最近一段时间，很多省份的农村合作金融机构，包括农村信用社、农村商业银行和农村合作银行正在进行换届，而各省联社与农合机构因“帅位”人选意见不一，使得农合机构的改革再获广泛关注。
中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊曾表示，省联社试点改革作为农村金融改革的重要举措，今年将由人民银行、银监会等金融监管部门拿出具体改革方案，并在年内试点推行。省联社体制在农村信用社改革的过程中确实发挥了重要作用，但一些问题也逐渐凸显，最突出的问题是行政管理职能太强，而服务职能比较弱，造成在日常管理中一些农村商业性银行、农村合作银行，以及基层农村信用社反应比较强烈。
董事长人选悬而未决
有媒体日前报道，安徽桐城农商行的董事长人选，至今4个多月仍悬而未决。安徽桐城农商行董事会在不知情且没有机会履行相关审议程序的前提下，就被安徽省联社指派了“继任”董事长。而桐城农商行董事会称，作为一家股份制农商行，桐城农商行的高管任免，应按照安徽省委、省政府2012年出台的《关于进一步深化农村合作金融机构改革的意见》、公司法和公司章程的规定，由董事会审议并选任新的董事长。
而在此前，江苏省联社也“空降”了一名董事长到徐州区域的一家农商行。从理论上讲，农商行是独立法人，由股东和董事会形成管理体系，但改制后的农商行还要走省联社的人事任命流程，这就是尴尬之处。
国务院发展研究中心金融研究所研究员吴庆在接受中国经济时报记者采访时说，“这是一个全国各地普遍存在的老问题。银监部门的愿望是农合机构全部实现商业化，而省联社的愿望是要管人、管事。目前从大多数省份看，省联社的垂直管理仍然存在。但未来怎么办？可能需要改变某些基本制度。但未来责任怎么履行呢？如果交给银监部门负责任，能承担得了吗？”
地方差别大，且五花八门
随着农信社改革的深化，近年来，多数信用社改成为一级法人，而众多市县级基层行(社)改制为农商行，甚至大量迎来上市。截至2015年年末，在全国2303家农村合作金融机构中，正式获批开业的农村商业银行达839家，正在筹建的达107家。全国农村合作金融机构总资产达25.81万亿元。
据银监会数据，全国农村商业银行数量已达1000家，北京、天津、上海、重庆、江苏、安徽和湖北等7个省市 已全面完成农村商业银行组建工作。至2016年3月末，农村商业银行数量占农合机构的44.4%。
在吴庆看来，农信社和农商行数量众多规模庞大，事实上已经大得不能倒闭，应该引起高度重视。如果把农信社合并成省一级统一法人，那么会出现一类规模很庞大的金融机构。现在县级农信体制有多种模式：既有农信社，又有农商行，还有农合行。一些独立性强的农商行，受到省联社的干预是有限的。而有些省联社又影响较大，可谓五花八门。
一位山东省银监局的人士对记者说，“央行、银监会都有明确的政策维护农联社县域法人地位，但具体到了地方上，因为有省联社，落实得就差强人意。”
地方的案例也屡见不鲜，安徽桐城农商行董事长人选久拖未决的事件，再次暴露出农信社改革中所遇到的“谁家的孩子，怎么抱走”的难题。
安徽省委省政府提出构建新型农村合作金融服务体系、调整优化省联社职能、加强分类指导、完善治理结构等意见，规定“监管评级为二级及以上法人行(社)，由董(理)事会依照法律程序任免高管人员”。但从实践来看，安徽省各农商行的高管人选由安徽省联社指派，银行的公司治理也得不到体现。
作为建立现代银行制度、完善法人治理结构的关键环节，董事会建设的重要性不言而喻。但在类似安徽桐城农商行的县域法人主体中，董事会不具备完整的权利和义务，不能真正代表出资人利益，虽然董事会对形成内部制衡起到一定作用，但并不掌握人事任免、薪酬制定等关键职权。除了高管任免，部分地方的省联社干预农商行、农信社的业务、财务甚至是发展战略制定等。比如省联社设定高管薪酬上限、各岗位薪资区间；设定贷款规模；发放大额贷款、联保贷款时要向省联社报备，但出了问题，损失完全由法人社自身承担。江苏省联社还统一印制贷记卡，并指导法人社开发新产品。
国家促农合机构规范经营
自2000年启动农村信用社改革试点以来，国务院、银监会陆续出台了多项政策法规，促进农村合作金融机构的规范管理和稳健经营，持续推进农村合作金融机构的改革与发展，以更好地支持“三农”、小型微型企业和县域经济发展。
2012年初，银监会就提出“淡化省联社行政职能”。2014年国办关于金融服务“三农”发展的若干意见指出，“省联社要加快淡出行政管理，强化服务功能，优化协调指导，整合放大服务‘三农’的能力”。2015年全国两会上，李克强总理再次强调，要深化农村信用社改革，稳定其县域法人地位。2016年银监会在全国银行业监督管理工作会议上重申省联社淡出行政管理这一要求。
在2016年的中央1号文件中提出，要“开展农村信用社省联社改革试点，逐步淡出行政管理，强化服务职能”，这是“省联社改革”首次被写入中央一号文件。“十三五”规划纲要也指出，要进一步推进农村信用社改革，增强省级联社服务功能。综合而言，省联社去行政化，将履职重点由管理型向服务型转换，强化服务功能，是农村金融改革的一个可选项。(记者：刘慧)
作者系国务院发展研究中心金融研究所银行研究室副主任、研究员
中国乡村发现网转自：《中国经济时报》，2016年5月5日
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