[摘要]中国近40年的改革开放进程是一个不断根据复杂多变的国内外情况进行调整、创新和突破的过程。在此过程中，现代意义的土地规划也从无到有、从有到专、从专到精，在范畴、目标、内涵和方式等各个方面都在不断调整和发展。
[关键词]土地规划；土地利用；转型发展；城乡统筹；空间规划
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
从1978年建立农村家庭联产承包责任制到1984年社会主义市场经济的正式建立，从1997年非公有制经济的确认，2001年加入WTO到2005年农业税的废除，再到当前中国蓬勃发展的新农村建设、生态文明建设和新型城镇化建设，中国近40年的改革开放进程是一个不断根据复杂多变的国内外情况进行调整、创新和突破的过程。在此过程中，现代意义的土地规划也从无到有、从有到专、从专到精，在范畴、目标、内涵和方式等各个方面都在不断调整和发展。
近年来，中国面临经济、人口和城乡结构等多方面的变化。当前，中国正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期和外需向内需转化期的“四期叠加”阶段，面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战，但仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。面对这样的新形势、新挑战，我国亟需调整各方面的政策来应对出现的新问题。在此背景下，土地规划作为落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和区域发展的重要手段，处于前所未有的重大战略转型发展期，亟需从土地规划的基本认知与根本理念出发，明确规划历程、定位、本质和功能，结合规划面临的发展新形势，分析土地基本国情与规划面临的挑战，探索研究土地规划转型发展的战略方向，以进一步提升土地规划的针对性、前瞻性、稳定性、协调性和有效性。
一、土地规划的基本认知
（一）土地规划的历程
1986年《土地管理法》颁布实施以来，我国已组织开展了三轮全国性土地利用规划的编制和修订工作。第一轮规划（1990-2000年）从1987年开始，初步建立了由5级土地利用总体规划及基本农田、土地开发等专项规划构成的体系框架，这可以看作我国现代土地利用规划的雏形。第二轮规划（1997-2010年）从1997年开始，建立了自上而下逐级控制、以土地供给制约引导需求的规划编制体系和以土地用途管制为核心的规划实施制度，基本奠定了我国现代土地利用规划的制度基础。自2005年起，为适应经济社会发展和国土开发格局的深刻变化，编制和实施了第三轮规划（2006-2020年）。
（二）土地规划的定位
土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源合理分配和土地利用协调组织的综合措施，具有综合性、战略性、地域性、动态性等特点，涉及政治、科学、技术和艺术等多个领域。土地利用规划可以分为三个类型：土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划。土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，更是实行最严格土地管理制度的基本手段。在社会发展规划、城乡规划、基础设施规划和生态环境保护规划等专项规划基础上，土地规划统筹安排和合理有效地开发利用各业各类各地区有限土地资源。其规划期限一般在10-15年，近期的有5年，指标体系内共有15项指标，逐级控制。规划对象是全行政区域内地各类土地，包括国家、省、市、县、乡五级体系。
（三）土地规划的本质
规划是指对客观事物和现象未来的发展进行超前性的调配和安排。作为名词，是指规划所涉及的对象和内容；作为动词，是指实现规划目标的方法和过程；从历史上看，规划是人类文明用地的产物；从权利上看，规划是对土地发展权的分配；从宗旨上看，规划是对土地未来利用的控制；从行政上看，规划是对土地市场失灵的一种纠正；从技术上看，规划是对土地利用系统时空的优化；从管理上看，规划是提高土地利用决策科学性的手段。其中著名的悖论是：作为一个信息不完全的灰色系统，确定的规划是不确定未来的反映，而不确定的未来又是现时确定规划作用结果。
（四）土地规划的功能
规划通常是包含定性、定用、定量、定位、定序的“五定方案”，土地利用规划最本质的功能是其对土地利用时空未来的导向，即对未来土地资源的分配和时空组织。最大的目标在于遵守四重框架中各项约束条件的效益最大化，即自然条件适宜性、经济可行性、社会制度的可容性和生态系统的平衡性。土地利用规划功能可以数学模型来进行表达，通过把影响土地利用系统有关因素用一定的参量表示出来，区分可控量和不可控量，把可控量当作未知变量，按问题给定的相互关系列出数学表达式。在大多情况下，土地利用总体规划的问题实际上是一个约束条件下的多目标的最优化问题，包括经济效益、社会效益、生态效益等等。如果设x1,x2,x3,…,xn为待定变量（土地利用类型），则土地利用规划系统的数学模型可表示为：
max g1 (X )= g1 (x1,x2,x3,…,xn)
max g2(X )= g2 (x1,x2,x3,…,xn)
……
max gm(X )= gm (x1,x2,x3,…,xn)
其中，约束条件为f (X) ≥(≤，=)B，非负条件X≥0。
具体的规划问题，由于内容、系统要素联系方式等不同，目标函数与约束条件有不同的性质和形式，因此可以运用不同的规划方法来解决，如灰色线性规划、模糊线性规划、非线性规划、动态规划等。目前，土地利用规划的优化模型把复杂的现实世界给以抽象和必要的简化，业已在规划编制中发挥作用。但是在优化方法的运用中必须注意：定性的内容在何种程度上能被定量，定量是否具有可靠的逻辑环境。
二、土地规划面临的新形势
（一）经济新常态
当前世界经济复苏一波三折，中国经济规模已居世界第二，经济走势备受国内外关注，正面临经济与社会的全面变革：GDP增速从2012年起开始回落，2013年、2014年、2015年增速分别为7.7%、7.3%、6.9%，告别了过去30多年平均10%左右的增速，出现经济增长动力与经济下行压力并存的根本性转换。可以说，中国经济目前正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期、外需向内需的转化期的“四期叠加”新常态阶段，面临着人口城镇化、经济服务化、发展低碳化、产业高端化、社会信息化和经营国际化等一系列更大的机遇与挑战，土地规划也需要相应调整，顺应经济新常态促进产业结构转型升级。
（二）人口新变化
十八届五中全会进行了计划生育政策的重大调整，决定实施“二胎”政策。如不考虑二胎政策，我国将在2030到达人口总量高峰（14.75亿），如考虑“二胎”政策，预计将带来300-800万年新增人口，2017年出现生育高峰，人口总量高峰将会延缓。新政策施行后，人地关系需要重新调整，新增人口需要新增土地，更要注重人口发展与土地利用关系的研究。同时，我国当前老龄化、少子化与人口出生结构失衡等问题突出，已经处于深度老龄化阶段，2014年全国65岁以上的老年人达到1.37亿人，占总人口比例10.1%。按照人口统计学标准，65岁以上人口占比达到7%即为进入老龄化社会。根据世界卫生组织预测，到2050年中国将有35%的人口超过60岁，成为世界上老龄化最严重的国家。其次，我国出生人口男女性别比从2006的119.25、2011的117.78到2014年116，持续多年男女比例失衡。此外，0~14岁人口占总人口比例一路走低，从1982年的33.6%下降到2010年的16.6%，而一个社会0-14岁人口占比15%-18%即为“严重少子化”。青少年人口减少将对未来的消费、劳动力供应、创新等产生重大的负面影响。对此，需要调整教育用地政策，加强老年产业用地保障和公共设施规划设计。
（三）新型城镇化
近些年来，我国“土地城镇化”快于人口城镇化，建设用地粗放低效。一些城市“摊大饼”式扩张，过分追求宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地过大，建成区人口密度偏低。2000-2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度；农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地却增加了3045万亩。一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加剧了土地粗放利用，浪费了大量耕地资源，威胁到国家粮食安全和生态安全，也加大了地方政府性债务等财政金融风险。同时，我国“伪城镇化”问题严重，2014年城镇常住人口74916万人，城镇化率达54.77%，然而其中包括2.69亿农民工，占到19.66%，如按户籍计算城镇化率仅为35.11%。针对上述问题，我国要以农民工为主体，以城市群为主要载体，促进大中小城市和小城镇协调发展，积极稳妥推进中国特色的城镇化道路，把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城市居民作为推进城镇化的重要任务，注重他们的福利、保障、户籍和土地。
（四）国土管理新要求
十八届三中全会提出了全面深化改革的若干重大问题，其中涉及土地管理制度改革的内容归纳起来主要包括五大方面：一是正确处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用；二是建立城乡统一的建设用地市场；三是紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革；四是健全自然资源资产产权制度和用途管制制度；五是赋予农民更多土地财产权利。为了更好地落实全会决定，必须消除现行制度性障碍，进一步深化土地管理制度改革。目前社会分配是我国可持续发展的主要矛盾，公平和正义成为分配制度改革的原则和目标，因而改革关键在于土地收益分配合理化的问题。同时，探索改革的过程中必须善用底线思维，当前的三条底线已经明确：坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破和农民利益不受损，改革的“摸索”过程中务必要守住底线、防患未然，才能掌握改革实践的主动权。
三、新形势下土地规划面临的挑战
中国的基本国情是人口众多、土地资源相对不足、环境承载能力较弱，这在短期内难以改变。我国即将迎来三大高峰——人口高峰、城市化高峰和工业化高峰。未来近20年中我国城镇人口将会净增约3亿人，平均每年增加1000万人-1300万人。耕地面积逐年减少，人地矛盾日趋尖锐。
过去十年间我国城市化水平每提高1个百分点，耕地减少30万公顷，在世界近30个5000万人口以上的国家中排名倒数第二，人地矛盾在世界上发展中大国中最尖锐、最突出。其中，在全国19%的土地上集中分布着全国55%的耕地，并承载全国80%的人口，是人地关系最为紧张和耕地保护与建设用地扩张矛盾最为尖锐的地区。
（一）挑战一：农用地保护形势严峻
为保障中国粮食安全，《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》划定了12033 万公顷（18亿亩耕地红线）的耕地保有量目标。然而中国城市化的迅速发展不可避免地侵占农用地，而且相当数量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕种，加上中国耕地后备资源不足，更有部分耕地需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息的总体安排作逐步调整，农用地特别是耕地保护的形势依然十分严峻，亟需解放思想，理清思路，进行规划创新，做好制度设计。必须站在历史和全局高度，以规划为“龙头”，坚持实行最严格的耕地保护制度，坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线，确保实有耕地数量和质量基本稳定。
（二）挑战二：建设用地供需矛盾突出
中国目前处于城市化加速发展阶段，每年新增建设用地占用耕地20-33万公顷，促进社会经济发展的各项工作开展都需要土地作为支撑，故而建设用地需求量将在长期内处于一个较高水平，然而中国新增建设用地后备资源不足，供需矛盾突出，给中国土地规划带来了巨大压力。此外，在新常态经济和新型城镇化论断下，针对“空城”、“睡城”、“鬼城”、交通拥堵等城市发展问题也引发了对城市规模、用地结构、区域布局的合理性的更多思考，十八届三中全会提出要“从严合理供给城市建设用地”，也使得建设用地供需问题更为复杂和尖锐，必须在规划中坚定不移推进节约集约用地，优化土地利用结构，调整空间布局，提高土地利用效率。
（三）挑战三：生态环境恶化严重
目前耕地污染越来越严重，基本农田10%以上已受重金属污染，全国土壤总超标率为16.1%，水土流失面积达356万平方千米，退化、沙化、碱化草地面积达135万平方千米，中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土空间的55%，城市空气污染、水体污染、城市生态系统脆弱等问题层出不穷，一些地区自然灾害、地质灾害频发。生态环境的恶化以及地质灾害的频发对中国土地利用构成了严重阻碍和挑战。
四、土地规划的转型发展
（一）向土地可持续利用规划转型
土地可持续利用规划就是把土地可持续利用和土地利用规划结合起来，强调在制定土地利用规划过程中把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可承受性。针对水土流失、土地荒漠化、土地盐碱化、土地污染、土地贫瘠化和土地损毁六大问题提出土地综合可持续利用规划，加大对“山水林田湖”生命共同体的整体修复，积极引导土地规划设计朝“三生”（生产、生活、生态）与景观结合、依托现有山水脉络等独特风光，为城市建设和大型基础设施建设提供用地，以使土地利用生态系统朝着良性循环方向发展，使社会经济建设和生态环境建设在土地利用上得到统一和协调，持续满足人们对土地的各种需要。土地利用要实现数量、质量、生态和人文四位一体，“慎砍树、不填湖、少拆房”，保留村庄原始风貌和文物古迹、保护景观和生态环境、改善居民的居住和生活环境，让居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”。同时，土地规划要以保持区域特色可持续，以创新、协同、绿色、开放和共享的核心理念，在东部基本农田区施行优质精细型土地规划，在中部粮食主产区施行增量经济型土地规划，在西部生态脆弱区施行保质生态型土地规划。
（二）向适应市场经济发展的土地规划转型
新常态下市场经济对产业结构的调整会有很大影响，而产业结构的变化就意味着土地利用结构的变化。在“看不见的手”的作用下，市场经济条件下不可预见性因素不断发展变化，因而制约规划方案的各项影响因素都处在动态变化之中，在较长的规划期内要原封不动地实施蓝图每一块图斑、每一宗土地的用途预定要求存在极大困难。因此，规划中应有机结合“宏观调控+市场经济”模式，正确处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。在计划经济向市场经济转变后的今天，投资主体的多元性和规划预测的不确定性就决定了作为土地资源优化配置的规划应该体现市场经济下的土地利用理念。规划是为了纠正粗放利用、市场的失灵和外部不经济的行为，规划着重的不应是土地指标而应是土地功能以及实施功能的政策措施。在这种思路的指引下，正确处理规划与市场的关系有三个目标：一是土地利用数量结构要符合一定产业结构衍生的各行各业的用地需求；二是土地利用空间结构要符合一定产业结构中各行各业用地的区位要求；三是由于产业结构是在不断变化、不断升级，要求土地利用的数量结构和空间结构也应灵活地随之变化。
为了达到相应目标，规划需要向适应市场经济进行发展转型。首先，市场经济就是以市场为中心，引入竞争机制，通过市场供求关系和价格的变动来调节的商品经济。因此，土地利用规划必须遵循价值规律和市场供求关系的变化，依据各种经济政策加以引导和调控；其次需要改变规划思想，变静态规划为动态规划，变刚性规划为弹性规划。由此就要求规划要根据经济体制转轨时期影响因素的复杂性和规划依据的易动性，迅速科学地做出动态反应，不断完善规划，提高规划。最后，目前要从市场的角度，要从长远的方面对多元化资本投入引起的土地利用变化做好应对规划。与此同时，市场也应以规划为前提进行建设。十七届三中全会提出“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外”，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。十八届三中全会又提出要建立城乡统一的建设用地市场，强调“在符合规划和用途管制前提下”，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
（三）向城乡统筹的土地规划转型
在新型城镇化中，土地规划是城乡统筹的抓手和平台，可以解决城镇化、工业化发展的用地需求，为新型城镇化提供强力支撑。城乡统筹的土地规划能够综合考虑城乡空间内农用地、建设用地和生态用地的供需布局，促进土地资源在新型城镇化过程中不断优化结构、提高效率，释放空间、盘活存量，实现合理利用。实现城乡统筹的土地规划转型，首先要打破城乡二元结构，打破城乡分割的户籍制度，推动农民在务工、就学、居住、医疗、养老等享受和城市居民同等的权利，为农民提供公平和就业的生活环境。其次要形成促进小城镇健康发展的机制，通过完善功能、集聚人口，引导工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中，培育以农产品加工业和农村服务业为重点的农村产业，在城镇体系中形成符合当地特点的相应支柱产业。最后是要实现农村现代化、农村社区化和农民专业化，通过鼓励土地适度规模流转、空间布局整合和利用结构调整，推动农业实现规模化、机械化、公司化和品牌化；把新农村建设同现代农业建设和小城镇发展结合起来，完善农村社会公共服务；建立农民职业教育长效机制，培养出一批有文化、有技术、会管理的职业农民。
（四）向多规融合“空间”规划转型
中央全面深化改革要求“建立空间规划体系”，并多次在重要会议上强调这一问题：中共十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求，“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制，健全土地节约集约使用制度”。中央城镇化工作会议中指出“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”。中央一系列会议都强调要积极开展空间规划改革探索，意味着构建空间规划体系，是推进国家治理能力和治理体系现代化的重要内容，也是推进生态文明建设和新型城镇化的重要举措。
2014年，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合印发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划〔2014〕1971号），确定28个市县为全国“多规合一”试点，具体思路是要以经济社会发展规划为目标，以城乡规划为坐标，以土地利用规划为指标，以生态环境保护规划为限标，形成合理的城镇、农业、生态空间布局，研究提出可复制可推广的“多规合一”试点方案，形成一个市县一本规划、一张蓝图，探索完善市县空间规划体系，建立相关规划衔接协调机制。针对市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，立足于保障市县规划有效实施的迫切要求，突出强化政府空间管控能力和治理能力，在市县全域明细划分城镇、农业、生态三类空间，即生活、生产和生态“三生”空间，实现总体发展战略和空间布局管控方略无缝联结；依照城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划的各方要求限制，优先划定永久基本农田保护红线和生态保护红线，合理确定城镇开发边界，最终建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系，实现国土空间集约、高效、可持续利用。
[基金项目]国家社会科学基金重大项目（09&ZD047）；国土资源部公益性行业科研专项课题（201511003-2）；国土资源部公益性行业科研专项课题（201511010-04）。
[作者简介]严金明，中国人民大学公共管理学院副院长、教授、博士生导师。
中国乡村发现网转自：中国经济网
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