摘要：农村改革40年来, 政策变革构成制度变迁与农民发展的一条主线。从1978年到2018年, 中共中央相继出台了20个“一号文件”, 规划农村改革与发展。通过政策变革, 稀释制度黏性, 推动了农村社会的制度变迁与农民发展。总结农村改革40年来的成就, 可以发现, 国家是制度变迁的主要发起者、推动者和执行者, 而农民则是制度变迁的受益者。国家通过政策变革推进制度变迁, 从而实现农民发展。
一、文献与问题
制度与制度变迁一直构成人类社会发展研究的主题。马克思是较早探索制度变迁的思想家之一。马克思主要从生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的关系角度探讨人类社会的制度变迁问题, 从而提供了有关制度变迁的宏观历史视野。但这种宏观视野和分析框架需要通过具体的制度变迁研究来充实、验证。制度变迁是如何发生的?制度经济学提供了一个“需求—供给”的理论构架。在这种分析构架中, 制度存在的唯一意义是它的效率, 由此决定了制度生存的有效空间被限制在制度的供给与需求所处的均衡点上, 即只有在均衡点上, 制度所提供的效率相对于环境来说才可能是最佳的, 此时任何制度变迁都可能会损害效率[1]。周雪光指出, 制度变迁是由占据不同利益的个人和群体之间相互作用而推动和约束的, 制度变迁的轨迹和方向取决于行动者群体间的多重制度逻辑及其相互作用[2]。总之, 在制度经济学的制度变迁理论中, 经济增长、利益调整以及技术变革等因素受到了广泛关注, 但政策变革在制度变迁中的作用却被遮蔽了。
中国农村改革是一个不断调适国家和所有权关系的过程, 国家保护有效率的产权制度是长期经济增长的关键, 而农户、各类新兴产权代理人、农村社区精英则通过参与新产权制度的形成, 与国家达成互利的交易[3]。中国农村改革40年来, 国家与农民进行利益互动, 国家掌握农民的制度需求取向, 最终以政策变革的形式推动制度变迁, 从而改善农民发展的制度环境, 解除农民发展的制度桎梏。可以说, 制度变迁与农民发展构成农村改革40年的双重主题。
农村改革40年来制度变迁与农民发展是怎么发生的?本文主要以中央“一号文件”为考察线索, 探究制度变迁与农民发展的内在政策逻辑。具体而言, 以中央“一号文件”为载体的农村政策变革聚焦阻碍农民发展的各种制度, 通过政策变革来稀释原有制度黏性, 进而推动制度变迁。因而, 政策变革构成中国农村改革40年制度变迁与农民发展的内在机制, 即通过政策变革稀释制度黏性, 促进制度变迁, 从而实现农民发展。第二部分主要探究政策变革、制度变迁与农民发展的关系, 认为政策变革是决定制度变迁进程的一个重要变量。在缺乏制度变迁共识的情况下, 通过政策变革可以稀释制度黏性, 从而推动制度变迁进程。第三部分探讨中央“一号文件”与制度变迁的过程, 揭示政策变革如何推动阻碍农民发展的各项制度变迁。第四部分探讨农民发展所取得的成就。最后提供一个简单的结语。
二、理论构建
制度被称为“社会生活的基石”。根据制度经济学理论, 制度是一个社会的博弈规则, 或者更规范地说, 它们是一些人为设计的、形塑人的互动关系的约束。制度包括人类设计出来的正式约束、非正式约束与行为准则。制度不仅构成社会发展包括人的发展的一种助力, 而且也是一种约束。
农民发展的过程也是制度变迁的过程。所谓制度变迁 (Institutional change) 是指新制度 (或新制度结构) 产生、替代或改变旧制度的动态过程。制度变迁是用一种效率更高的制度替代原有制度的交易过程。制度变迁包括强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种基本类型, 前者是指通过自上而下的引入政府命令和法律来实现制度变迁, 而后者则是指政策客体通过自下而上、自发地改变制度的行为而导致的制度变迁[4]。
在制度变迁过程中, 政策变革是决定制度变迁进程的一个重要变量。因为任何制度在其存续过程中会生成制度黏性, 制度黏性构成制度自我固化的功能机制。因而, 在制度变迁的整体性框架中, “黏性生成—黏性稀释”构成制度变迁的基本路径。制度黏性的生成直接作用于制度存续, 而黏性的稀释则内蕴于制度变迁, 制度黏性在特定时期和特定因素的长期作用或突发刺激下被冲淡, 导致制度变迁的生成[5]。在缺乏制度变革共识的情况下, 如何打破这种制度黏性, 政策变革成为一种现实可行的方式。通过政策变革可以稀释制度黏性, 进而推动制度变迁进程。
而政策变革之所以能够发生, 则是国家与农民长期博弈互动的结果。农民对个人权利的追求推动国家不断调整政策, 以回应农民的利益诉求。而国家政策的调整在一定程度上实现制度变迁并最终推动农民发展。具体而言, 就国家层面而言, 国家基于农业集体化运动以来的农业生产长期徘徊不前, 急于寻找改革的出路。农村改革的突破过程是一个政治过程。在上层中, 邓小平和时任中共安徽省委第一书记的万里作用巨大。万里主导的农村改革之所以成功, 最重要的是拥有邓小平等政治家的支持。在政策大环境不利的背景下, 改革之所以能够生长, 重要的原因是某些上层领导的默认和支持[6]。农村改革40年来, 国家通过自上而下的政策变革, 逐渐改变阻碍农民权利发展的各种制度, 如土地制度、户籍制度、社会保障制度等, 具有强制性制度变迁的特征。就农民层面而言, 农民对自身权利的争取以及自下而上自发地改变制度的行为也促进了国家的政策变革。在人民公社时期, 农民为了自身权利普遍采取“日常反抗”的形式, 如装糊涂、偷懒、磨洋工、开小差、假装顺从等, 来消解阻碍农民权利实现的旧制度[7]。同时, 受饥饿逻辑的驱动, 农民进一步采取“分田到户”的“革命性”行动来瓦解旧制度。这种农民自发地改变制度的行为具有诱致性制度变迁的因素。随着农民权利意识的觉醒, “依法抗争”[8]和“以法抗争”[9]成为农民维护自我发展权利的主要方式。可见, 正是在农民对自身权利的长期追求下, 国家适应农民发展的权利要求, 通过中央“一号文件”这一最高政策形式, 不断改革和调整制度, 释放农民发展的制度空间, 认可、维护、实现和保障农民权利。因此, 农村改革就是国家为适应农民发展的权利要求, 进而通过政策变革不断改革和调整阻碍农民发展的各种制度变迁的过程。
三、农村改革40年的制度变迁
以“三农”问题为表征的农村制度变迁和农民发展问题是当代中国一个极其重要的政策领域。农村改革40年来, 从1982年第一个中央“一号文件”到2018年中央“一号文件”, 中共中央颁布了20个“一号文件”。在同一政策领域, 可以说时间跨度大, 政策连续性强, 政策内容也极其丰富。中央“一号文件”反映了中共中央不断调整政策走向以适应不断变化的农村改革与发展的要求。政策变革聚焦制度变迁, 而贯穿制度变迁的逻辑主线则是认可、维护和保障农民权利。
(一) 农村土地制度变迁
“三农”问题的核心是土地问题, 农村土地制度涉及农业增长、农村发展和农村社会和谐稳定。在人民公社时期, 农村实行“集体所有、统一经营”的土地制度, 农村土地包括农民的自留地和宅基地等归集体所有, 由人民公社对土地进行统一规划、统一生产、统一管理, 实行平均主义的按劳分配。在这一制度安排下, 农民缺乏生产积极性, 农村经济发展效率低下, 农民生活困难。受饥饿逻辑的驱动, 农民自发地实行分田到户, 从而突破了农村土地集体经营制度。1978年, 安徽省凤阳县小岗村的部分农民率先将村内土地分开承包, 由此开创了家庭联产承包责任制的先河。农民自发分田到户的行为得到了中央政府的认可, 通过1982年、1983年、1984年三个中央“一号文件”加以规范引导, 最终实现了人民公社时期土地集体所有、集体经营的“两权合一”的土地制度向土地集体所有、家庭承包经营的“两权分离”的土地制度的变迁。农民获得了土地承包经营权、经营自主性, 极大地释放了其生产积极性, 提升了农业劳动生产率, 并有效地解决了包括农民在内的全体中国人民的温饱问题。
21世纪以来, 家庭联产承包责任制的弊端日益显现, 以“集体所有、家庭经营”为特征的土地承包责任制使土地变得零散化、细碎化, 无法形成农业规模化经营, 难以带来规模经济效益, 更无法实现农民的致富追求, 由此引发了新一轮的土地变革。一方面, 中央“一号文件”突破原先土地不能出租的制度束缚, 开始出台一系列政策鼓励土地流转。农民可以以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。2001年, 《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》规定在依法、自愿、有偿基础上实行土地流转。自此以后, 多个中央“一号文件”都对此进行了补充完善。2010年中央“一号文件”指出, 要加强土地承包经营权流转管理和服务, 健全流转市场, 在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。2013年中央“一号文件”提出, 要引导农村土地承包经营权有序流转, 鼓励和支持承包地向家庭农场、专业大户和农民合作社流转, 发展多种形式的适度规模经营。2014年中央“一号文件”指出, 在落实集体所有权的基础上, 允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。这一系列政策的改革不仅加速了农户之间土地的转让经营, 也使农户与其他组织之间的流转变得合法, 进一步丰富了土地流转形式。
伴随着农村土地流转的加快以及新型农业经营主体的形成, 原有的“两权分离”的土地制度已经不再适应土地规模化发展的需求。2016年中央“一号文件”首次提出要稳定农村土地承包关系, 落实集体所有权, 稳定农户承包权, 放活土地经营权, 完善“三权分置”办法。2018年中央“一号文件”提出完善农村承包地“三权分置”制度, 在依法保护集体土地所有权和农户承包权的前提下, 平等保护土地经营权。从“两权分离”到“三权分置”的改革实现了农村土地制度的第二次变迁, 优化了农村土地产权结构, 也为形成多元化的农地经营模式创造了必要条件。
农村改革40年来, 经由政策变革, 农村土地制度改革经历了由“土地集体所有、集体承包经营”的“两权分离”到所有权、承包权、经营权的“三权分置”的制度变迁。
(二) 从人民公社制度到乡政村治制度的变迁
新中国成立后, 建立了全能主义国家治理体系, 在农村主要表现为人民公社管理体制。人民公社的职权很广泛, 管理着本辖区的生产建设、财政、贸易、民政、文教、卫生、治安、武装等事宜。人民公社是将国家行政权力与经济组织结合在一起的政社合一的农村基层政权组织, 形成了公社—生产大队—生产队的组织结构。
农村改革以来, 家庭联产承包责任制瓦解了人民公社体制的生产经营职能, 导致人民公社体制解体。为了适应农业非集体化以来的农村基层社会治理和稳定农村社会秩序, 1983年, 中共中央、国务院发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》, 正式决定终结人民公社体制, 在公社的基础上成立乡镇政府, 在生产大队的基础上成立村民委员会。自此以后, 村民委员会的试点工作普遍在全国范围内开展起来。1987年, 《中华人民共和国村民委员会组织法 (试行) 》出台。1998年, 《中华人民共和国村民委员会组织法》出台, 对村民委员会的组织章程和职责做出明确规定, 村民自治制度正式被确立下来。村民自治制度是一种新型的农村社区治理制度, 它的主要特点是村民通过“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”来管理本村的公共事务, 其他组织和政府不得干涉。自此, “乡政村治”成为中国农村治理的基本制度安排。在乡政村治制度下, 国家不再具体管理农村的生产经营活动, 由村民委员会对本村事务实行自治。村民自治制度的推行, 实现了农村基层民主, 并一度向上延伸至乡镇政权, 一些地方开始推行乡镇政权的“公推公选”“公推直选”等基层民主实践。但在“乡政村治”的制度实践中, 乡政对村治的指导与被指导关系日益演变为领导与被领导关系, 村民自治组织日益行政化并成为乡镇政府事实上的下属组织, 执行乡镇政府下达的各项任务, 如征缴农民税费、计划生育、社会治安等事务, 村级组织没有完全实现其独立自主性, 成为基层政府的附属机构[10]。同时, 农民增收乏力和负担不断加重导致国家与农民关系恶化, 农村治理中的干群矛盾激化。
21世纪以来, 为了减轻农民负担, 实现农业持续增长和农民增收, 从2003年国家开始推动农业税费改革, 到2006年国家正式全面取消农业税。农村基层治理制度进入由汲取型治理转向资源供给型治理的新阶段, 由此推动了农村治理制度的变革。后农业税时代, 乡镇政府开始进行机构改革, 切实转变职能, 实现由管理向服务的转型。村民自治制度也在不断改革和创新, 村民自治制度开始转向村庄公共事务的治理。针对村民自治过程中存在的基层腐败问题, 国家开始建立健全村务公开制度、村务监督委员会制度和“两委联席会议”制度、民主恳谈制度等, 这一系列制度创新规范了村干部和村民的行为, 丰富和发展了村民自治制度。2007年, 经农业部制定国务院转发的《村民一事一议筹资筹劳管理办法》正式实行, “一事一议”制度被正式确立下来。2008年, 国务院农村综合改革工作小组发布《关于开展村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点工作的通知》, 这一文件规定了“一事一议”财政奖补范围和财政奖补工作程序。自此之后, 多个省份逐渐开展全省范围的“一事一议”财政奖补试点。“一事一议”财政奖补制度加大了政府对农村公共事务治理的投资力度, 推动了农村公共事务治理的进程。在村民自治实践中, 如何发挥村民小组在村治中的作用, 推动自治重心下沉成为农村治理变革的新方向。2017年中央“一号文件”指出要开展以村民小组、自然村为基本单元的村民自治试点工作, 充分发挥好村党组织第一书记的重要作用。2018年中央“一号文件”明确提出建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制, 坚持自治、法治、德治相结合, 确保乡村社会治理有序。
总之, 通过政策变革, 农村治理制度实现了单一主体治理体制向多元主体治理体制的变迁、由集权治理向民主治理的变迁。在这一变迁过程中, 村民自治制度不断完善、基层民主协商制度得到进一步扩张。农民的政治主体地位得以释放, 参政渠道日渐扩大, 政治表达权不断加强。
(三) 农村社会保障制度变迁
农村社会制度是指以农民各种社会关系为基础, 为满足农民基本的社会需求而实行的具有普遍性和稳定性的社会规范体系。农村社会制度主要包括户籍制度、教育制度、医疗制度、养老保障制度、劳动就业保障制度等。在农村社会制度变迁方面, 以户籍制度为核心的农村综合改革提升了农村的社会保障水平, 促进了农民社会保障权利的发展。
城乡二元分治基础上的户籍制度构成农民发展的最大障碍。农村改革以来, 农村户籍制度开始松动。1984年, 国务院发布了《关于农民进集镇落户问题的通知》, 开始放宽中小城镇的落户条件。2001年, 《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》颁布, 允许有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民办理城镇户口, 并允许其自愿保留或转让承包地经营权。2008年中央“一号文件”提出构建城乡劳动者平等就业的制度, 推进大中城市户籍制度改革, 开始探索在城镇有稳定职业和固定居所的农民登记为城市居民的办法。2014年, 国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》, 这一政策文件明确要求取消蓝印户口, 而统一变更为居民户口, 建立城乡统一的户口登记制度。2016年中央“一号文件”明确提出要进一步推进户籍制度改革, 落实1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标。户籍制度实现了“打破城乡分治的二元户籍制度—推广小城镇户籍制度改革—放宽大中小城市的落户条件—建立城乡统一的户口登记制度”的改革。
在户籍制度不断完善的进程中, 农村的社会保障也在不断完善。21世纪以来, 中央就开始注重推行农村教育制度改革。农村教育制度的发展经历了从全面实施义务教育开始, 逐渐扩大到注重发展中等职业教育和学前教育的变迁, 为农民增强其自我发展能力和自我提升能力打下了坚实的基础。在不断完善农村教育制度的同时, 中央也开始推进农村社会保障制度的变革。2006年中央“一号文件”明确提出要逐步建立农村社会保障制度, 进一步完善农村“五保户”供养、特困户生活救助、灾民补助等社会救助体系。2008年中央“一号文件”提出要普遍建立新型农村合作医疗制度, 提高国家补助标准, 适当增加农民个人缴费, 并完善农村医疗救助制度和补偿机制, 扩大农民受益面。2009年中央“一号文件”提出要建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度。2013年, 中央提出要健全新型农村社会养老保险政策体系, 建立科学合理的保障水平调整机制, 研究探索与其他养老保险制度衔接整合的政策措施。2015年, 中央提出建立新型农村合作医疗可持续筹资机制, 同步提高人均财政补助和个人缴费标准, 进一步提高实际报销水平。同时, 全面开展城乡居民大病保险, 推进各级定点医疗机构与省内新型农村合作医疗信息系统的互联互通, 积极发展惠及农村的远程会诊系统。2016年, 中央指出要完善城乡居民养老保险参保缴费激励约束机制, 引导参保人员选择较高档次缴费。2018年, 中央提出要完善统一城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度。可见, 农村的社会保障制度经历了从推进农村基础医疗设施建设到推行新型农村合作医疗制度和养老保险制度再到全面统筹城乡一体的医疗保障制度的变革。农村社会保障制度的变迁, 在一定程度上有效地解决了农民看病难、看病贵的问题, 使农民的社会生存权得到了保障。
四、农村改革40年来农民发展所取得的成就
农民发展就是农民一系列权利的实现过程, 也是农民不断实现发展权利而获得自由的过程。农民发展的实质是权利问题, 权利是一个人拥有的资格和享有的利益。实现农民发展就必须充分尊重、保障和实现农民的各项基本权利和自由。权利一般可以分为经济权利、政治权利与社会保障权利三大类。就农民权利而言, 可以分为土地权利、自治权利和社会保障权利三大类。农村改革40年, 农民发展取得了巨大的成就, 具体表现在以下三个方面。
(一) 农民土地权利谱系不断扩张
农民经济权利是农民其他权利发展的物质基础, 保障农民经济自由权的发展是农民发展的关键。农民经济权利主要包括农业经营自主权、土地财产权以及经济保障权。
首先, 农民经营自主权的实现。从1982年中央第一个“一号文件”开始, 一直到2005年中央“一号文件”, 以发展农村经济为中心, 政策的重心是赋予农民经营自主权。1982年中央“一号文件”突破传统的“三级所有、队为基础”的僵硬枷锁, 建立“包产到户、包干到户”的生产责任制, 农民的经营自主权的制度桎梏慢慢被打开。1985年中央“一号文件”取消30年的农产品统购派购制度, 农产品流通方式的改革进一步扩大农民对于农产品交换的自主权, 从而促进农民的经营自主性发展。1986年中央“一号文件”强调调整农产品的产业结构, 同时把粮食统购改为合同定购, 并通过生产服务社会化促进农村商品生产的发展, 扩大市场议价收购比重。这些政策都极大地释放了农民经营自主权的发展空间, 使农民的农业生产经营与决策权得到了充分的发展。
其次, 赋予农民土地财产权。农民土地财产权属于物权的范畴, 应包括农民获取土地使用价值、处置土地财产、决定土地用途和享受土地转让收益的权利[11]。从国家法律政策角度来看, 1997年发布的《关于进一步稳定和完善农村承包关系的通知》提出承包期限再延长30年, 赋予农民长期有保障的土地使用权;2003年出台的《中华人民共和国土地承包法》对农民承包期内的使用权、流转权和收益权进行确定, 并将农民对土地的使用权利界定为一种具有私有财产特性的财产权。土地承包经营权构成土地财产权利的主要内容。《中华人民共和国物权法》第一百二十八条对其规定:“土地承包经营权人有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转”, 保障了农民的土地财产权, 同时该法对土地的征地拆迁补偿做了相关规定, 保障了农民的土地处置权。2006年正式废除农业税, 开始推行土地的征用制度改革, 农民的土地财产权得到快速的发展。2008年中央“一号文件”提出要建立土地承包经营权登记制度, 同时严格管理农村集体建设用地, 严禁通过“以租代征”等方式提供建设用地, 切实保障农民土地权益。从2012年中央“一号文件”提出要给农村集体各类土地的所有权确权登记颁证开始, 农村集体土地确权、登记、颁证工作依次推进, 有效地推进农民土地财产权的实现进程。2013年中央“一号文件”也强调要健全农村土地承包经营权登记制度, 强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。农村土地确权是为了更好地实现农地流转, 使农民获得财产性收入。2014年中央“一号文件”首次提出要引导和规范农村集体经营性建设用地入市, 完善农村宅基地管理制度, 加快推进征地制度改革。同时加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度, 在保障农户宅基地用益物权前提下, 慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。2015年中央“一号文件”进一步开放了集体建设用地的使用权。农村土地制度变迁向赋予农民土地财产权的方向前进。
再次, 农民经济保障权的获得。20世纪90年代以来的政策偏差, 再加上大规模的自然灾害, 导致农业收入减少, 农产品大幅度减产, 农民收入也大幅度减少。另外, 汲取型治理使农业税费一再高涨。2000年以来, 为了改善国家与农民的关系, 开始推动农业税费改革。2004年中央“一号文件”提出坚持“多予”的方针增加“三农”投入, 政策变革的核心主题是农民减负增收, 农民经济性收入得到增长, 外出务工农民的劳动权得到一定的保护。2005年中央“一号文件”的主题是提高农业综合生产能力, 稳定、完善农业发展的政策, 加快农田基础设施、农业科技等方面的竞争力, 为农民的经济权利提供了物质保障。
总之, 从1978年的家庭联产承包责任制的推行到2016年探索农村土地三权联产分置的改革, 这一系列政策变革稳固了农民的土地承包权, 把土地经营权交给了农民, 赋予了农民土地财产权, 但农民抵御市场风险的社会保障权还比较脆弱。同时还应看到, 农民经济权利的扩张在一定程度上还依赖于国家自上而下强制性的政策颁布与导入, 农民自发诱导制度变迁的能力还不强。
(二) 村民自治权利的增长
农民经济权利的实现进一步促进了农民政治权利的发展。农民的政治权利是指农民参与农村治理的权利, 包括自治权、参与权、结社权等。农村改革以来, 伴随着人民公社制度的解体, 国家权力上收, 为农民政治权利的实现提供了制度空间。从1982年宪法规定村民委员会是基层群众性自治组织, 到1998年正式颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》, 村民自治制度得到不断完善, 农民的民主自治权、民主选举权、民主监督权、民主决策权和民主管理权也得到了进一步的维护。
在民主选举方面, 确立了以普遍参与、差额选举、无记名投票、直接选举为基本原则的民主选举制度, 构建了一整套选举程序:选举动员—选民登记—提名候选人—参与竞选—投票选举, 这一系列选举程序的规范保障了村民的民主选举权的落实。2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》明确指出年满十八周岁的村民, 不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限, 都有选举权和被选举权, 但是, 依照法律被剥夺政治权利的人除外, 并同时规定村民委员会主任、副主任和委员, 由村民直接选举产生, 任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。2008年中央“一号文件”也明确指出要进一步规范和完善民主选举, 依法保障农民群众的推选权、直接提名权、投票权和罢免权。自此之后, 村民的民主选举权以法律形式得到了保障, 民主选举权也在朝着公平化和程序化方向发展。
在民主监督方面, 主要形成了以村务公开、财务公开、“一事一议”为主的民主监督制度, 民主监督制度的内容得到不断完善。1998年, 中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》, 这一文件提出村务公开的重点是财务公开, 要善于运用村务公开这种有效形式, 切实加强民主监督, 并同时加强群众对村干部的民主监督, 村委会班子及其成员的工作, 都要由村民会议或村民代表会议进行民主评议或民主测评。2004年, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》, 这一文件明确指出要进一步健全村务公开制度来保障农民群众的知情权, 同时要加强对农村集体财务的审计监督, 设立村务公开监督小组, 完善村务公开的内容, 规范村务公开的形式、时间和基本程序。2012年, 中央纪委、中央组织部、民政部等十二部委印发《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》, 这一文件提出要加快建立村务监督委员会, 落实村民民主理财制度, 规范民主评议的形式和程序, 严肃民主评议结果的运用, 并通过采取健全村务档案管理制度和加强村级公共事务信息化建设等措施来完善民主监督。2017年, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》, 明确规定村务监督委员会及其成员具有以下权利:知情权、质询权、审核权、建议权和主持民主评议权。
在民主决策方面, 主要建立了村民会议、村民代表会议等民主决策制度, 进一步完善了民主决策制度, 维护了村民的民主决策权。《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》指出要进一步规范民主决策机制, 保障农民群众的决策权, 推进村级事务民主决策, 明确村民会议和村民代表会议为村级民主决策的形式, 同时也要规范村级民主决策的程序, 建立决策责任追究制度。2010年中央“一号文件”提出加强农村基层组织建设, 进一步完善符合国情的农村基层治理机制, 发展完善党领导的村级民主自治机制, 规范各级民主选举、民主决策和民主监督程序, 重大事宜和会议采取决议公开和结果公开等做法。随后, 各地区开始推行“四议两公开一监督”制度。“四议”即涉及村庄发展和村民切身利益的重大事项, 要经党支部会提议村委“两委”会商议、党员大会审议后, 提交村民会议或村民代表会议进行决议;“两公开”即实行村级重大事务决议内容公开和实施结果公开;“一监督”即村重大事项的决议和决议实施全过程要自觉接受党员、村民的监督。
在民主管理方面, 形成了以民主理财、村规民约、村民自治章程为主的民主管理制度, 增强了村民的民主管理权和民主参政权。《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》明确提出要进一步完善民主管理制度, 保障农民群众的参与权, 推进村级事务民主管理, 建立村民委员会换届后的工作移交制度, 并加强村民民主理财制度建设, 规范农村集体财务收支审批程序。2013年中央“一号文件”提出要有序发展民事调解、文化娱乐、红白喜事理事会等社区性社会组织, 发挥农民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的作用。2016年中央“一号文件”提出要发挥好村规民约在乡村治理中的积极作用。村民会议、村民代表会议和农村社会组织的完善使得村民能够民主管理村庄的各项公共性事务, 增强了村民的民主管理权和民主参政权。
随着基层民主制度的不断发展、村民自治机构的改革创新, 以及村务公开、政务公开和党务公开等工作的推行, 村民自治日渐制度化和规范化。
(三) 农民社会保障权利高速发展
农民的社会保障权利是指农民所享有的社会保障、健康、教育、家庭、疾病等获得帮助的机会、规则和利益的权利, 具体包括劳动就业权、受教育权、自由迁徙权、文化发展权和社会保障权。
从2003年推行农业税费改革到2006年全面取消农业税, 中国农村治理实现了由汲取型治理模式向资源输入型治理模式的转变。伴随着“工业反哺农业, 城市支持农村”和“多予、少取、放活”的国家政策转变, 中央政府逐步加强对于农村公共物品的供给力度。公共物品的供给可以纳入社会保障的体系之内, 这也为农民社会权利的觉醒提供物质基础[12]。2007年中央“一号文件”指出要进一步做好农民工就业服务的工作, 加快解决农民子女上学、工伤、医疗和养老保障等问题, 继续扩大新型农村合作医疗制度试点工作, 加强公共文化服务体系建设, 在全国范围内建立农村最低生活保障制度, 有条件的地方建立多种农村养老保险制度。2008年中央“一号文件”提出逐步提高农村基本公共服务水平, 提高农村义务教育水平, 增强农村基本医疗能力, 稳定农村低生育水平, 建立健全农村社会保障体系, 完善农村最低生活保障, 落实农村五保供养政策, 并探索养老保险制度, 开展农村社会养老保险试点, 健全农民工养老保险办法, 扩大工伤、医疗保险的覆盖范围。社会权利的谱系逐步扩张、享有的范围也在不断扩大。2009年中央“一号文件”指出要进一步增加投入, 推进农村医疗卫生服务体系建设, 建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度, 加大中央和省级财政对农村生活保障补助力度, 提高农村低保标准和补助水平。同时, 对生活无着落的农民工提供临时救助, 制定适合农民工特点的养老保险。这一系列政策的推行促进了农民社会保障权利发展并不断深化。
总的来看, 农民的社会保障权利在国家“多予、少取、放活”方针下从无到有并不断发展, 农民社会权利的保障范围从公共物品、生活补助到合作医疗、子女教育、养老保险等不断扩展, 农民社会权利的主体范围也从务农的农民扩展到外出务工的流动农民, 农民社会保险的提供者开始由政府转变为企业方参与, 保障的效率和品质也在提升。农民社会权利的保障也从制度探索不断升级发展到完善的社会保障体系, 并且呈现出城乡统筹下的社会保障权利并轨趋势。
五、结语
审视农村改革40年的历程, 政策变革构成了推进制度变迁与农民发展的关键变量。中国农村改革与发展实质上就是农民的发展, 农民权利的不断丰富构成政策变革的逻辑线索。而农村改革前形成的农村土地制度、农村管理制度和农村社会制度构成农民发展的制度约束。农村改革以来, 中共中央先后颁布了20个“一号文件”, 聚焦“三农”问题, 实现农民发展。农村改革就是一个通过政策变革实现制度变迁的过程。当农民发展面临制度约束时, 国家就会通过出台相应政策文件来回应农民发展诉求, 通过政策变革稀释制度黏性, 引导制度变迁。1978年农民自发地推行包产到户的家庭联产承包责任制拉开了农村改革的序幕。为满足农民对自身权利发展的要求, 中共中央、国务院从1982年开始制定以“三农”工作为核心的“一号文件”, 开启了通过政策变革来推动制度变迁的历程。中央“一号文件”的实施稀释了制度黏性, 给制度变革提供了一个过渡期, 使制度不断进行试错和调适, 降低制度变迁的成本, 减少制度推行阻力。制度规范着国家与农民的关系。国家是制度供给的主体, 也是制度变迁的推动者。国家在宏观制度层面上对政府和农民的权、责、利进行统筹管理, 均衡两者的利益需求, 通过政策变革形成新的制度。国家是制度变迁的主要发起者、推动者和执行者, 而农民则是制度变迁的受益者, 国家通过政策变革推进制度变迁, 农民的发展权不断得到提升。
但也应看到, 农民权利的获取途径基本依赖于这种“自上而下式”的政策文件途径。农民的发展如果仅仅依赖于政策文件的落实, 则农民权利获取的稳定性、政策制定的接受性和政策落实的效果就会大打折扣, 从1987—2003年中央“一号文件”的缺失就可以看出, 这种政府主导下的农民权利配置途径主要来自政治意愿和财政能力, 通过国家的外部力量“强加”给农民, 这种“自上而下”的国家导入或者赋予农民权利的过程还需要一个农民认同和产生信心的过程, 这些农民的权利真正的落到实处不仅仅依赖于政府政策的力量, 还真正依赖于一系列相关保障制度的安排[13]。中央“一号文件”政策里面的免除农业税、种粮补贴、义务教育和合作医疗等对农民而言, 无疑强化了农民对于中央政府的好感, 但一旦这些政策落实不好或者被地方政府异化, 无疑会强化农民“好中央, 坏地方”的观念, 这对于地方政府的公信力而言可谓雪上加霜, 农民的发展也会备受阻碍。
中国乡村发现网转自：学习论坛2018年10期
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