摘要：在中国式现代化进程中，城乡融合不仅是经济层面的互补与协同，更是国家治理体系在空间维度的深刻重构。研究立足政治学视角，以“主体一场域一关系一动力”为逻辑主线，构建“制度、空间、权力、技术一生态”的四维分析框架，揭示城乡融合“何以可能、何以落地、何以公平、何以持续”的中国之治内在机理。在制度维度，城乡权责关系重构是市民化突破的核心，通过激励相容、户籍赋权、土地活权的三重权力重组，打破要素流动的制度性梗阻；在空间维度，县域治理构成城乡共同体的枢纽，通过规划权再分配与产业链整合，实现国家意志、市场力量与基层诉求的动态适配；在权力维度，社会治理创新突破效率优先逻辑，通过党建引领的资源整合与风险校准，构建公平导向的治理新范式；在技术一生态维度，智慧农业与生态价值转化重塑了治理手段，通过刚性约束与弹性激励的相容机制，实现生态价值向政治经济资源的转化。这一进程体现了国家治理能力的系统性提升，为发展中国家破解城乡现代化困境提供了中国之治的制度样本，彰显了马克思主义城乡关系理论的时代化演绎与中国特色社会主义制度的实践智慧。
关键词：中国式现代化；城乡融合；国家治理；县域治理
在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，城乡融合已成为破解城乡发展不平衡、乡村发展不充分问题的时代命题。党的二十届四中全会明确提出，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，促进城乡融合发展。这一战略部署不仅关乎经济发展质量的提升，更是对国家治理体系在空间层面面临挑战的系统回应。城乡差距是后发国家政治不稳定的根源，城市与乡村的分治也可能导致国家治理的社会认同风险。中国作为超大人口规模的发展中大国，城乡二元结构不仅是经济要素分割的产物，而且是权利配置失衡、资源分配错位与治理结构割裂的制度性结果。2025年末全国常住人口城镇化率已达67.89%，比上年末提高0.89个百分点，但城乡发展不平衡仍然存在。2025年，城镇居民人均可支配收入为56502元，农村居民人均可支配收入为24456元，城乡居民人均可支配收入比值为2.31。可见，城乡融合并不是城镇化率提高后的自然结果，仍然需要通过制度创新解决权利配置、公共服务、要素流动和收入分配中的结构性问题。具体表现为，农业转移人口市民化面临户籍壁垒与社会保障的制度性梗阻，县域经济纽带作用未能充分发挥导致城乡空间资源配置失衡，城乡基本公共服务均等化进程滞后加剧基层治理的社会认同风险，生态保护与数字治理能力不足制约了城乡可持续发展的空间承载力。在此背景下，如何通过空间治理重构与制度创新，将城乡融合切实转化为乡村全面振兴的内生动力，成为推进国家治理体系现代化必须直面的现实问题。
针对这些挑战，既有研究存在明显的理论局限。一方面，学科视角呈现碎片化态势。经济学聚焦要素市场化配置，认为由于推行重工业化战略，要素市场存在人为的城乡分割和不同要素回报率，造成了要素流动城市偏向的城乡分割经济体制，进而产生了城乡收入差距，忽视了权力博弈的政治内核；社会学关注阶层变迁，认为公共资源的配置不公正，导致机会结构不公正，这也是阻碍现代社会阶层结构发育成长的一种制度性缺陷，未深入制度黏性的生成逻辑；地理学偏重空间规划技术，强调集聚可能导致城乡资源分配不均、环境压力增加等问题，淡化治理权再分配的政治意涵。另一方面，县域作为央地关系调适、国家意志与基层社会对接的关键政治场域，其枢纽作用未被充分解构。其中关于政党是弥合城乡差距的制度化手段的论断，在一定程度上印证了中国城乡融合的政治逻辑，但尚未充分揭示中国共产党领导下的治理体系是如何通过具体的制度创新实现城乡利益整合的；关于对户籍制度社会等级化效应的批判，虽深刻揭示了城乡二元结构的制度根源，却缺乏对新时代户籍制度改革背后权力重构逻辑的动态分析。
城乡融合本质上是一场涉及权力重构、制度重塑与利益调整的国家治理实践。本文立足政治学整合视角，以“主体—场域—关系—动力”为逻辑主线，构建“制度、空间、权力、技术与生态”的四维分析框架，考察制度创新如何在县域场域中转化为要素整合、公共服务供给、基层治理响应与生态价值转化的实际效能，揭示城乡融合“何以可能、何以落地、何以公平、何以持续”的中国之治内在机理。具体而言，以制度为逻辑起点，聚焦人的现代化这一核心主体，通过激励相容、户籍赋权、土地活权三重机制，探讨国家与农民权利义务关系的系统性调整，揭示如何通过权力重组打破要素流动的制度梗阻，回答城乡融合“何以可能”的根本问题。以“空间”为关键载体，聚焦县域这一连接宏观制度与微观实践的治理枢纽，剖析国家治理的基础性权力在空间治理中的实践形态，回答制度设计“何以落地”的现实问题。以权力公平为导向，通过分析政党整合力量与社会协同机制的动态关联，探讨城乡融合进程中的关系调整及其利益再分配逻辑，回答治理过程“何以公平”的价值追问。以技术与生态为支撑，聚焦协同机制与治理手段的现代化，揭示城乡融合可持续性的动力，回答“何以持续”的前瞻性问题。全文按照层层递进的叙事逻辑，以市民化制度突破为空间治理奠定主体基础，县域空间整合为权力调整提供实践场域，公平导向的制度矫正通过权力关系优化反向推动制度演进与技术嵌入，最终在技术与生态协同中校准未来发展方向，构成了破解制度梗阻、创新治理载体、校准价值方向、赋能未来发展这样一个从“人的现代化”到“治理现代化”的逻辑主线。通过这一分析路径阐明城乡融合的政治本质，即国家治理能力通过制度创新在城乡场域的系统性提升，是重塑社会认同、巩固执政基础的战略过程，从而为理解当代中国国家治理的现代化逻辑提供新视角。
一、制度突破：农业转移人口市民化重构国家与农民权利义务关系
农业转移人口市民化是中国式现代化“人的现代化”的有效途径，也是城乡融合发展的逻辑起点。其难点在于，市民化收益主要由流入地城市分享，公共服务成本却由地方政府承担，形成收益外溢与成本内化的权责错配。更深层看，户籍福利绑定、土地权益流动不畅，制约了农民自主迁移和身份转换。因此，市民化的制度突破，绝非单一政策调整，而应通过激励相容、户籍赋权、土地活权，打破要素流动梗阻，重构央地利益格局与农民权利义务关系。
1.激励相容，建立央地成本分担的利益协同机制
市民化进程中的现实矛盾是红利分享与成本分担的严重错配，源于权力配置与利益博弈的结构性失衡。从央地关系看，收益外溢与成本内化的体制矛盾，源于财权上收而事权下移的治理惯性，中央享有城镇化红利却缺乏财政兜底机制，导致地方激励不足与责任过载并存。从权利配置看，户籍制度捆绑公共服务的路径依赖，使农业转移人口的平等权利面临属地化限制。这实质上是城乡二元权力结构的惯性延续，即地方发展权与公民平等权、行政边界与流动社会的深层张力。
为此，党中央、国务院明确提出，“建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，全面落实支持农业转移人口市民化的财政政策、城镇建设用地增加规模与吸纳农业
转移人口落户数量挂钩政策”。这一制度设计并非简单的集权或分权，而是以财政政策为杠杆平衡央地成本分担责任，以户籍改革为突破打破权利配置的城乡壁垒，以土地制度创新为纽带链接城乡资源收益分配，重构纵向治理激励结构，形成中央与地方、城市与农村之间的新型利益分配格局。
从国家治理的视角看，制度平衡本身就是权力资源的再配置过程。具体而言，中央通过选择性集权，统一制定全国基本公共服务标准，将农民工市民化成本纳入一般性转移支付计算并明确分担比例，使地方在享受市民化红利的同时承担相匹配的财政责任，从而以财政集权手段突破地方保护主义壁垒。地方层面则通过策略性分权被赋予住房保障、就业服务等领域的差异化政策创新空间，借助政府、企业与个人之间的多层次成本分担机制，重塑城乡融合进程中的社会契约关系，构建权责对等的新型市民化伦理。这一过程推动治理模式从单向指令型向合作共治型转变，充分体现了国家通过权力再配置平衡央地利益、提升社会认同的制度能力。
2.户籍赋权，推进从属地管理到常住地保障的制度转型
传统户籍制度以属地管理为基本原则，将公共服务供给与户籍身份深度绑定，形成农业人口、农村资源、城市福利之间的单向汲取结构，导致城镇常住农民工及其随迁家属在教育、医疗、社会保障等领域遭遇系统性权益壁垒，不仅违背市场配置效率原则，而且引发社会公平性质疑，成为固化城乡二元分割的关键性制度梗阻。
党的二十届三中全会决议提出“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”，标志着户籍制度改革实现由属地管理向常住地赋权转向。一是治理单元的重构。从以行政层级为依托转向以功能社区为基础，打破原有以农业户口为界的公共服务固化分割体系，标志着国家治理从地域性治理向流动性治理的范式革新。二是权力关系的调适。借助居住证制度与政务数据平台的衔接，实现从流动人口管理到数字化公民身份的转变，重构国家与流动公民间互动机制。三是利益分配的重组。通过取消就业地参保户籍限制、提高随迁子女入学比例等举措，打破城乡公共服务供给的身份区隔，促使户籍功能从身份壁垒向服务载体转化，有效降低人口流动的制度成本，消解因户籍差异导致的社会排斥，促进更广泛的公共资源共享，为城乡人口双向流动提供制度保障。
在实践层面，中央负责制定全国统一的基本公共服务均等化底线标准，以标准化促进义务教育、医疗保障等基本公共服务均等化、普惠化、便捷化，推动农业转移人口逐步从空间市民化、职业市民化向身份市民化、权益市民化转变。地方政府则根据自身的承载能力，在住房保障、就业服务等领域进行差异化政策创新，形成通过公共服务质量竞争吸引人口的机制。2026年中央一号文件明确提出，“科学有序推进农业转移人口市民化，落实转移支付、新增建设用地指标、基础设施建设投资等与农业转移人口市民化挂钩政策，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”。特大城市可探索积分落户与公共服务梯度供给相结合的模式，而中小城市则宜全面放开落户限制。通过“梯度推进”适配不同城市承载力，破解传统户籍改革“一刀切”的困境，也倒逼地方政府通过提升公共服务水平来吸引人口流入，为城乡人口双向流动提供制度弹性。
3.土地活权，形成城乡要素平等交换的产权支撑
在传统土地制度框架下，地方政府垄断土地征收权，形成了土地征收、城市扩张、财政汲取的单向权力循环。这一机制在特定历史阶段虽加速了城市化进程，但也导致进城农民面临失地风险与市民化焦虑的双重困境，土地资源难以在城乡间实现优化配置，呈现为典型的人地分离结构性矛盾。费孝通早年提出的城乡循环经济观点指出，传统中国城乡是一个有机循环系统，依托落叶归根的传统，离乡者将城市积累的财富与文化资本反馈乡村，形成“乡村—城市—乡村”的良性循环；而近代以来这一循环发生断裂，都市对乡村的剥夺与小农手工业的衰败，促使他主张以工业下乡与小城镇为纽带，嫁接工业文明，恢复城乡间经济互补、人才回流与文化联结的有机循环。在当代制度语境下，这一观点演进为以制度赋权为核心的权益循环：昔日依赖乡土伦理与个体自发性的财富反馈，今日则通过“稳权”与“活权”相统一的制度设计，推进城乡要素的平等交换与双向流动，从而系统性破解土地产权的结构性矛盾。这标志着城乡循环机制从伦理驱动转向国家制度理性驱动，为城乡融合发展提供了坚实的产权支撑。
以稳权固本，构建城乡流动的权益锚点。通过确权登记实现农村土地承包权、宅基地使用权等物权的法定化，明确农民土地产权主体地位，将农村土地转化为农民在城乡之间自由流动的权益保障载体。正如习近平总书记所指出的，“农民在城里没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路”。土地产权的稳定化在国家与社会之间形成了制度性缓冲带，赋予农民在城乡转型中“可进可退”的选择权。这不仅消解了农民进城的产权顾虑，降低了市民化的制度性风险，也为乡村发展保留了人力资本与产权基础，使农民在“人地分离”条件下仍能保有土地权益。这种安排凸显了土地作为核心生产要素的产权特殊性，体现了制度设计对转型期农民权益的保护与风险抵御功能的强化。
以活权增效，驱动沉睡资产向活跃资本转化。深化农村集体经营性建设用地入市、宅基地入股合作等改革实践，通过赋予农民对土地要素完整的处置权与收益权，推动土地产权从形式享有向实质行使转变。活权并非单纯的土地流转形式创新，而是通过产权权能的完善与市场化机制，打破土地要素的城乡分割，使农民真正成为土地要素的配置主体。例如，湖南益阳市赫山区以土地经营权数字化登记、区农村产权交易中心挂网交易、新型经营主体承租为基本路径，将土地经营权由分散承包状态转入市场化配置，2021年起在泉交河镇5个村先行试点，流转面积23802亩，土地流转率97.13%，土地租赁产生溢价收入145万元，其中村集体分红44万元、农户分红102万元。这一过程打破了地方政府对土地征收权的垄断，将土地从传统的生存保障功能转化为农民市民化的资本支撑，进而推动基层治理逻辑从增长主导向服务主导转型。土地资源因此得以从城乡分割的静态资产转变为支持农民进城与城乡融合的活跃资本，最终为“人的现代化”与城乡融合发展奠定产权制度基础。
二、县域空间治理：国家权力有序下沉与城乡社会有效整合的关键枢纽
城乡融合需要有形的空间载体和有效的组织单元。县域上接城市、下连乡村，是破除城乡二元结构、促进要素双向流动的重要枢纽。党中央强调，要破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，“率先在县域内破除城乡二元结构”。直指长期以来县域在空间资源配置失衡、经济协同动力不足与要素流动制度壁垒等方面面临的结构性困境。市民化制度突破后，要素流动与权益保障仍需县域这一空间载体支撑。凭借“城尾乡头”的区位特征，县域能够整合国家政策、市场机制与基层需求，并通过空间规划优化、经济纽带强化和要素配置创新，推动城镇化由单向输入转向城乡双向互动，构成城乡融合的重要空间枢纽。
1.空间规划重构，实现从分割治理到协同治理的转型
县域空间治理的关键梗阻是部门间信息壁垒、行政区划刚性约束，导致城乡空间资源配置呈现无序化、碎片化态势。空间规划就是发展权利的再分配过程，2024年中央农村工作会议就对此明确要求，“统筹县域城乡规划布局”，正是中央的顶层设计推动县域治理权整合，即通过土地综合整治优化生产、生活、生态的“三生空间”，以重组物理空间，重构城乡权力与资源分配格局。空间生产理论揭示，空间是政治权力运作的物质载体。县域规划通过空间关系的再造，打破行政壁垒与部门分割，建立跨区域协同机制，有效破解乡村发展的空间制约，这是空间治理领域的重要制度创新。
在实践层面，县域以土地综合整治推动空间治理转型。一方面打破部门、区域壁垒，建立跨区域协同机制，推动治理从分割向协同转型，消解行政区划刚性约束带来的权力碎片化问题。另一方面构建县城、中心镇、行政村三级联动布局，通过土地、资本等要素的城乡再配置，补齐城乡供水一体化、农村客货邮配送、教育医疗资源下沉等短板。这种自上而下资源转移与自下而上需求对接，不仅体现以人民为中心的政策逻辑，更强化了国家治理的基础性权力在基层渗透与执行效能，彰显县域在重塑城乡空间秩序、促进社会整合中的枢纽价值。如赫山区建立由区委书记任第一组长、区长任组长的组织体系，将任务项目化、项目具体化、责任清单化，推进“多规合一”村庄规划、城乡基础设施一体化、公共服务一体化和乡村治理体系建设。通过空间规划的制度创新，县域实现了空间资源的优化配置与治理效能的提升，为城乡融合提供了空间支撑。
2.经济协同创新，建构县域城乡融合的产业支撑机制
县域经济长期面临的产业结构非均衡问题，是因为国家战略与地方利益、市场逻辑与行政干预未能有效协同，导致梯度承接城市产业转移与“反哺提升”乡村动能的双重功能弱化。中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中要求，以县域为基本单元推进城乡融合发展，从而明确了县域在城乡融合中作为经济协同核心枢纽的定位。通过经济纽带连接国家意志、市场力量与基层利益，避免城乡发展因利益割裂陷入“城市极化、乡村衰退”的困境，这是县域经济协同的制度创新核心。
从空间经济学视角看，县域需要通过三重协同破局。在要素层面，通过制度型开放推动资本、技术向乡村回流，形成要素反哺效应。在产业层面，依资源禀赋实施梯度战略，都市圈卫星县通过“前店后厂”嵌入全球价值链以破解产业嵌入难题，农产品主产区借“接二连三”延伸产业链以激活乡村产业，专业功能县靠特色产业筑竞争优势以避产业同构困局。在空间层面，依托县城辐射带动中心镇，推动公共服务下沉，实现基本公共服务均等化，增强治理韧性与区域协同。这种空间再生产过程与数字化转型共振，标志着城乡融合进入虚实交融新阶段，凸显县域作为国家空间治理延伸的价值，即通过行政与市场协同，重构城乡权力与利益格局，兼顾政策效率与资源公平，既避免了“城市极化”导致的乡村衰退，也防止了单纯依靠市场可能产生的资源掠夺。
3.要素配置改革，强化城乡双向流动的制度保障
城乡要素流动长期受制度性壁垒制约，突出表现为土地市场二元分割、农村资本短缺与人才流失等问题。中共中央、国务院明确提出，“破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换”。这是一项国家主导、通过要素流动与资源配置重构城乡关系的系统性制度变革，不仅是经济效率问题，更是实现社会公平的政治要求。其治理逻辑在于，在空间上实现治理重心下移，在资源上推动发展要素平等交换，在利益上建立共享共荣机制，实现市场与政府的再平衡，避免单纯追求效率而加剧城乡差距，通过要素配置的制度创新为城乡融合注入持续动力。
土地要素方面，针对城乡二元土地市场，中央在政策层面鼓励农村基层探索宅基地盘活闲置、深化农村集体经营性建设用地入市改革，重构了基层政权与农民集体的“委托—代理”关系，形成政府、集体、农民的利益共享格局。这不仅盘活了农村“沉睡”的土地资源，使其转化为可交易、可抵押的活跃资本，而且开启了城乡要素协同配置的“总开关”，释放的土地收益和产业空间，直接为资本要素的注入和人才要素的集聚创造了前提条件，标志着土地要素从被动保障转向主动赋能。如赫山区通过区级交易中心、乡镇交易服务站、村级交易服务室构建三级农村产权交易体系，将农户承包土地经营权、林权、“四荒”使用权、农村集体资源性资产经营权等纳入进场交易范围，推动土地从行政配置转向平台交易，体现了对市场规律与基层自主权的尊重，避免行政权力过度干预要素配置。
资本要素方面，针对农村资本短缺、金融工具适配性低的难点，2026年中央一号文件提出的“强化价格、补贴、保险等政策支持和协同，健全种粮农民收益保障机制”“支持发展地方特色农产品保险”等创新工具，以政策杠杆撬动社会资本。通过精准运用“再贷款、再贴现、差别化存款准备金率”等货币政策工具，在维护金融稳定的同时精准导向乡村。农村信用社改革实行“一省一策”，体现了中央顶层设计的制度弹性，为地方创新预留空间。这种制度安排避免了完全市场化可能引发的“马太效应”，防止了行政干预过度而扭曲市场信号，实现了政策引导与市场运作的有机结合。
人才要素方面，针对乡村人才流失、双向流动机制缺失问题，2026年中央一号文件提出的“涉农专业人才定向培养”和“科技特派团选派”制度，从制度上打破人才流动的壁垒，构建人才在城乡间双向流动的通道。通过“城市人才下乡”等评聘激励机制，将市场逻辑嵌入公共政策，形成政府引导、市场主导的人才配置模式，有效破解了乡村振兴的人才瓶颈制约，激活了城乡人力资本潜能。
城乡要素配置改革的制度变革，是调适国家干预与市场机制的关系，体现有效市场与有为政府的辩证统一。制度经济学认为，有效的制度变迁是路径依赖与创新突破的统一。县域要素改革通过产权界定、成本降低与利益重构，驱动治理权威从行政指令转向制度赋能、治理结构转向多元共治、治理效能转向要素效率提升，从而实现经济发展与政治整合的协同，为城乡融合提供制度支撑。
三、制度矫正：公平导向下城乡利益再分配的机制矫正
城乡融合不仅是要素流动与空间整合的过程，更是市民化进程中实现社会公平价值的权力关系调整过程。随着城镇化的推进，城乡收入差距、政策适配不足和公共服务供需错配，持续影响治理体系的社会认同。党的十九大报告首次提出城乡融合发展，标志着国家治理在城乡关系领域由城市本位向城乡协调转向，即通过制度创新调整权力关系，优化利益分配，并在市民化制度突破和县域空间枢纽建构的基础上，发挥党的组织优势与政策校准功能，破解利益分化难题。
1.以党建引领的资源整合，构建行政、市场、社会的协同治理网络
乡村治理长期面临国家权力渗透与基层自治之间的结构性张力，在不少地方表现为组织涣散、资源分散与响应滞后等治理困境。党中央提出“建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，标志着党建引领已由政治原则转化为制度性安排，通过政党权威的制度化嵌入，对行政、市场与社会三重资源进行政治整合，构建起纵向贯通、横向协同的立体治理网络，从而在制度层面回应并破解基层治理中广泛存在的形式主义、执行偏差与负担过重等现实难题。
从国家在社会中的理论视角看，就是如何在保持国家自主性与行动能力的同时，有效激发并吸纳社会活力。党建引领并非简单的权力下沉或行政覆盖，其关键机制在于通过政治势能的传导，在集中统一的国家意志与基层自治的社会活力之间建立动态平衡。党组织作为核心行动者，通过其政治权威与组织网络，将国家政策目标与社会公平的价值导向在基层治理场域中实现有机统一，从而避免了国家权力刚性渗透可能引发的社会抵触，也防止了基层自治失序可能导致的治理碎片化。
从纵向治理看，农村基层党组织通过组织嵌入与功能下沉双重机制，将党的政治优势转化为治理效能，反映了国家治理中政治动员与资源整合的双重逻辑。一方面，在非党组织中设置党组实现“一次整合”，将行政、市场、社会主体纳入党组织领导框架；另一方面，通过管理党员干部、团结非党人士实现“二次整合”，形成“双重嵌套”的政治整合结构。这种结构保证了国家政策意图自上而下的有效传导与执行一致，规避了政策在传递过程中的扭曲与偏差，为基层因地制宜的实践创新和民意反馈预留了必要的弹性空间，从根本上缓解了国家权力渗透与村民自治原则之间的内在张力。
在实践层面，党组织功能已超越传统嵌入角色，转向通过整合村级资源、吸纳社会组织重构基层治理网络。如赫山区衡龙桥镇以镇党委为统揽，设置片长、组长、邻长，按5~15户推选邻长，形成党员、组长、退休干部、致富带头人等组成的基层自治队伍，实现“户户有人联、家家情况清、事事有人管”。一方面，推动政策、项目、服务等资源沿着组织链条精准下沉至网格，确保国家惠农政策、公共服务能够直达农户，减少中间环节的损耗与形式主义变通；另一方面，使社情民意、社会矛盾能够通过网格党组织及时上传、快速响应，构建了闭环治理回路。这种双向互动的机制，不仅杜绝政策空转与形式化落实，而且通过明晰权责、统筹任务，有效减少了基层组织面临的政出多门、重复报表、过度留痕等非必要行政负荷，实现了从任务削减向权责重构的减负转型。
2.以政策决策的风险校准，平衡公平与效率的动态张力
政策决策风险校准是指国家在推进制度创新时，通过对社会风险的系统性识别与动态干预，精准配置政策工具的刚性与弹性配比，以在效率激励与公平保障之间实现动态平衡的治理机制。这一机制的逻辑在于，在现代化进程中效率优先模式积累权利差序，市场化改革加剧利益分化，是城乡收入差距长期整体不平等的主要来源，使城乡利益分配失衡成为最突出的公平问题。其中部分新生代农民工对社会不公平感知的强烈程度要远远高于其他人群。因此，要求政策制定必须在效率激励与公平保障之间寻求动态平衡，既要通过市场机制激发城乡要素活力，又要通过政府调控遏制两极分化，实现底线约束与弹性空间相结合，以防范可能出现的系统性社会风险。
刚性制度设计是风险校准的基础维度，通过筑牢公平底线阻断利益失衡风险的扩散路径。针对农村金融安全、惠农资金挪用等具体风险点，通过信用体系建设、全过程监管筑牢制度防线，保障资源分配的程序公平与结果公正；针对城乡收入差距这一结构性风险，则通过社会保障体系衔接、财政转移支付等再分配政策，直接缩小权利与福利差距，避免两极分化的固化。这些刚性约束是对单纯“效率优先”逻辑的必要修正，体现了国家维护底线公平的治理责任，为社会稳定提供结构性支撑。
柔性政策设计是风险校准的弹性维度，通过为基层执行预留调适空间而规避政策僵化引发的执行性风险。典型如耕地保护中的“耕地总量管控”与设置“非粮化整改过渡期”等制度设计，前者是国家坚守粮食安全底线的刚性要求，后者是考虑地方经济实际的柔性安排，避免政策“一刀切”对地方经济造成过度冲击。这种刚柔并济的治理策略，体现了国家在收权与放权循环中的治理智慧，在通过刚性制度遏制系统性风险的同时，为基层治理创新预留制度容错空间，防止因政策执行僵化诱发新的基层矛盾，实现效率激励与公平保障的协同，构成城乡利益再分配的政策校准底层逻辑。
因此，风险校准的智慧在于其差异化的风险应对策略。对于威胁社会稳定的结构性公平风险，采取前置性、约束性的刚性制度进行兜底防范；对于政策执行中可能出现的执行性风险，则通过预留弹性空间、设置过渡期等柔性工具进行吸收与调适。这使国家意志在向下渗透的过程中，既能有效遏制系统性风险，又能保持必要的制度弹性，激发基层活力。最终，通过这种动态的校准过程，政策得以实现效率激励与公平保障的协同，将发展成果的共享内嵌于现代化进程之中，为可持续的城乡融合发展构建了兼具安全与效能的政策基础。
3.以分层分类的政策工具创新，实现精准治理与差异适配
城乡治理的复杂性源于地域差异性与需求多样性的叠加，如东部县域与西部县域的公共服务需求不同，农民对医疗、教育的需求优先级有别，传统“一刀切”政策难以适配，导致公共服务政府配给与基层需求错配。因此，构建分层分类的政策工具箱，通过空间分层与功能分类，结合数字技术，推动公共服务从供给导向转向需求响应，成为保障实质公平的制度创新关键。
在空间分层上，形成省、县、乡、村差异化政策叠加，构建层级分明、权责清晰的制度体系。省级层面制定基本公共服务均等化底线标准，如医保报销比例、教育硬件配置等，避免区域间公平性失衡。县域层面结合实际优化实施路径，如“推动县域基础设施一体化规划建设管护”，允许通过县域统管或市场化管护适配不同村庄需求，体现基层在统一框架下的能动性。乡、村层面精准落地，如偏远山村优先配置“流动医疗车”而非强制建设固定卫生站，确保资源投向最需要的领域。这种分层不仅保障公平的底线标准统一，又体现了灵活的实施路径多元性，实现了统一性与差异性的有机结合。
在功能分类上，针对不同治理目标设计差异化工具，形成精准施策的制度保障。对“撂荒地复垦”，依据土地质量分类施策，如平原地优先种粮，山地发展特色经济作物，避免资源错配。对公共服务，通过数字技术赋能精准供给，大数据分析居民需求，如老年人口多的村增加养老服务频次；卫星遥感监测资源落地，如确保学校、卫生站按标准建设。典型如“紧密型县域医共体”改革，通过县级医院牵头、乡镇卫生院纽带、村卫生室基础的层级布局，下沉优质医疗资源，同时允许医共体根据县域疾病谱调整科室设置，实现标准化与差异化统一。这种工具创新有助于保持国家治理的基础性权力在基层的有效渗透，培育基层自主空间，切实保障公共服务实质公平。
四、技术与生态协同：形塑城乡治理现代化新路径
城乡融合不仅需要公平导向的利益再分配机制，更需要可持续发展的技术支撑与生态保障。面对城乡数字鸿沟、“技术利维坦”挤压农民主体性、生态保护与经济发展冲突等问题，如何通过技术嵌入与制度创新实现生态价值转化，成为城乡治理现代化的重要命题。党中央、国务院提出“完善农业绿色发展制度”“建立科技成果入乡转化机制”，推进城乡治理从单一增长导向转向技术赋能与生态协同。随着智慧农业与生态价值转化机制的建立，治理手段正由行政命令为主转向技术赋能与市场激励并重。由此，技术生态协同构成城乡融合可持续发展的制度创新，并通过智慧农业的技术治理、生态治理的制度韧性与生态价值转化的激励机制，形塑城乡治理现代化新路径。
1.以农业技术治理平衡数字赋能与农民主体性
智慧农业的技术治理范式，是国家治理能力现代化在数字时代的创新性表达。作为新质生产力的典型形态，智慧农业不仅推动“技术治理”在乡村场域落地，更构建了数字技术既是生产力工具又是国家权力载体的结构二重性。在数字乡村建设中，如何处理好政府与社会、传统与现代、城市与乡村的关系成为必答题。2026年中央一号文件明确提出“因地制宜发展农业新质生产力，促进人工智能与农业发展相结合”，通过物联网、卫星遥感等技术弥合区域差、城乡差、阶层差、代际差等多维信息鸿沟，使国家将分散的小农户纳入现代化监管与服务框架，形成技术治理的实践场域。
数字技术的生产要素整合功能，在实践层面形成三重转型机制，构成了技术赋能的制度创新内核。在生产方式上，降低了对传统劳动力的依赖，推动生产从经验驱动转向数据驱动。在组织形态上，催生了“农机合作社+农户”等新型组织形态，体现了交易成本理论中的混合治理结构。在权力关系上，数据主权提升了国家对生产链的掌控，形成技术赋能、数据集中、权力渗透的治理新模式，强化了国家基础性权力的技术实现路径。如赫山区整合“雪亮工程”、铁塔哨兵、无人机巡航等终端，实现森林防火、安全生产、交通维护、治安巡查“一图查看、一屏指挥、一键调度”。这一过程隐含国家通过技术标准化推动组织化、通过技术依赖性强化政策遵从度的内在逻辑，客观上重塑了乡村社会结构，重构了农民与基层政府的互动模式。
技术治理作为国家平衡效率与城乡公平的政治工具，其制度创新的关键在于平衡技术赋能与农民主体性。在国家通过数字化重构乡村治理权的过程中，技术赋权隐含双重政治风险。一方面，“农机合作社+农户”等组织形态通过技术依赖重塑乡村社会结构，可能削弱小农经济的自主性，导致“技术利维坦”对乡村自治的挤压；另一方面，“码上兴农”等平台在提升交易效率的同时，也加剧了城乡“数字鸿沟”的代际分化，使中老年群体面临“数字排斥”。因此，国家在通过技术渗透强化治理效能的同时，需通过农民数字素养培训等“技术普惠”措施维护社会认同，避免技术治理异化为单向度的权力投射，这一平衡机制体现了技术治理的人文关怀。
从全球视野看，中国智慧农业的技术治理路径不同于欧美“资本+技术”的大农场模式，也有别于日韩“小农+组织”的协同模式，形成了政府主导、科技支撑、农户参与的混合治理路径。其独特性在于，将数字技术转化为国家整合乡村的新型治理资源，同时保留家庭承包经营的制度弹性，在效率提升与社会稳定之间创造“第三条道路”，彰显了中国式现代化的制度优势。
2.以生态治理的制度韧性化解生态保护与经济发展冲突
制度韧性是治理体系在动态演化中的适应力与转型力，体现为政策工具在面对内外部冲击时动态调适、快速响应并恢复功能的能力，是生态治理成效的重要保障。在中国乡村生态治理实践中，通过刚性约束与弹性调适双重机制，推进了生态治理从单一行政主导转向政府、市场与社会的协同，提升了整体韧性。一方面通过河湖长制、耕地保护红线等制度构建生态安全底线，另一方面引入林下经济、生态补偿等弹性机制，将生态保护与农民生计改善相结合。从而回应了生态危机的紧迫性，避免了“运动式环保”对乡村经济的误伤，体现了集中统一领导与地方差异化执行的结合。
资本下乡的生态效应呈现显著的双重性特征，需要通过制度创新加以规制。资本具有突破制度边界的天然倾向，但完全排斥资本将加剧乡村要素流失。在实践中，通过法治规制、德治引导的机制应对这一矛盾。一方面在生态保护的法律和政策中明确禁止高污染产业准入的负面清单，对农业领域实施精细化管控。另一方面通过“政府引导基金”等政策工具引导资本投向生态农业、文旅融合等领域，实现生态价值与经济收益的转化。这一路径突破了传统防资本或靠资本的二元思维，在制度层面构建起资本与乡村的协同发展框架。
制度韧性建设需警惕技术治理的社会认同风险，要求生态治理制度具备动态调适能力。以秸秆禁烧政策为例，“卫星遥感监测+网格化管控”的技术组合虽实现精准监管，但执行中存在“一刀切”的现象，导致农民生产成本上升，暴露出技术理性与生活逻辑的冲突。这种技术监控困境，实质是福柯“规训权力”与斯科特“米提斯知识”的张力体现。福柯所指的“规训权力”，强调通过精细化的监控、规范化的检查与持续性的矫正，使个体行为自觉符合既定的秩序与规则，秸秆禁烧中的技术监控体系正是这一权力的实践形态，以标准化的管控要求实现生态治理的技术化规制。而斯科特提出的“米提斯知识”，则指嵌入地方实践、源于长期经验积累的默会性、情境化知识，农民在长期农业生产中形成的秸秆处置方式与生产安排，正是这类本土实践知识的具体体现。破解这一悖论需引入治理弹性，通过大数据分析划定差异化禁烧区域，利用生物质能源补贴等激励机制替代单纯行政命令，将技术监控转化为技术服务，在保障生态效益的同时维护农民合法权益，这一调适机制既消解了规训权力的刚性约束，又吸纳了米提斯知识的实践价值，进一步完善了生态治理的韧性制度。
3.以构建激励约束相容机制打通生态价值转化通道
生态价值转化的现实瓶颈是资源归属不清、行为激励不足、价值实现无门，根源于生态资源产权模糊难以市场化，导致“绿水青山”向“金山银山”转化缺乏制度桥梁，进而带来“资源诅咒”下的分配不公。为摆脱这一困境，党中央提出“建立政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的城乡生态产品价值实现机制”，通过环境成本内部化机制，重新界定政府、市场与社会的权责边界，构建激励与约束相容的制度体系，以平衡短期增长压力与长期生态目标，并通过再分配机制实现社会成本的分担，这是生态价值转化的制度创新核心。
国家政策以林权、水权改革为突破口，为生态资源价值转化提供了制度激励。集体林权制度改革赋予农户林木处置权，推动“森林碳汇”入市交易，使生态保护从公共负担内化为私人收益。产权重构打破了生态保护对财政补贴的单一依赖，通过市场机制激励社会资本参与，将生态价值转化为可分配的政治经济资源，从产权层面破解“绿水青山”向“金山银山”转化的制度瓶颈。
激励相容的政策组合，构建了生态补偿与绿色金融相结合的激励体系，丰富了价值转化的制度工具。针对东北黑土区侵蚀沟、南方耕地酸化退化问题，在国家政策层面提出“提高土地出让收益”模式，将耕地质量提升带来的粮食增产收益，按比例返还农户，实现了粮食安全与生态保护的激励相容。而“绿色信贷”“碳汇质押”等金融工具的应用，则引导社会资本流向生态农业、可再生能源等领域，形成生态环境导向的开发模式，即实现生态投资、收益反哺的良性循环。诸如秸秆综合利用精准管控、公益生态安葬等举措，则通过制度激励有效平衡城乡环境保护与经济发展的关系。
治理模式转型重构了城乡价值循环体系，推动生态产业化与产业生态化双向融合，是价值转化的制度创新实践。如赫山区依托来仪湖生态渔场、美好生活中心、智慧农业第一村等节点，探索农事体验、旅游采摘、特色民宿等业态，全年接待游客8万余人次。在政策引导、市场撬动、社会参与的作用下，乡村不再是生态资源的被动守护者，而是变成了生态价值的主动创造者。生态保护也不再只是道德上的呼吁，而是一套可落地、可操作的制度安排。城乡之间“中心−边缘”的权力关系随之重构，为融合共生提供了真正可持续的价值支撑。
五、结语
在中国式现代化进程中，城乡融合不仅是经济层面的互补与协同，更是国家治理体系在空间维度的深刻重构。这一进程以人的现代化为起点，通过市民化制度的系统性突破，重构了国家、地方与公民之间的权责关系；以县域为关键空间枢纽，通过规划整合与经济协同，将国家战略与基层实践动态衔接；以公平为权力重构导向，通过党建引领的整合网络与精准化的政策工具，构建了包容性发展的利益再分配机制；最后，以技术、生态协同为驱动，通过智慧治理与生态价值转化，形塑了城乡可持续发展的现代化新范式。
在这一进程中，制度、空间、权力、技术与生态五大要素相互交织、互为条件，共同构成一个有机联动的分析框架。制度提供规则框架与行动边界，为空间重塑、权力运行及技术、生态协同确立合法性基础与行为约束；空间则是制度实施、权力实践与技术、生态价值落地的物质和社会载体，是各类要素得以汇聚与转化的现实场域；权力则扮演着统筹协调的角色，通过资源整合与利益配置，在制度与空间的互动中引导并校正城乡融合的方向；而技术与生态既是赋能系统，也是可持续性的底线保障，不仅为制度创新、空间优化和权力运行提供高效工具与绿色动力，同时也划定发展的生态红线和人文边界。从而在循环互动中相互赋能，即制度奠定规则基础，空间提供实践场域，权力发挥中枢调节作用，技术与生态注入时代所需的发展动能与价值导向。
贯穿始终的主线是，中国特色社会主义制度展现出的强大创新与调适能力。这不是对旧有模式的修修补补，而是根据时代要求，对城乡关系中的空间秩序、制度安排与权力配置进行的主动性、系统性重构。这一过程充满了辩证智慧，即在集权与分权、统一与差异、效率与公平、发展与保护、技术赋能与人文关怀之间寻求动态平衡。城乡融合的中国之治，不仅为破解本国现代化进程中的结构性难题提供了方案，也以其鲜明的实践品格和制度效能，为探索一条不同于西方模式的、更具包容性和可持续性的现代化道路，贡献了中国智慧与中国方案。
参考文献：略
作者单位：湖南师范大学中国乡村振兴研究院；来源:《华中农业大学学报(社会科学版)》2026年第4期。
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