站长一般是村居委书记，在村居范围内或协调镇相关职能部门处置；再次，需上报社区网格化分中心，这一层级配有社区综合执法中心；最后，如果处置依然未完成，需上报网格化综合管理中心，由镇级职能部门与综合执法中心协调处置，或继续上报区级。
（3）作为政治教化单元的村居小组
在各地社会治理重心下移的实践中，党组织在村居内的最小边界也扩展至村居小组，并在以村居小组为基础单元的社会治理体系中发挥引领作用。首先，以党的政治引领协调各治理主体与治理资源。FC镇通过社会治理与区域党建联席会将这一机制常态化。其次，以党员的先锋示范作用推动政策执行。由党员本人扩展至其亲属再扩展至村居小组内的群众。再次，建设党小组的活动场所。FC镇在每个党小组长的住宅中成立党建微家，作为固定活动场所。最后，党小组长作为网格内的党建指导员，直接接触、组织、群众，成为党与群众关系最密切的群众身边人，掌握着社会治理最基础信息。党通过网格完成对村居小组的再嵌入。
四、基础治理单元何处安放？
国家政权再嵌入至村居小组，是社会治理时代各地具有重要意义的探索。它作为一种社会自治的发展方向，给人无限的遐想空间，这并不能回避其面临的巨大困惑。
（1）它分化了纵向治理体系，村居委会愈发功能错位。自成立以来，村居委会一直饱受批评，在机构的日常运转中也实际上成为乡镇政府的下级行政机关，与法理上的群众自治组织相“错位”。如果再将最小治理单元下沉至村居小组，乡镇政权与之直接对接，那么村居委会与村居小组、乡镇政府的关系又应如何调整呢？从实际的机构管辖规模与数量分析，FC镇下辖4个镇管社区，41个行政村，9个居委会，636个村居小组。在广东清远的案例中，治理重心下沉后一个镇平均所辖村居小组多达130个。由乡镇政府直接对接村居小组，显然是不现实也不可能完成的任务。乡镇政府依然必须通过村居委会完成行政与资源对接，这显然又加剧了村居委会功能错位。
（2）行政资源无法全覆盖，村居内部面临分化。最先加重的就是村居小组长工作津贴。FC镇虽地处上海，但因发展政策执行失败及上海市农村发展方向调整，负债高达30亿。在FC镇模式中，村居小组长及网格员并不从乡镇政府领取固定薪水。虽然他们的身份归于社会自治，但另一方面也归于国家政权，完成高达78项的社会治理任务。FC镇模式又能在多大的范围内推广呢？不是所有的村民小组都能承担起自治的行政成本，但如果给予他们固定薪水，即使降低标准乡镇政府也难以承受如此巨大地人员增长。同时又会使他们陷入先前村居委会工作人员所处的两难身份困境，村居小组内的群众是否又怀疑他们叛离了社会自治的初衷，成为“国家的人”？同时行政资源并不能实现各村居小组全覆盖，因为行政资源并没有改变项目制的运作方式，与之前项目制使村居委会分化[39]相同，村居小组也面临着分化的困境。另一方面，村居小组自我意识增强，对村居委会的认同呈现分化趋势。
（3）村居小组不能完全整合横向治理体系。面对日益碎片化的社会系统与行政系统，在一个村居小组的范围内能独立解决的社会治理问题几乎不复存在，这也与社会问题的复杂化、关联化、整体化有关。每一个行政条线延伸到基层都会创造出各自的治理网格，形成各自的治理单元。随之创造出属于各自的基层干部或办事员，位于各自的办公空间，使用各自的行政信息系统，政府由此呈现出碎片化状态。因此，如果从整体性解决社会治理问题的视角审视治理重心下沉，除非村居小组能够反向完成碎片化行政系统的横向整合，即将各社会治理问题与行政系统创造的治理空间、行政信息系统、工作人员以村居小组为单元进行整合。FC镇只完成了部分与社会治理相关的城市管理网、区域党建网、群众工作网与群防群治网的合一。
正如扬·盖尔所言：“把住宅区划分为更小更明确的单元，并与更加综合性的分级系统联系起来的重要性已为越来越多的人所认识。这些小单元中的居民更快更有效地组织起了自己的集体活动和解决了共同的问题。”[40]指出将治理重心下沉到村居小组所造成的困惑，并不是否定它在社会治理体系重构中的积极意义，尤其是它基于生活单位对村庄生活共同体的再造，将生活共同体与治理共同体合一。这一再造对政府而言，群众自我承担部分社会治理任务，可以节省行政成本和行政人员，并且能够从根本上克服运动式治理的弊端，有利于治理效果长期维持。对党组织而言，顺利完成对群众的再嵌入，实现党群关系再组织。不管是在空心化的农村，还是人口倒挂的社区，对小组内居民而言，通过组织化的参与，一方面重新通过村居小组这一新的社会治理单位与国家政权对接，另一方面重新建立对村居小组的认同感与归属感，以主人翁而不是无关者的精神重新参与到生活共同体的治理中。
因此，必须客观地认识社会治理时代国家政权的再嵌入，即要肯定它是基层社会治理体系调整的积极趋势，不可盲目悲观的否定，也要对将它普遍推行的论点保持警惕。总体而言，在国家政权单元、社会自治单元与社会治理单元边界定位的过程中，应坚持分类分级的原则。对国家政权建设而言，就是明确最小政权单元边界；对社会自治建设而言，就是明确最大自治单元边界；对社会治理建设而言，就是明确最大治理单元边界。最小政权单元边界必须高于或至少等于最大自治单元边界。如果最大自治单元是村居，那最小政权单元必须是乡镇或至少是村居。对最小治理单元而言，它是最小政权单元与最大自治单元的结合点。同时，必须在国家治理体系这一整体性框架内认知社会治理体系，即从政治、经济、社会、文化与生态等多重功能视角，确定社会治理单元，进而明确其同各功能的治理单元边界的交接点。在这个意义上讲，基础治理单元并没有一个简单地一成不变地边界，而是在分类分级的国家治理体系建设中，多层次立体式展现，并处于不断变动中。
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基金项目：国家社科基金重大项目“构建全民共建共享的社会治理格局研究：聚焦人口流入型地区”（15ZDC028）
吕亚奇，男，1989，助教，工作单位：华东理工大学，研究方向：基层政府治理。
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