原题:1979-2010年的我国农村政策简析
一、国家政治核心观念改变与经济发展共同决定下的农村政策走向
这个阶段基本从1979年到1983年人民公社解体。到1978年，我国的政治环境开始出现重大转机，十一届三中全会的召开将国家发展的战略重点转移到社会主义现代化建设上来，并全面清理彻底纠正10年文革及此前的“左”倾错误。这是我国农业政策转变的前提条件。在1978年12月原则通过的《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》中就分为两派思想，一方面规定保护自留地、家庭副业和集市贸易，提高农产品价格，另一方面仍然做出了“不许分田单干”、“不准包产到户的规定”。这反映了政策本身就是两种思想势力妥协的产物。这种争论在1980年出台的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》（75号文件）的文件中也得到体现。但此时，社会经济自身的发展也开始在政策松动的土壤中寻求新的突破，在政策操作层面中农户对土地经济效能的追求逐步开始影响到政策制定。1979年是农村是非大争论的一年，同时也是大规模试验各种农业生产责任制的一年。在当年出台的《关于加快农业发展若干问题的决定》正式文件中，将“不许分田到户”改为了“不要分田到户”，这样我国的“包产到户”开始获得政策上的突破。此时，高层的价值倾向与底层的农业承包实践开始逐步吻合，而1982年“一号文件”的出台，宣告了两种争论的结束，“双包”以排山倒海之势席卷全国。随后在1983年的“一号文件”中确立了“家庭联产承包责任制”的理论地位，完成了对“双包”的法律承认。此文件规定，“为了经营好土地，这种社区性的合作经济组织（即实行联产承包后的生产队或生产大队）是必要的。其名称、规模和管理机构的设置由群众民主协商决定。原来的公社一级和非基本核算单位的大队，是取消还是作为经济联合组织保留下来，应根据具体情况，与群众商定”，这从一定程度上说明，来自底层的实践的力量开始影响到了政策制定。该政策的后果是到1982年11月全国实行“双包”的比例由上一年的50.8%上升到78.8%，而到1983年，全国农村双包到户的比重已经达到了95%以上。而且联产承包制开始向林、牧、渔、副、工等各业扩展，几乎囊括了农村的所有领域，各项产业得到迅猛发展。而1983年10月出台的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》首要目的是建立乡政府，实行政社分离，则标志着人民公社制度的最后终结。而在政策执行过程中出现的问题主要是：（1）土地按照劳动力或人口均分；（2）承包期过短，一般仅为2-3年，土地调整频繁，农户无稳定感；（3）无承包合同或承包合同不健全等。
从中可以看到，在我国农村政策的出台很大程度上决定于高层的政治意愿与现实中农业实践相吻合的程度，是一个各方势力博弈妥协的结果。此外，以前政策所确立的农村体制框架对今后的农村政策改革具有举足轻重的影响，是今后改革的基础和前提。从本质上讲，截止到1983年的农村政策实际上既是对原有操作体制的打破，又是对既有农村体制框架的保留和维护。
二、以逐步稳定土地承包权为核心的农村政策选择
这个阶段基本从1984年到1998年。针对在土地承包过程中出现的承包期过短，调整频繁的现象，1984年1月出台的《关于1984年农村工作的通知》中指出，“土地承包期一般应在15年以上。在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定，小调整’的原则，经过充分协商，由集体统一调整。鼓励土地逐步向种田能手集中。”这就保证了土地承包经营权在较长时间内的问题，稳定了农户的土地预期。而此后陆续在1987年的《把农村改革引向深入》、1990年的《关于1991年农业和农村工作的通知》、1991年《关于进一步加强农村和农村工作的决定》中进一步强化要稳定完善土地承包制，并且最终指出要把以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，作为乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来。
而随着第一轮土地承包期的到期，各地开始出现一些损害农民积极性的问题，如不按照承包合同随意收回承包地、大量预留机动地、实行“两田制”、收回组级集体组织的土地归村里所有等问题，而且农村经济发展使农民有了更多的就业选择机会。因此，从1993年到1998年的政策出台主要解决更长期的稳定农户土地使用权的问题，如在1993年《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提到，（1）在原定的耕地承包期到期后，再延长30年不变；（2）提倡增人不增地，减人不减地；（3）适度规模经营等。第一条是针对农民承包期到期，稳定农户土地使用预期而提出的；第二条主要针对频繁的土地调整现象而提出的；第三条主要针对发展较快地区适应经济发展而提出的。1995年《关于稳定和完善土地承包关系的意见》主要是稳定现有的土地权利关系，强化合同的规范作用，这标志着市场意识开始进入农村政策的范畴。1997年的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》则开始规定要向农户颁发统一印制的土地承包经营权证书，开始通过规范合同的形式进行固定土地的长期使用权。而在1998年的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出，“要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”，我国农村的土地政策开始向法律层次转变。
三、市场力量下农村政策逐步在法律层面得到固定和制度化
此阶段主要从1999年至今。如果要长期的稳定农村政策就必须将政策进行法律化，这是农村政策的一个必然走向。因此，从1999年《土地管理法》的出台开始，我国的农村政策开始步入法制化进程。其中明确规定，“土地承包经营期限为30年。农民的土地承包经营权受法律保护”，农民的土地承包权利开始在法律层面确立。此后，在2003年集中出台了《农业法》、《农村土地承包法》等一系列法律，我国的农村土地政策在一定程度上得到了细化、规范化和法律化。特别是《农村土地承包法》的出台，不但从法律层面正式确立了我国农村的土地承包制度，并且为农户的土地承包权利提供了法律保障。这为下一步农村土地的市场化进程奠定了基础。2001年又发布了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，纠正了土地流转过程中出现的问题，农村的土地承包经营制度得到了进一步巩固。此后，从2004年到2007年分别以农民增收、提高农业综合生产力、新农村建设、建设现代农业为主题连续出台了四个“一号文件”，农业的地位得到了党中央、国务院的高度重视。在这四个“一号文件”中，开始涉及城市对农村土地使用权干涉的问题，农业税取消的问题，以工哺农的问题，农村政策开始逐步与工业政策、城市政策发生统筹和融合。特别是在2007年的“一号文件”中提出：“坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系，规范土地承包经营权流转，加快征地制度改革”。这表明了中央对稳定土地承包关系的进一步确认，并开始规范土地的流转规则，逐步开始涉及农村土地制度的深层次改革。从此阶段农村政策的变化可以看出，农村政策开始逐步走向稳定、成熟、持续和法制化，且市场的作用开始逐步显现。同时，这也为我国农村政策指出了下一步发展的方向，那就是随着市场经济的确立，农业与工业、服务业的逐步融合，农民选择机会的增多，我国的农业政策需要解决的是一个如何协调它们之间关系的问题，如何让市场机制在农村、农业中建立起来。
四、我国经济社会发展阶段转型影响下我国农村政策开始发生重要转变
2008年到2010年是我国农村政策，特别是土地政策转变的关键阶段。2008年的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，“国际形势继续发生深刻变化，我国改革发展进入关键阶段”、“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”、“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度”、“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”、“逐步建立城乡统一的建设用地市场”等重要观点和政策方向。这是对我国土地制度与市场配置联结的一种政策尝试，市场的力量进一步得到了认可，应该说这与我国当前的发展阶段和整体宏观形势也不无关系。
2010年是后金融危机时代的第一年，也是我国“十一五”的最后一年，不但面临“十二五”的战略型规划，而且要对我国经济社会整体发展阶段和环境做出重要判断。“十二五”是我国经济社会发展大转型的关键阶段，我国已经开始处于三个转型的时期，首先，我国面临由生存型社会向发展型社会转型的重要时期，人民的生活诉求开始产生重大转变；其次，我国面临由经济大国向经济强国转型的关键时期，国家地位和国际社会的期待也发生重大转变；再次，我国发展模式开始由规模扩张型向集约可持续发展方式发生重大转型，整体经济、产业、社会的结构调整开始提到重要议事日程。2010年的中央“一号文件”提出，“力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织”，“加快修改土地管理法”，“大力发展县域经济，抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中”等重大战略性举措，这一方面反映了我国土地制度在市场力量下对自身体系的修正，另一方面也折射出社会已经进入了重大的转型期，需要对土地制度进行相应的调整，这必将对我国经济社会的长远发展产生重大而深远的影响。
中国乡村发现网转自：中国土地政策与法律研究中心
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